Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

венной должностью члена правительства, государственного служащего, занятием предпринимательской и иной профессиональной деятельностью (за исключением творческой и преподавательской), руководящих постов в политических партиях (или вообще членством в них). Однако в Германии, например, признается допустимость принадлежности к политической партии. В ряде стран предъявляются повышенные требования несовместимости либо к председателю органа конституционного правосудия, либо ко всем его членам. Например, в Австрии председателем Конституционного суда не может быть назначено лицо, которое в течение последних лет выполняло функции, препятствующие получению мандата члена этого суда. В Венгрии закон о Конституционном суде 1989 г. предусматривает, что не могут быть судьями лица, которые в течение четырех лет, предшествующих избранию, были членами правительства, штатными служащими в аппарате какой-либо политической партии или занимали руководящую должность в органах государственного управления1.

Члены специализированных органов конституционного правосудия, как и судьи судов общей юрисдикции, несменяемы, то есть не могут быть смещены в течение срока, на который они назначены, за исключением определенных законом случаев. Основаниями прекращения полномочий, помимо смерти, состояния недееспособности и отставки, обычно являются: вынесение судебного приговора за уголовное преступление, совершение дисциплинарного проступка, например, неучастие в работе в течение определенного срока (в Словакии — в течение одного года), неучастие в заседаниях или уклонение от голосования свыше двух раз подряд (Россия), совершение действий, порочащих честь и достоинство судьи.

Законодательство о специализированных органах конституционного правосудия предусматривает различные процедуры досрочного прекращения полномочий их членов. Не вдаваясь в детали, отметим лишь два момента. Во-первых, в ряде стран применяются различные процедуры в зависимости от оснований прекращения членства — простые (например, при добровольной отставке) и более сложные в случаях недееспособности, совершения дисциплинарных проступков или действий, порочащих честь и достоинство судьи. В России прекращение полномочий судьи Конституционного суда по всем основаниям, за исключением п. 1 (нарушение порядка назначения судьи) и п. 6 (совершение проступка, порочащего честь и достоинство судьи) ст. 18

1 Magyar közlony. 1989. № 17.

179

Прекращение полномочий в соответствии с п. 6 производится Советом Федерации по представлению Конституционного суда, принятому большинством не менее двух третей от общего числа судей. Во-вторых, во многих странах решение о досрочном прекращении полномочий принимается самим специализированным органом либо с его участием (например, в Германии ФКС принимает решение, уполномочивающее президента произвести увольнение; в Кыргызстане Конституционный суд дает заключение, на основе которого вопрос об увольнении решает парламент 1/3 голосов). Однако в некоторых странах досрочное прекращение членства в специализированных органах осуществляется тем государственным институтом, который производит назначение (например, в Польше — сейм, в Словакии — президент). Несомненно, что принятая в большинстве стран процедура, при которой специализированный орган конституционного правосудия сам решает вопрос о прекращении полномочий своих членов, усиливает гарантии его независимости.

Правовой статус членов специализированных органов конституционного правосудия включает также гарантии неприкосновенности (особый порядок привлечения их к ответственности), материальные гарантии независимости. В этом отношении правовой статус членов специализированных органов во многом сходен с правовым статусом депутатов парламента. Так, в Венгрии гарантией независимости судей Конституционного суда является «иммунитет, аналогичный статусу депутатов парламента»1. Закон о Конституционном суде Болгарии устанавливает, что его судьи «имеют статус, аналогичный статусу председателя Народного собрания» (ст. 10)2.

Законодательство о специализированных органах конституционного правосудия предусматривает ряд требований, предъявляемых к их членам, призванных гарантировать их политический нейтралитет. Речь идет о запрещении принимать активное участие в политической жизни. В одних странах эти требования сформулированы в весьма общей форме. Так, органический закон Франции о Конституционном совете предусматривает «запрещение членам Совета в течение срока их полномочий занимать ка- кую-либо позицию по вопросам, которые уже являются или могут быть предметом решений Совета...» (ст. 7)3. В других — закон содержит подробный перечень видов политической деятельности, которыми не могут заниматься члены специализированных органов. В этом отношении характерна ст. 11 российского закона о

1Государство и право 199'3 № 9. С. 68.

2Дъержавен вестник. София, 1991 № 67

3Французская Республика. Конституция и закояодательные акты С. 247.

