Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

В книге, аналогов которой нет в мировой юридической литературе, на материалах множества стран Европы, Азии, Америки, Африки, Океании рассматриваются различные модели конституционно-правовых институтов, их позитивные и негативные стороны, возможности использования и эффективность в изменяющихся условиях. В сопоставлении с мировым опытом анализируется практика конституционно-правового регулирования в России и странах СНГ, раскрываются общемировые и региональные тенденции развития конституционного права.

Книга может быть использована общественными деятелями, работниками государственного аппарата, аспирантами и Студентами, специализирующимися в области конституционного права, государствоведения, поли-

Редакционная коллегия:

доктор юрид. наук, проф. А. И. Ковлер, доктор юрид. наук, проф. В. Е. Чиркин (отв. ред.), доктор юрид. наук Ю. А. Юдин.

Авторский коллектив:

предисловие — акад. Б. Н. Топорнин;

введение, заключение, гл. V, VII, VIII—докт. юрид. иаук, проф.

В. Е. Чиркин;

гл. I, II, III — доктор юрид. наук Ю. А. Юдин;

гл. IV — канд. юрид. наук М. А. Никифорова; гл. VI — канд. юрид. наук Т. А. Васильева; гл. IX — докт. юрид. наук Н. С. Крылова;

гл. Х и XII — канд. юрид. наук А. И. Черкасов;

гл. XI — канд. юрид. наук. Е. Б. Абросимова, Л. Д. Владимирова.

2

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемая вниманию читателя монография, пожалуй, является первой в отечественной, да и в зарубежной юридической литературе работой, в которой в столь широком плане рассматриваются проблемы сравнительного конституционного права. Авторами сделана попытка на богатом материале, включающем исследование основ конституционного права многих стран Европы, Азии, Америки, Африки, Океании, опыта России и других постсоциалистических государств, охарактеризовать главные институты современного конституционного права, выявить тенденции их развития, общие черты и особенности, показать своеобразие конституционного регулирования, порождаемое неодинаковыми соци- ально-экономическими и политическими условиями, историческими и национальными традициями.

Авторский подход к исследованию обозначен во введении к работе, написанном с учетом современного состояния науки в странах, представляющих различные правовые системы, главные выводы сформулированы в заключении, частные выводы, относящиеся к тем или иным конституционно-правовым институтам и проблемам, содержатся в отдельных главах. Работа имеет в значительной мере поисковый характер, что обусловило и ее достоинства, и недостатки: поднятая целина всегда дает хороший урожай, но нужно использовать опыт предшествующих поколений при определении того, чем ее засевать. К тому же книга написана в переломную эпоху развития многих стран и даже континентов, кардинально, а иногда и драматически изменяются многие правовые представления в России, но вместе с тем отдельные концепции, первоначально как будто бы навсегда в пылу полемики отвергнутые, возрождаются в переосмысленных и измененных формах. Поэтому, а также, видимо, по другим причинам не все из авторских выводов будут приняты читателем, некоторые из них нуждаются в дополнительной проверке жизнью, другие будут развиты, уточнены, изменены или отброшены последующими исследователями.

Материал, содержащийся в работе, заставляет задуматься о путях развития современного конституционного права, в том числе и о направлениях его совершенствования в России. Безусловно,

III

эти пути должны соответствовать магистральному направлению развития человечества на базе признания и осуществления общечеловеческих ценностей, все более точного и адекватного воплощения их в нормах и институтах права. Данное исследование убедительно свидетельствует об этом. Именно на такой основе, как представляется, происходит глобальный процесс сближения правовых систем, институтов и методов правового регулирования, причем особенно четко это проявляется в институтах конституционного права (наряду с институтами гражданского и трудового права). Вместе с тем все чаще обнаруживается, что страны, считавшиеся ранее как бы находящимися на обочине мирового конституционного процесса, вносят весомый вклад в развитие конституционного права, в создание новых конституционно-правовых институтов, в совершенствование техники конституционно-правового регулирования. А это означает, что конституционный процесс становится все более многосторонним, обогащается новыми идеями и институтами.

Наряду с главной тенденцией к сближению различных консти- туционно-правовых систем возрастает многообразие конституцион- но-правовых институтов, создаются разные их варианты, порождаемые конкретно-историческими и национально-специфическими условиями.

Предлагаемое читателям исследование свидетельствует и о том, что широкое внедрение общегуманитарных идей в современное конституционное право отнюдь не означает обязательного подражания каким-либо определенным моделям, ибо некоторые институты (это не относится к основополагающим демократическим принципам) в изменяющихся условиях нередко могут иметь различное значение — как позитивное, так и негативное.

