Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

ществляет ее либо самостоятельно, либо с непосредственным участием народа (конституционный референдум). Лишь в немногих странах она осуществляется надпарламентским органом (Всекитайское собрание народных представителей, Народный консультативный конгресс в Индонезии; до принятия Конституции 1993 г. таким органом был Съезд народных депутатов Российской Федерации) или при определенных условиях учредительным собра-

в Болгарии, созываемое для внесения изменений в некоторые конституционные положения).

Мировой конституционной практике известны различные процедуры принятия конституционных законов, различающиеся по степени своей сложности. Это особые процедуры, во многих отношениях отличающиеся от обычной законодательной процедуры. Процедура принятия конституционного закона складывается из ряда стадий, количество и характер которых в отдельных странах различны.

Первой стадией является внесение конституционного законопроекта. Право инициативы конституционного пересмотра предоставляется определенным субъектам, круг которых может совпадать или не совпадать с кругом субъектов, обладающих правом обычной законодательной инициативы. В последнем случае этот круг, как правило, уже круга субъектов, наделяемых правом внесения обычных законопроектов. Например, в Португалии право законодательной инициативы принадлежит депутатам и правительству, а право инициативы конституционного пересмотра —толь- ко депутатам. В России Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, которые являются субъектами законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 134), не имеют права инициативы конституционного пересмотра (ст. 134). Обычно этим правом наделяются глава государства, правительство, депутаты.

Вместе с тем в круге субъектов могут находить отражение особенности государственного устройства отдельных стран. Так, в ряде федеративных государств правом инициативы конституционного пересмотра обладают в той или иной форме субъекты федерации. Например, в Бразилии конституционный законопроект может быть внесен законодательными собраниями более половины штатов, в США по петиции, принятой законодательными собраниями из штатов, конгресс обязан созвать конвент для пересмотра конституции (впрочем, это право ни разу не было использовано), в Мексике и России право инициативы конституционного пересмотра предоставлено законодательным органам всех субъектов федерации. В унитарных государствах, имеющих в

149

своем составе автономные образования, последние, как правило, не обладают этим правом. Конституция Испании предусматривает право собраний региональных автономных сообществ ходатайствовать перед правительством о принятии законопроекта или передаче в президиум конгресса (нижней палаты) законодательных предложений (ст. 87), что, однако, не является правом инициативы конституционного пересмотра в собственном смысле слова.

В ряде стран конституционный законопроект может быть внесен в порядке «народной инициативы», то есть определенным числом избирателей. Например, в Австрии, Швейцарии требуются подписи 100 тыс. избирателей, в Италии — 500 тыс., на Филиппинах — не менее 20% зарегистрированных избирателей, в Лит- ве—300 тыс. Конституция Молдовы предусматривает, что инициатива ее пересмотра может исходить от не менее 200 тыс. избирателей, представляющих не менее половины районов и муниципиев, в каждом из которых должно быть собрано не менее 5 тыс. подписей в поддержку этой инициативы.

Особенно широко институт «народной инициативы» используется в Швейцарии, где с 1891 по 1989 гг. было представлено в этом порядке 179 конституционных законопроектов1.

Круг субъектов, обладающих правом инициативы конституционного пересмотра, в известной мере может свидетельствовать и о характере политического режима. Например, в недавнем прошлом в ряде однопартийных государств Африки конституции либо предоставляли это право исключительно руководящему органу правящей партии (Конго), либо наряду с другими субъектами наделяли им эти органы (Ангола, Мозамбик), либо предусматривали обязательное одобрение ими любых предложений о пересмотре (Заир, Габон, Того)2". Наконец, круг субъектов, наделяемых правом инициативы конституционного пересмотра, может свидетельствовать о месте и роли того или иного конституционного института. Например, в большинстве государств с парламентарной формой правления глава государства не обладает этим правом (оно принадлежит правительству и депутатам парламента). Напротив, в большинстве президентских и полупрезидентских республик президент наделяется этим правом наряду с другими субъектами (его лишен обычно временный президент, как, например, в России). Исключительный случай представляет конституция Казахстана, объявляющая президента единственным инициатором пересмотра (ст. 53).