180

Конституционном суде, содержащая обширный перечень, что

как и верховные суды общей юрисдикции, осуществляющие конституционный контроль, невелики по своему численному составу, который варьируется в пределах шести—девятнадцати членов (например, Франция, Румыния,—девять, Венгрия, Италия—15, Рос- сия—19). За небольшими исключениями (например, Кыргызстан, Узбекистан) численность специализированного органа определяется конституцией, что имеет важное политическое значение, поскольку сужается возможность манипулирования им путем произвольного изменения его численности. В этом случае «невозможно ввести в

состав суда сторонников определенного политического курса, добившись в этих целях увеличения числа судей»2. Для изменения численного состава требуется внести изменение в конституцию, что не так просто. Но в техническом отношении возможность законодательного изменения численного состава специализированного органа имеет то преимущество, что позволяет «воздействовать на работоспособность суда, влиять на загруженность судей»3.

ке, — о процедуре назначения председателя органа конституционного правосудия, занимающего одно из высших мест в иерархии государственных должностей. Действующее законодательство предусматривает различные процедуры. В значительной группе стран председатель избирается членами органа конституционного правосудия из своего состава (Болгария, Бенин, Венгрия, Италия, Монголия, Конго, Португалия, Россия). Такой порядок служит дополнительной гарантией независимости этого органа. В другой группе стран председатель назначается главой государства единолично, без консультаций или согласования с какими-либо другими государственными органами, в том числе и органом конституционного правосудия (Алжир, Египет, Марокко, Мавритания, Кот-д'Ивуар, Казахстан, Франция). В этом случае глава государства получает возможность назначить своего сторонника. Характерно, что конституция Мавритании прямо предусматривает, что президент назначает председателем Конституционного совета одного из трех назначаемых им членов. Во Франции, где власть главы государства производить назначения в Конституционный

1См . Боботов С. В. Указ работа. С 101—102.

2Современный немецкий конституционализм. С. 41.

3Там же.

181

совет «представляется ничем не ограниченной», сложилась практика, когда президент «назначает лиц, разделяющих взгляды и даже формально принадлежащих к его партии»1.

Существуют и другие варианты: председатель избирается парламентом (в Германии председатель и его заместители избираются соответственно бундестагом и бундесратом), назначается президентом по совету правительства (Австрия), с согласия парламента (Республика Корея), избирается парламентом по предложению президента (Литва). Во всех этих процедурах, при которых в назначении председателя органа конституционного правосудия участвуют политические органы (глава государства, правительство, парламент), проявляется политический характер рассматриваемого института. Этим объясняется и такая особенность правового статуса председателя, неизвестная судам общей юрисдикции, как ротация лиц, занимающих указанный пост, что предусмотрено законодательством ряда стран. Так, в Венгрии и Румынии при сроке полномочий судей Конституционного суда в девять лет председатель избирается на три года; в России при сроке полномочий судей Конституционного суда в 12 лет его председатель избирается на три года и т. д. При этом, как правило, предусматривается возможность переизбрания еще на один срок (Бенин, Конго, Венгрия, Россия и др.).

Председатель специализированного органа конституционного правосудия наделен соответствующими полномочиями. В одних странах эти полномочия весьма значительны (в частности, председатель имеет право решающего голоса), в других — ограничены. Однако действительная роль председателя во многих случаях определяется не только правовыми предписаниями, но и его личными качествами.

С учетом внутренней организационной структуры специализированные органы конституционного правосудия подразделяются на две основные группы. Для большинства из них характерна простая организация: помимо административного аппарата, они не имеют каких-либо организационных подразделений. Входящие в их компетенцию дела рассматриваются, как правило, всем составом суда на общих заседаниях (требуется лишь наличие установленного законом кворума). Правда, в некоторых странах определенные законом категории дел рассматриваются не на общих заседаниях, а более узкими коллегиями. Например, во Франции споры по выборам рассматриваются тремя секциями, каждая из которых состоит из трех членов Конституционного совета, образуемыми посредством жеребьевки В Румынии согласно закону 1992 г. о Конституционном суде для рассмотрения дел о конституционности нормативных актов в порядке возражения председа-

1 Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P., 1991. P. 17.