Из сказанного следует, в частности, что нельзя безоговорочно отбрасывать все то, что было наработано в отечественной науке конституционного права, чем иногда грешим мы, выплескивая вместе с водой и ребенка. Необходимо тщательно и вдумчиво переосмыслить наше наследие, дать ему оценку с учетом новых реалий и тенденций мирового конституционного развития, опыта стран различных континентов.

Книга адресована не только специалистам и может заинтересовать широкий круг читателей.

Академик РАН Б. Н. ТОПОРНИН

IV

ВВЕДЕНИЕ

Проблематика данного исследования в мировой научной литературе обозначается четырьмя основными понятиями: публичное, конституционное, государственное право, конституционное право и политические институты. Первое отражает идущее от римских юристов деление права на публичное (нормы, относящиеся к вопросам государственного, общественного характера) и частное (нормы, регулирующие отношения индивидов и юридических лиц). От Древнего Рима унаследован и термин «конституция» — установление, учреждение. Так назывался один из видов актов императора, но современных понятий конституции и конституционного права тогда не было. Не было их и в средние века, хотя в некоторых странах Европы термин «конституция» употреблялся в литературе для характеристики хартий, устанавливающих в основном вольности и привилегии феодалов (Великая хартия вольностей 1215 г. в Англии, Золотая булла 1222 г. в Венгрии, Великий мартовский ордонанс 1357 г. во Франции и т. д.). Конституционное право стало складываться на изломе эпох, в период буржуазных революций в континентальной Европе и Северной Америке, когда передовая общественная мысль выдвинула требование принятия основного закона, конституции для ликвидации феодально-абсо- лютистского произвола. Первая конституция, положившая начало современному конституционному праву, была принята в США в 1787г.

Понятие «государственное право» отражает германскую традицию, воспринятую в царской России и сохранившуюся в советский период. В Германии оно употребляется и в настоящее время, наряду с термином «конституционное право». Немецкие юристы, отмечая сходство этих понятий, проводят и различия между ними, связанные главным образом с объемом регулируемых отношений.

Название «конституционное право и политические институты» появилось в середине XX в. в французской литературе. Оно отражало процессы социологизации и политизации конституционного права. Кроме самой Франции, это понятие используется в некоторых франкоязычных странах — бывших французских колониях.

В настоящее время в подавляющем большинстве стран употребляется термин «конституционное право», хотя иногда в оте-

3

чественной литературе к нему в скобках присоединяется слово «государственное»1. В Великобритании и некоторых других англоязычных странах учебные курсы и монографии нередко имеют название «конституционное и административное право»2, в отдельных странах (Индия, Швеция) в школах иногда преподается так называемое гражданское воспитание, основной частью которого являются основы конституционного права. Во многих странах основной материал конституционного права входит в дисциплину, называемую политологией, политической наукой, политической социологией.

Термин «конституционное право» имеет троякое значение: отрасль действующего в той или иной стране права, то есть система юридических норм, правил, содержащихся в законах и иных нормативных актах и регулирующих определенную сферу общественных отношений; наука — совокупность знаний о действующем конституционном праве, материально представленная океаном книг, брошюр, статей; наконец, это — учебный курс, основы знаний о действующем конституционном праве и состоянии науки, предмет преподавания в высших учебных заведениях.

В данной книге рассматривается преимущественно действующее конституционное право В отличие от трехтомной работы «Конституционное право развивающихся стран», в ней нет специальных глав о состоянии науки в тех или иных странах, а также разделов, посвященных специфике преподавания этой дисциплины в различных учебных заведениях. Вместе с тем, анализируя нормы и институты действующего конституционного права (институт — совокупность норм, регулирующих группу однородных общественных отношений в рамках данной отрасли права, например, институты гражданства, главы государства, референдума), авторы, как правило, ссылаются на доктринальные толкования в мировой научной литературе, оценивают позитивные и негативные стороны тех или иных способов конституционно-правового регулирования, их эффективность в неодинаковых условиях, иногда предлагают свои решения. В книге упоминается и о некоторых особенностях учебных дисциплин, которые аналогичны конституционному Праву или близки к нему, но анализ учебной проблематики не является задачей данного исследования.

Действующее конституционное право, а следовательно, наука и учебный курс в различных странах, в условиях неодинакового общественного строя, имеют свои особенности.

Многие институты конституционного права при монархической форме правления (например, Великобритания, Япония, Саудов-

1См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран В 2-х т М, 1993—1995.

2Alder J. Constitutional and Administrative Law L., 1989.

4

ская Аравия) иные, чем при республиканской (США, Франция, Пакистан, Бразилия и др.). Свою специфику имеет конституционное право федеративных государств, субъекты которых обычно имеют свои конституции (США, Германия, Мексика и др.). Своеобразно конституционное право мусульманских государств.

