Глава I. Российская юстиция в эпоху петра I

1.1. Причины и характер реформирования судебной системы

Сложная задача создания регулярной армии и флота требовала колоссальных государственных расходов, а, следовательно – бесперебойного пополнения казны. А поскольку местные органы власти больше запускали руку в государственный карман, чем его пополняли, то правительство решило воспользоваться старым испытанным способом – переложить на общество фискальные функции воевод.

Еще во времена Федора Алексеевича сбор стрелецкой подати и косвенных налогов был передан выборным старостам и головам. В этом же направлении начинает действовать и Петр. Сначала, в соответствии с Указом от 30 января 1699 года, появилась Бурмистрская Палата для управления казенными сборами и городскими повинностями, а также, для производства всяких «расправных дел», возникавших между гостями и посадскими людьми.

В Указе говорилось: «Чтобы торговых людей судом и всякими расправными делами и всякими службами и поборами в приказах не ведать, а ведать их в Бурмистрской Палате бурмистром, а в бурмистры выбирать погодно самим торговым и промышленным людям меж себя, кому верят, и одному из них быть первым или президентом, по очереди, ежемесячно, и передать в Бурмистрскую Палату из приказов все окладные книги, и все дела о промышленных и торговых людях»¹.

В тот же день был издан еще один Указ, который учреждал по городам земские избы призванные «ведать всякие расправные дела» между посадскими, торговыми людьми, волостными промышленниками, управлять казенными сборами с них, земскими повинностями¹.

Интересно отметить, что этим нормативным актом городским общинам предоставлялось право либо судиться своими выборными судьями в земских избах и за это уплачивать в казну двойной оброк, либо по-прежнему оставаться под юрисдикцией воевод.

По сути, мы встречаем здесь повторение ситуации, когда в эпоху Ивана Грозного местные общества вынуждены были откупаться от власти кормленщиков, заменяя их земскими учреждениями. Однако теперь эта правительственная инициатива не встретила отклика у городского населения. Из 70 городов, только 11 приняли эти нововведения, а остальные ответили, что платить вдвойне не в состоянии. Тогда Петр, серьезно обеспокоенный слабым наполнением государственной казны, сделал эту реформу обязательной. Он даже пошел на уступки горожанам, отказавшись при этом от двойного обложения населения.

5 октября этого же 1699 года вышел Указ, окончательно установивший порядок, по которому «судить и ведать» торговых и промышленных людей по всем делам должны были только выборные бурмистры в таможенных избах, «а бурмистрам быть в ведении Московской Бурмистрской Палаты². Следовательно, данный Указ исключил все перечисленные категорий горожан из ведомства воевод.

В ноябре 1699 года Бурмистрская Палата в Москве была переименована в Ратушу. Как высший орган управления торгово-промышленным населением, Ратуша входила с докладами прямо к государю, помимо приказов. В нее поступали все собранные по городам суммы и вызывались с отчетами собиравшие их городовые бурмистры. Доходы Ратуши шли на содержание армии.

В результате этих преобразований, воеводы потеряли судебную и административную власть над торгово-промышленным и свободным сельским населением. В их ведении остались только служилые люди, то есть уездные землевладельцы, и их крестьяне.

Кроме того, была предпринята попытка поставить деятельность воевод под контроль местного дворянства. Так, Указом от 10 марта 1702 года упраздняются губные судебные учреждения – губные старосты, выбиравшиеся населением из местных дворян, а их функции передаются воеводам, при которых создаются выборные дворянские советы для совместного рассмотрения судебных дел. В законе также определялись количественный состав дворянских советов и их компетенция. То есть законодатель, даровав выборное коллегиальное управление городскому посадскому населению, стремился распространить этот же порядок и на местных землевладельцев.

Однако местные дворянские общества, состоявшие в большинстве своем из отставленных от службы по негодности или по старости людей, отнеслись к предоставленному им праву без всякой заинтересованности. Петру пришлось заменить свободный выбор дворян – назначением, сначала из столичного приказа, а затем и вовсе отдать комплектование дворянских советов на усмотрение воевод, власть которых эти советы и должны были контролировать.

Затем последовало еще одно отступление от намеченного направления, но уже в городах. В 1705 году появился Указ, по которому ратуши должны были передаваться под контроль инспекторам, назначаемым государем из приказных людей, обладавших правом удалять выборных бурмистров и назначать новые выборы.

Поскольку эти локальные административные преобразования не принесли желаемых результатов, Петр начинает крупную административную реформу, в ходе которой надеется решить свою главную финансовую задачу - распределить содержание постоянно растущей армии между определенными частями государства. С этой целью было разработано новое административно-территориальное деление, по которому территория страны разделялась на 9 губерний (позднее их число возросло до 11), а те, в свою очередь - на уезды. По этим крупным военно-административным округам (губерниям) и было разверстано наполнение казны налогами и содержание вооруженных сил, а в мирное время планировалось расквартирование полков. Позднее, объясняя смысл реформы, император писал, что все расходы военные и другие, он распределил по губерниям, «чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог»¹.