Во всех странах депутаты представительного органа наде-

1См.: Современные зарубежные конституции. С. 207.

2См.: Конституционное право развивающихся стран. Наука. Предмет. Источники. С. 301—302.

150

лены правом инициативы конституционного пересмотра. Однако. как правило, это право предоставляется не отдельным депутатам, а их группе, численность которой весьма различна (от 1/5 депутатов палаты, например, в России до 1/3 в Бенине, Конго, Мавритании или 3/4 — на Филиппинах). Это положение призвано затруднить внесение случайных, несерьезных законопроектов, что более вероятно, если правом их внесения обладает каждый депутат, как, например, в США, где за 200 лет действия конституции (с 1789 по 1985 гг.) члены конгресса внесли 9991 конституционный законопроект (из которых принято только 27)1.

Вторая стадия законодательной процедуры — принятие конституционного закона — характеризуется рядом специфических моментов. Прежде всего с точки зрения применяемой процедуры изменения можно выделить две группы конституций: конституции, все статьи которых изменяются в одном порядке, и конституции, для изменения которых устанавливаются в зависимости от характера отдельных норм различные процедуры. Первых боль-

(большинство стран), надпарламентским органом (Китай, Индонезия) либо окончательно, либо с последующим утверждением на референдуме или субъектами федерации. Для принятия представительным учреждением всегда требуется квалифицированное большинство: 2/3, 3/4, 3/5. При двухпалатном парламенте обычно конституционный закон принимается раздельно каждой палатой. Однако в ряде случаев — на совместном заседании обеих палат, созываемом в обязательном (Мексика, Казахстан, Эквадор) или факультативном (Франция, Конго) порядке. Например, во Франции в случае, когда инициатором конституционного законопроекта выступает президент, действующий по предложению премьерминистра, он может использовать обычную процедуру (принятие закона обеими палатами парламента с последующим вынесением его на референдум) или особую. Последняя заключается в том, что для принятия закона, одобренного обеими палатами, созывается их совместное заседание — конгресс, который принимает его 3/5 голосов (эта процедура была использована в 1973, 1974, 1976 и 1992 гг.)2. Иногда конституционный закон должен быть принят парламентами двух последовательных созывов (Греция, Нидерланды) или на двух сессиях (Италия).

В большинстве стран представительное учреждение окончательно принимает конституционный закон. Вместе с тем во многих странах предусмотрена его последующая ратификация изби-

1Constitutions in Democratic Politics. P. 85.

2Revue poliüque et parlementaire. P., 1992. № 960. P. 21.

151

рательным корпусом (конституционный референдум) или законодательными органами субъектов федерации. В первом случае применяется как обязательный, так и факультативный референдум Обязательный референдум применяется, например, во Франции (если законопроект внесен депутатами), АРЕ, на Филиппинах, в Конго, факультативный—во Франции (если законопроект внесен президентом), Италии (если в течение трех месяцев по его опубликовании того потребуют пятая часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов), в Намибии (если в одной из палат парламента он не принят, президент может вынести его на референдум), Японии (по решению парламента) и ряде других стран.

Вфедеративных государствах, как правило, принятый федеральным собранием закон подлежит ратификации определенного числа субъектов федерации (например, в США — 3/4, в Мексике — большинства, в Бразилии — более половины штатов).

Вэтих государствах важное значение приобретает два процедурных момента, а именно: порядок ратификации субъектами федерации поправок к федеральной конституции и срок, в течение которого должна быть произведена такая ратификация. Федеральная конституция ограничивается лишь указанием органа, производящего ратификацию. Обычно это законодательный орган субъекта, но в США конгресс может предписать штатам провести ратификацию принятой им поправки специально созываемыми конвентами (но из 27 поправок только одна была ратифицирована в таком порядке). Вместе с тем ни одна федеральная конституция не устанавливает требуемого для ратификации поправки законодательными органами большинства, относя таким образом регулирование этого вопроса к компетенции субъектов федерации. Подобное регулирование может быть осуществлено как конституцией субъекта, так и регламентом его законодательного органа. Например, в США конституции некоторых штатов подроб-

но регламентируют порядок ратификации легислатурой поправок к федеральной конституции. Так, согласно конституции штата Иллинойс 1971 г. поправка ратифицируется решением легислатуры, которое принимается большинством голосов членов каждой из ее палат. При этом легислатура не может приступить к рассмотрению поправки до проведения выборов, на которых должно быть переизбрано не менее половины членов легислатуры (разд. 3

ст. XIV)1.