Еще большие различия связаны с особенностями социальноэкономической структуры и политического строя различных групп стран. В условиях социально-ориентированной капиталистической рыночной экономики (Австрия, Швеция, Финляндия) действуют иные конституционные принципы, чем в экономике огосударствленной целиком или в своей основе (Вьетнам, Китай, Куба).

Функции конституционного нрава и, естественно, характер конституционно-правовых отношений даже при сходных нормах

иодноименных институтах, общественная роль науки и учебного курса в тоталитарных и авторитарных государствах коренным образом отличаются от их функций и характера в демократических странах. Это отчетливо видно при сопоставлении конституционного права развитых капиталистических стран с демократическим строем (например, Франции и Японии), государств тоталитарного социализма (КНДР и Куба), государств с авторитарными режимами (современная Индонезия), а также тех африканских, азиатских, латиноамериканских стран, которые при юридически закрепленном господстве одной партии и нередко «пожизненных президентах» до начала 90-х годов обычно характеризовались как государства социалистической ориентации (например, в прошлом Конго, НДРЙ)

имонократические республики капиталистической ориентации (Заир, Габон и др.). В демократических странах конституционное право способствует развитию созидательных потенций гражданского общества, охране прав и свобод личности, использованию возможностей той системы управления обществом, которая свободно избрана народом (хотя и в условиях демократии бывают недемократические нормы права и такая же практика). В авторитарных и особенно тоталитарных государствах конституционное право прежде всего служит целям сохранения власти правящей группировки, захватившей руководство государством вопреки воле народа, а иногда пришедшей к власти первоначально при его действительной или мнимой поддержке, но затем утратившей симпатии народа. Впрочем, и в условиях демократических режимов наука и преподавание конституционного права отнюдь не лишены «идеологической нагрузки».

Оразных странах существуют неодинаковые доктринальные подходы ученых к предмету конституционного права, даже в одной

итой же стране нередко существуют разные школы и направления. Однако в известной мере огрубляя действительность, в самом общем виде можно выделить несколько различных концепций,

5

каждая из которых связана, как правило, с определенной страной или группой стран. Многие исследователи Великобритании, хотя и оговариваются, что в стране нет твердо установившегося мнения о предмете конституционного права, суть последнего видят в регулировании управления государством, отношений граждан и основных органов государства, их главных функций1. Конституционное право нередко рассматривается как регулирование «всей системы управления», в связи с чем административное право понимается лишь как аспект конституционного права2.

Развивая положения о функциях, некоторые английские юристы утверждают, что по существу конституционное право имеет дело с тремя функциями государства. Оно определяет, как издавать законы, как исполнять законы и как защищать государство от внешних и внутренних угроз3.

На практике, как полагает В. А. Стефанкин, содержание английских курсов по конституционному праву сводится к анализу системы государственных органов, их взаимоотношениям, правовому положению личности4.

В США считается, что конституционное право в самом общем виде (оставляя детали административному праву) регулирует управление государством, отношения граждан и правительства5. Иногда к этому добавляется, что данная отрасль определяет права и обязанности управляющих (лиц и органов, управляющих государством)6.

Современные американские юристы, как отмечает С. А. Егоров, подразделяют исследование конституционного права на анализ: организации государственной власти, ее деятельности и функций; соблюдения законности и охраны прав граждан; разрешения коллизий конституционных принципов и гарантий основных прав; непротиворечивого развития конституционных норм при сохранении в них «духа и буквы» конституции, особенно в судебной практике. В целом, обобщая мнения американских юристов, С. А. Егоров заключает, что сущностью конституционного права в США является гарантия обеспечения в обществе «фундаментальной свободы», что предполагает разграничение сфер свободы индивида и пределов действия государственной власти7.

1 Wade E.G.S. and Bradley A.W. Constitutional and Administrative Law. L., 1986. p. 9.

2Alder J. Op. cit. P. 6.

3Dalton P., Dexter R. Constitutional Law. L., 1976. P. V.

4См.: Стефанкин В. А. Основы конституционного права Англии. M., 1984.

C.8.5 The Encyclopedia Americana. Vol. 7. Danbury 1987 P 674.

6Encyclopedia International. Vol. 5. N.Y., 1967. P 186

7См.: Егоров С.А. Современная наука конституционного права в США. М., 1987. С. 17.

6

На практике исследования конституционных проблем в США, в отличие от Великобритании, где нет института конституционного контроля, прежде всего связаны с анализом толкований конституции со стороны Верховного суда США. Наука конституционного права, заявляют некоторые американские юристы, — это прежде всего изучение толкований Верховного суда1.