Губернская реформа 1707-1709 годов вызвала серьезное изменение всей системы управления. Губернаторы, назначаемые лично Петром, из числа особо преданных ему лиц, сосредоточили в своих руках административную, финансовую, военную и судебную власти. В своей деятельности они должны были опираться на вновь создаваемый мощный бюрократический аппарат: вице-губернатора, обер-коменданта, занимавшегося военными вопросами, обер-комиссара, ведавшего сбором налогов², обер-провиантмейстера и провиантмейстеров для сбора хлебных запасов, различных комиссаров, а также ландрихтера³, в обязанности которого входило отправление правосудия. В уездах должны были действовать воеводские канцелярии во главе с уездными комендантами.

На этом этапе реформы в руках губернаторов была сосредоточена власть над всеми учреждениями губернии. Оставалось придать губернаторскому правлению некоторые европейские черты – ввести принцип коллегиальности, который по мысли преобразователя должен был стать действенным лекарством от самоуправства губернаторов.

Указом от 24 апреля 1713 года предписывалось наряду с ландрихтерами, «учинить по всем губерниям ландратов¹, по выборам от всего дворянства губернии, именно: в больших губерниях по 12, в средних по 10, а в меньших по 8; ландратам заседать вместе с губернатором и делать с ним все дела и подписывать бумаги, и чтобы губернатор был между ними только президентом, а не властителем, и без них ему никаких дел не делать, и все чинить по большинству голосов, причем губернатору на совете предоставляется два голоса, а каждому ландрату по одному голосу»².

Ландраты, управлявшие провинциями, наряду с вопросами общего управления и сбора налогов, должны были заниматься и судебными делами. В соответствии с Указом от 20 января 1714 года их должны были выбирать провинциальные дворяне³, а с 1716 года они стали назначаться Сенатом из числа отставных офицеров по спискам, присылаемым губернаторами. То есть, так и не став выборными представителями местного дворянства, ландраты превратились в простых чиновников⁴.

Указ от 24 апреля 1713 года предусматривал коллегиальное управление губернией, при котором губернатор был президентом коллегии, состоящей из ландратов, и обладал при голосовании в отличие от них двумя голосами.

Поскольку петровские губернии были слишком обширными, потребовалось введение промежуточных административных единиц (между губернией и уездами), и уезды постепенно начали объединять в провинции во главе с обер-комендантами. А затем, появились, так называемые ландратские доли, которые иногда совпадали с уездами, иногда объединяли несколько уездов, а нередко разрывали территорию старого уезда на части. Доли были расчетными единицами (5536 дворов), количеством которых в губернии определялась степень ее участия в государственных повинностях.

Указом от 28 января 1715 года ландратские доли вводились первоначально в тех местностях, где не было комендантов,¹но затем, они полностью заменили собой уездное и провинциальное деление. Таким образом, с 28 января 1715 года ландраты, не переставая быть советниками при губернаторе, превратились в самостоятельных управляющих, в руках которых были сосредоточены финансовые, судебные и полицейские функции в ландратских долях. Чтобы не нарушать коллегиальности губернаторского управления, был установлен порядок обязательного присутствия двух сменявшихся каждый месяц ландратов при губернаторе. Остальные находились в своих долях. В конце года все ландраты съезжались в губернский город и образовывали общее присутствие, на котором отчитывались о своей деятельности и решали наиболее важные губернские дела.

Следует добавить, что за всей местной администрацией: губернаторами, ландратами и ландрихтерами был установлен контроль специальных должностных лиц – фискалов. Они могли в случае необходимости доносить на местных чиновников прямо в Расправную Палату. Кроме того, губернаторы, вице-губернаторы и ландраты должны были отчитываться в своей деятельности Сенату, у которого находились в прямом подчинении². Следовательно, была введена система двойного подчинения, разрушавшая смысл коллегиальности губернского руководства. Ландраты, будучи советниками губернатора, превратились в непосредственных его подчиненных, деятельность которых контролировал Сенат.

Следующий этап административной реформы должен был решить задачи унификации системы местного управления и включения ее в общую систему управления страной. Однако уже в апреле 1719 году ландратские доли были заменены провинциями, с провинциальными воеводами и провинциальными канцеляриями. Все чиновники местного управления: ландраты и комиссары были переданы Камер-коллегии для новых назначений¹. Как видно из Указа от 17 апреля 1719 года, на смену упраздненным ландратским долям, вновь пришли провинции, которые в свою очередь делились на дистрикты – округа, объединявшие около 2000 дворов.