Не устанавливает федеральная конституция и срока, в течение которого должна быть осуществлена ратификация поправки субъектами федерации. Если обратиться к практике США, то

1 См Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

С 137

152

там этот вопрос обычно решает конгресс, устанавливая в резолюции о принятии поправки срок ее ратификации. Однако это делается не всегда, что на практике приводит к затягиванию срока ратификации на десятилетия1.

С аналогичными вопросами могут столкнуться Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов Российской Федерации, поскольку в Конституции 1993 г. они не урегулированы.

Вредких случаях конституционный закон может быть принят

ибез участия представительного учреждения путем референдума, как это имело место во Франции, где президент де Голль дважды прибег к процедуре, предусмотренной ст. 11 конституции, что вызвало острую полемику среди французских юристов и полити-

ков, часть которых утверждали, что эта статья предусматривает не конституционный, а законодательный референдум2.

Для многих современных конституций, как отмечалось, характерна тенденция к установлению формальной иерархии конституционных норм, основанной на различиях в процедуре их изменения (Испания, Индия, Литва, Мозамбик, Молдова, Мадагаскар, Малайзия, Болгария, Эстония и др.). Выделяется ряд так называемых укрепленных статей, изменяемых в более усложненном порядке, чем остальные. Обычно к ним относятся статьи, содержащие нормы о правах и свободах человека (Испания, Мадагаскар, Шри-Ланка); о форме государственного устройства, особенно в федеративных государствах (Индия, Пакистан) или очень децентрализованных унитарных (ЮАР); об организации высших органов государства (Алжир, Мозамбик, Мадагаскар); о порядке изменения конституции (Болгария, Индия, Эстония). В ряде развивающихся стран, где сильны позиции феодальной и родоплеменной знати, к ним относятся нормы, закрепляющие ее права и привилегии (Малайзия, Ботсвана) или привилегированное положение коренной этнической общности (Фиджи, Малайзия).

Для изменения укрепленных статей применяются многообразные способы, которые частично вообще не используются для изменения других конституционных положений, а частично — дополняют обычную процедуру пересмотра. К ним относятся: а) созыв учредительного собрания в обязательном порядке (Болгария); б) конституционный референдум по закону, принятому парламентом, что не требуется для изменения других конституционных положений (Литва, Мозамбик, Мадагаскар, Молдова, ШриЛанка, Эстония); в) ратификация конституционного закона законодательными органами субъектов федерации (Индия, Пакистан, Югославия) или провинций (ЮАР); г) одобрение органов, пред-

1См Буржуазная конституция на современном этапе М, 1983. С 45

2Ardant Ph.' Op cit. P 92—93

153

ставляющих интересы феодальной и родоплеменной знати (Малайзия, Ботсвана). В качестве примера можно привести процедуры изменения конституции Испании. Все статьи, за исключением укрепленных, могут быть изменены конституционным законом, который принимается обеими палатами Генеральных кортесов большинством в 3/5 каждой палаты и может быть вынесен на референдум, если того потребует одна десятая членов одной из палат. Укрепленные статьи изменяются в ином порядке: предложение об их пересмотре должно быть поддержано большинством в 2/3 членов каждой палаты, после чего Генеральные кортесы распускаются; вновь избранные палаты принимают законопроект большинством в 2/3, после чего он в обязательном порядке ставится на референдум.

Примером усложненной процедуры изменения укрепленных статей конституции федеративного государства может служить конституция Югославии 1992 г. Все ее статьи, за исключением семи, изменяются актом, который принимается обеими палатами Федерального собрания большинством в две трети голосов от общего числа их членов. Для изменения семи статей, определяющих состав федерации, распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, правовое положение последних, установлен следующий порядок (ст.ст. 140—141)1. Предложение об изменении этих статей принимается нижней палатой — палатой граждан большинством в две трети голосов после одобрения его собраниями субъектов федерации. После этого палата граждан принимает акт о поправке тем же большинством, но он также нуждается в одобрении собраний субъектов федерации.