Англо-американский подход (хотя, как отмечено, между концепциями английской и американской науки есть различия, правда, не самые существенные) воспринят японскими учеными, а также в науке англоязычных стран, бывших британских колоний. Японские авторы при определении предмета конституционного права на первый план выдвигают организацию власти (управления государством) и права человека2.

Ученые развивающихся стран используют английский подход в его прежних вариантах, которых еще не коснулись социальные и политологические новеллы. Нигерийский ученый Б. Нвабуезе3, угандиец Г. Каньеихамба4, ланкийский автор М. Кури5, малазийский юрист Т. Суффиан6 придерживаются в основном формалистических позиций. Индийский автор М. С. Дж. Кагзл в своей двухтомной работе пишет, что «конституционное право — это право о создании конституции, ее содержании, толковании и изменении»7. Авторы другой многотомной работы по индийскому конституцион-

ному праву суть этого предмета также видят в изучении конституции8.

Иные взгляды по вопросу о сути конституционного права существуют во Франции. Французская доктрина на одно из первых мест в конституционном праве выдвигает политическую власть и политический режим. М. Прело писал, что «конституционное право — это нормы, касающиеся установления, передачи и осуществления политической власти»9.

Сэтих же позиций, хотя и с известными нюансами, подходят

кданной проблеме Б. Шантебу (институционализация и ограниче-

1 Pedlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law. Cases and Materials Series. N.Y., 1989. P. IX.

2Kadanshe Encyclopedia of Japan. Vol. 2. Tokyo, 1983. P. 1.

3Nwabuese В. Constitutional Law of Nigerian Republic. L., 1964. P. 8.

4Kanyeihamba G. Constitutional Law and Government in Uganda. Nairobi, 1975. P. Ill, 143.

5Coory M. Constitutional and Administrative Law of Sri Lanka (Ceylon). Colombo, 1973.

6Suffian T. The Malaysian Constitution and the United States Constitution// Beer I. V. Constitutionalism in Asia: Asian Views on the American Influence. California, 1979.

7Kagzl M, The Constitution of India. Vol. 1. New Delhi, 1984. P. 1.

8Constitution Law of India. Vol 1. New Delhi,, 1984.

9Прело М. Конституционное право Франции. М, 1957. С. 22.

7

ституционное право — это конституционные механизмы и процедуры, которые обслуживают участников «политической игры» и яв-

ляются «инструментами в борьбе вокруг власти», — заключает Ф. Ардан6.

Французские авторы нередко заявляют, что важнейшей тенденцией общественного развития является процесс институционализации (создание группировками людей различных общественных институтов, которые приобретают юридическое оформление). В числе таких институтов иногда называют государство, профсоюзы, банки и т. д., а иногда в более узкой трактовке — различные институты государственности, основные органы государства (создание понятия института некоторые французские исследователи считают одним из основных вкладов Франции в мировое развитие общественных наук). С этих позиций суть конституционного права видят в «регулировании политического сообщества (страны. — Авт.), частью которого является государство»7, в определении «политического статуса власти и общества»8. Французская доктрина

связанным с прошлой «социалистической ориентацией» этих и некоторых других франкоязычных стран). Те изменения, которые ныне вносятся в нее конституционалистами Сенегала, Гвинеи, Мадагаскара и других стран, несущественны.

Немецкая наука в настоящее время оперирует двумя терминами: конституционное и государственное право, причем второе исторически предшествует первому. Многие ученые Германии констатируют близость этих отраслей права, науки и учебных дисциплин, но в то же время отмечают их различия. В немецких энциклопедиях, обобщающих, как указано в них, работы Т. Маунца, К. Деринга, Е. Штейна и других авторов, говорится, что «государственное право в самом узком смысле слова совпадает с конституцион-

1Chantebout В. Droit constitutionnel et science politique. P., 1986. P. 25.

2Leclerq С. Travaux dirige de droit constitutoinnel. P., 1979. P. 13.

3Guchet I. Elements de droit constitutionnel, P., 1981. P. 8.

4Pierre-Caps S. Nation et peuples dans les constitutions modernes. Nancy, 1988. P. 64.

5Jeanneau В. Droit constitutionnel et institutions politiques. P., 1987.

6Ardant Ph. Institutions politiques et droit constitutionnel. P., 1989. P. 11.

7Encyclopedia Universalis. Vol. 4. P., 1974. P. 941.

8Pierre-Caps S. Op. cit. P. 64.

9Gabou A. Les constitutions congolaises. P., 1984.

10Mameri Kh. Reflection sur constitutions algerienne. Alger, 1979.

8