Во главе дистрикта стал земский комиссар², имевший на своей территории те же полномочия, что и воевода в провинции. При нем состояли так называемые подчиненные комиссары, назначаемые по одному или по два Камер-коллегией, либо провинциальной администрацией из местного дворянства. Они должны были помогать земскому комиссару во всех делах, и в случае необходимости, замещать его. Кроме того, в подчинении у земского комиссара находилась земская канцелярия, состоявшая из небольшого штата канцелярских служителей, солдат и рассыльных. Под его командой находилась также и выборная сельская полиция, обязанностью которой было выявление и арест преступников³.

Выборная сельская полиция петровского времени – это по сути своей те же губные учреждения, только с большим числом обязанностей. Полиция состояла из старосты, сотских и десятских, которые избирались на год выборными крестьянскими представителями на особых сходах. Сформированную таким образом сельскую полицию приводили к присяге и снабжали инструкцией в воеводской канцелярии. В обязанности сотского входило наблюдение за сотней крестьянских дворов, что иногда составляло целую сельскую округу. Из жителей деревень этой округи избирали девять десятских, поступавших в подчинение сотскому. Именно сотский с десятскими выполняли по поручению земского комиссара всю черновую полицейскую работу – следили, не появились ли в округе подозрительные лица, арестовывали их в случае необходимости, ловили так называемых «лихих людей», сторожили и конвоировали арестантов, доставляли на допросы свидетелей.

Следовательно, такие функций земских комиссаров, как: поимка преступников, арест и отсылка их к судьям вместе с надлежащими бумагами, предоставление различных требуемых судебной властью письменных справок, исполнение судебных решений, превращали его в некий вспомогательный и исполнительный орган по отношению к местным судебным учреждениям.

Земский комиссар не имел судебных полномочий. Он был лишь полицейским чиновником, производящим предварительное дознание и передающим дело в суд.

Разделив в 1719 году местное управление по инстанциям (губерния, провинция, дистрикт), Петр I попытался для каждой категории дел установить специальные органы и отрегулировать дифференциацию управления общими и постоянными нормами. Он выделил судебные функции в особое ведомство, подчиненное непосредственно Юстиц-коллегии, до которого местным администраторам было предписано «не касаться».

Однако, несмотря на возлагаемые надежды, административная реформа Петра оказалась неэффективной. Она была направлена исключительно на решение фискальных государственных задач и нисколько не учитывала интересы местного населения. Именно поэтому, администрация на местах была нацелена исключительно на удовлетворение казенного интереса, а на заботу о местных нуждах у нее не оставалось ни времени, ни средств. Все денежные средства, что собирались в дистрикте, комиссар должен был сдавать в провинциальную рентерею (местную бухгалтерию). Никаких сборов на нужды самого дистрикта не предусматривалось. Не было даже установлено, на какие средства должно содержаться само ведомство земского комиссара. Мало того, закон прямо запрещал всякие поборы с местного населения на нужды администрации.

Так, земскому комиссару предписывалось, во всех случаях использования обывательских лошадей в служебных целях, платить прогоны, но откуда брать средства на уплату прогонов, сказано не было. То есть, запрещая поборы, власть сама же их и провоцировала. Обывателю приходилось платить по гривне за всякую справку, «на покупку писчей бумаги, сургучу и сальных свечей и прочие необходимые нужды»¹. В подобных условиях, конечно же, не могло сложиться ни эффективной системы управления, ни правосудия.

Завершением административно-территориальной реформы можно считать разделение страны на 10 губерний и 47 провинций, в соответствии с Именным указом от 29 мая 1719 года. По этому Указу в губернии назначались генерал-губернаторы и губернаторы², а в провинции – обер-коменданты, коменданты и воеводы³.

На обер-коменданта или коменданта в крупных городах возлагалось командование гарнизоном. Теперь каждая провинция управлялась автономно от губернии, и напрямую подчинялась центру. Во главе них были поставлены воеводы, подчиненные коллегиям и Сенату, деятельность которых регламентировалась рядом общих норм изданной в январе Инструкции или Наказа воеводам⁴.

Данный нормативный акт возлагал на воевод широкий круг финансовых, административных и полицейских обязанностей, среди которых встречаем и необходимость контролировать деятельность земских судов. Им же предписывалось «смертные дела каждое к своему надлежащему суду отсылать, и по учиненному решению от суда и по подтверждению и по определению надворного суда к подобающему и действительному исполнению в действо производить, и по окончании каждого года о экзекуциях, учиненных по тем делам, к надворному суду обстоятельную ведомость сообщить, а что в надворном суде неосуждено, о том припоминать…»¹.

Как уже упоминалось выше, в процессе административных реформ император попытался выделить город в особую административную единицу, активно разрабатывая проект учреждения Главного магистрата. Однако Инструкция провозглашает города «подчиненными воеводам»², вверяя городских жителей его попечению, а городскую администрацию его надзору. До издания Регламента Главного магистрата город находился в полном подчинении провинциальной администрации.