В ряде конституций имеются статьи, которые изменяются не конституционным, а обычным или органическим законом. Таковы, например, уже упоминавшиеся некоторые статьи индийской конституции и ст. 65 Конституции РФ. В последней все положения гл. 3—8 могут быть изменены законом о поправках, принятым большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и одобренным органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов федерации (ст. 136 и ч. 2 ст. 108). В отличие от этой процедуры ст. 65 может быть изменена федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта федерации (ч. 1 ст. 137). В еще более простом порядке осуществляется изменение ч. 1 ст. 65 в случае изменения наименования субъекта Российской Федерации. Изменение наименования входит в исключительную компетенцию субъектов федерации.

1 Constitution of the Federal Republic of Yugoslavia. Belgrade, 1992.

154

Наименование субъекта федерации содержится в акте, который принимается его законодательным (представительным) органом. Новое наименование, согласно постановлению Конституционного суда № 15—11, включается в ст. 65 указом президента, который

в конституцию был бы неполным без рассмотрения еще двух вопросов: о промульгации конституционных законов и возможности их признания неконституционными органами конституционного контроля. Последний частично был уже затронут в настоящей главе. Что касается промульгации, то можно отметить два момента. Во-первых, конституционный закон, принятый на референдуме или одобренный субъектами федерации, не подлежит утверждению главой государства (США, Франция, Мадагаскар, Югославия и др.). Во-вторых, конституционный закон, принятый парламентом, в большинстве стран промульгируется главой государства (но в некоторых, например, в Болгарии — председателями палат, а в Югославии — Федеральным собранием), который не обладает в этом случае правом вето, что иногда прямо зафиксировано (Бангладеш, Чехия). Так, согласно ст. 32 конституции Чехии президент не может вернуть на вторичное обсуждение конституционный закон. Конституция РФ не содержит аналогичного положения, но из ее текста следует, что на законы о конституционных поправках не распространяется право президента на отлагательное вето, которым он располагает в отношении обычных законов. В этом они сходны с федеральными конституционными законами, которые, согласно ч. 2 ст. 108, подлежат в течение 14 дней подписанию и обнародованию президентом.

Здесь возникает другой вопрос, который ввиду его неурегулированности оставляет много неясного в процедуре частичного пересмотра. Во-первых, в Конституции РФ не сказано, каким актом она изменяется. Следуя примеру конституции США, она говорит просто о поправках. В США, как известно, поправка принимается не законом, а так называемой объединенной (или совместной) резолюцией, которая в случае ее ратификации штатами не подписывается президентом (хотя согласно разд. 7 ст. 1 все законы и резолюции конгресса должны представляться на подпись президенту). Конституция РФ устанавливает только один вид нормативных актов, принимаемых Федеральным Собранием — федеральные законы. Постановления, принимаемые каждой палатой по вопросам, отнесенным к их компетенции, как правило, не носят нормативного характера. Следовательно, в отличие от США, где конгресс, помимо законов, может принимать также и иные нормативные акты (приказы, резолюции, решения). Федеральное

155

Собрание может принять поправку только специальным законом о конституционной поправке, отличающимся как от федерального конституционного закона, так и от обычного федерального закона. Во-вторых, поскольку поправка принимается законом, этот закон подлежит подписанию и обнародованию президентом. Учитывая специфику законов о конституционных поправках, было бы целесообразно принять специальный федеральный закон, который регламентировал бы все эти вопросы.

В ряде стран право вето главы государства, которым он располагает в отношении обычных законов, распространяется и на конституционные (Нидерланды, Индия, Пакистан), что, естественно, ограничивает учредительную власть парламента.

Рассмотренные способы и процедуры изменения формальной конституции дают представление о различной степени ее жесткости в отдельных странах. Несомненно, что чем сложнее процедура принятия конституционных законов, тем труднее изменять конституцию. Однако вряд ли можно объяснять неизменность или динамизм той или иной конституции только предусмотренным ею порядком изменения. Важнейшие значения имеют факторы исторического, политического характера. Мировой опыт конституционного развития дает немало примеров, когда достаточно жесткие конституции изменялись почти перманентно. Так, конституция Мексики 1917 г. устанавливает довольно сложную процедуру: для внесений изменений и дополнений необходимо одобрение их федеральным конгрессом голосами 1/3 присутствующих членов и утверждение законодательных органов большинства штатов (ст. 135). Однако с 1921 по 1984 гг. в нее было внесено 369 изменений, которые затронули 55% ее статей, причем многие из них реформировались неоднократно1. Одна из причин такой легкости перекраивания конституции — особенность политической системы, заключающаяся в том, что на протяжении всего этого периода доминирующее положение занимала одна политическая партия, располагавшая необходимым большинством как в федеральном, так и штатных парламентах. Другим примером являются конституции африканских государств в первые десятилетия их независимого развития. Они отличались чрезвычайной нестабильностью, подвергаясь многочисленным изменениям и дополнениям, для которых никакая формальная процедура не могла служить препятствием в условиях однопартийной системы и режима личной власти главы государства. «Африканские конституции, несмотря на сверхжесткость, обусловленную положениями об их изменении, в действительности были гибкими, ибо изменялись по

1 См.: Мексиканские Соединенные Штаты Конституция и законодательные акты С. 19.

156

желанию главы государства, воля которого определяла осуществление учредительной власти»1.

И наоборот, в условиях многопартийной системы, при которой возможны различные комбинации расстановки политических сил в парламенте и вне его, даже конституции, предусматривающие сравнительно простую процедуру изменения, могут на практике оказаться в высшей степени жесткими.

В целом, однако, анализ способов и процедуры изменения конституции, выработанных мировой конституционной практикой, позволяет сделать вывод о том, что для большинства современных государств характерна тенденция к усилению юридических гарантий стабильности основного закона, повышению степени его жесткости. Об этом, в частности, свидетельствует рост числа конституций, которые предусматривают неприкосновенность основополагающих положений или усложненную процедуру их изменения, что является одним из важных правовых средств их защиты.

1 Dejero P. La revision des constitutions dans les etats africains francophones. Esguisse de bilan//Revue de droit public et de la science politique en France et a 1'etranger. T. 108. P., 1992. P. 134.

157

ГЛАВА III. МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ

§ 1. Конституционное правосудие в механизме правовой защиты конституции

Конституция как основной закон требует особой правовой защиты, призванной обеспечить ее соблюдение, предотвратить ее нарушения как «снизу», физическими и юридическими лицами, так и «сверху», самой государственной властью, различными ее ветвями. Защита конституции может осуществляться неправовыми средствами, что иногда прямо предусмотрено в основном законе. Уже упоминалось о том, что некоторые конституции закрепляют право граждан (народа) на сопротивление неконституционной власти (Гана, Бенин, Буркина-Фасо, Словакия, Германия). Однако использование неправовых средств — исключительный случай:

вобычных условиях главными, решающими являются правовые средства защиты, обеспечивающие соблюдение конституции, ее стабильность, режим конституционной законности. По существу, защита конституции — задача и обязанность всех государственных органов и должностных лиц, осуществляемая ими путем применения различных правовых средств в рамках предоставленной компетенции. При этом особая ответственность возлагается на высшие государственные органы: главу государства, парламент, правительство.

Для современных конституций характерными являются положения о главе государства как гаранте конституции, о его обязанности следить за ее соблюдением. В одних странах это прямо указывается при определении роли и полномочий главы государства. «Президент Российской Федерации, — говорится, например,

вст. 80 Конституции РФ 1993 г.,—является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». В других — обязанность главы государства защищать конституцию вытекает из текста присяги, которую он приносит при

вступлении в должность (например, в Германии президент, хотя и не рассматривается как гарант конституции, клянется «блюсти и защищать Основной закон» — ст. 56). Как гарант конституции глава государства наделяется соответствующими полномочиями, которые подробно рассматриваются ниже.

158