182

тель Конституционного суда образует секции в составе трех судей, решения которых могут быть обжалованы в секцию, состоящую из пяти судей (ст.ст 24, 25)1. В Австрии «сложилась практика, не предусмотренная законодательством, проведения заседаний «малого сената» (или палаты), приобретающая все большее значение... Публичные пленарные заседания резервируются для дел, имеющих особо важное политическое значение»2

В небольшой группе стран специализированные органы контитуционного правосудия имеют более сложную организационную структуру (Испания, Германия, Россия, Чехия и др.). Здесь закон предусматривает, что конституционный суд рассматривает и разрешает дела как на пленарных заседаниях с участием всех судей, так и на заседаниях двух палат (в Германии и Чехии — сенатов), которые являются его постоянно действующими организационными структурами. В Испании и Германии в состав палат входит равное число судей (по шесть—в Испании, по восемь—в Германии) В России одна палата имеет в своем составе девять, а другая — 10 судей, порядок определения персонального состава которых установлен регламентом Конституционного суда. На заседании суда проводится жеребьевка среди судей по спискам, составляемым с учетом избранной судьей специализации по одной или нескольким отраслям права. По итогам жеребьевки суд выносит решение о персональном составе палат; в нем также определяется срок, в течение которого может быть проведена новая жеребьевка в целях изменения персонального состава Законодательство по-разному разграничивает компетенцию отдельных организационных структур. В Испании, например, определена исключительная компетенция пленума, а все остальные полномочия отнесены к ведению палат, причем распределение дел между ними осуществляется в порядке очередности, установленной пленумом суда (ст. 12 закона 1979 г.). Российский закон о Конституционном суде определяет как исключительную компетенцию пленума, так и предметную компетенцию каждой палаты.

Таким образом, внутренняя организационная структура специализированного органа конституционного правосудия во многом определяется его компетенцией. Характерно, например, что конституционные суды, рассматривающие конституционные жалобы на нарушение конституционных прав и свобод, составляющие, как свидетельствует практика, наиболее многочисленную категорию дел (так, в ФРГ из поступивших в ФКС за период 1953—1984 гг. 61459 дел 58475 относились к этой категории)3, имеют более

1Momtorul official Bucuresti, 1992. Pt l № 101

2Favoreu L. Op. cit P 36

3Garlicki L. Op. cit S 317—318.

183

сложную структуру, чем суды, не обладающие таким полномочием

Как отмечалось выше, в некоторых мусульманских странах институту конституционного правосудия свойственны специфические черты, обусловленные политикой исламизации права. В организационном отношении это находит отражение как в системе органов конституционного правосудия, так и в порядке их формирования и составе (Иран, Пакистан). В Иране конституция 1979 г. учредила Совет стражей — орган, рассматривающий законы, принятые меджлисом (парламентом), «на предмет их соответствия исламским и конституционным принципам» (ст. 94)1. Этим определяется его состав: шесть священнослужителей, «известных своим знанием исламской юриспруденции и знакомых с требованиями времени», и шесть юристов, представляющих различные отрасли мусульманского права. Первые отбираются лидером (духовным руководителем государства) либо советом лидеров, состоящим из юристов. Вторые представляются верховным юридическим советом меджлису на утверждение. Срок полномочий членов Совета стражей — шесть лет, с обновлением половины состава через три года после образования (по жребию).

В Пакистане действует более сложная система органов конституционного и религиозного контроля. Как и в большинстве стран общего права, конституционный контроль осуществляется здесь судом общей юрисдикции — Верховным судом федерации. Наряду с ним учреждены два органа, осуществляющие религиозный контроль за нормативными актами. Создание их обусловлено положениями ст. 277 конституции, согласно которым «все существующие законы должны быть приведены в соответствие с предписаниями ислама, как они установлены в священном Коране и сунне, и ни один закон не может быть принят, если он противоречит таким предписаниям».

Один орган — Совет по исламской идеологии, или Исламский совет — состоит из 8–15 членов, назначаемых сроком на три года президентом из лиц, обладающих «знанием принципов и философии ислама, как они сформулированы в священном Коране и сунне, и разбирающихся в экономических, политических, правовых или административных проблемах Пакистана». Среди них обязательно должна быть одна женщина. Исламский совет — консультативный орган: он дает парламенту и провинциальным собраниям, президенту и губернаторам провинций заключения по вопросу о соответствии законопроектов предписаниям ислама, рекомендации по вопросу о мерах, направленных на приведение существующих законов в соответствие с предписаниями ислама,

1 Constitutions of the Countries of the World. Iran. N. Y., 1980.

184

то есть выполняет консультативную функцию, которая в ряде стран входит в компетенцию органа конституционного правосудия.

В 1980 г. был учрежден другой орган религиозного контроля — Федеральный суд шариата (ст.ст. 203 «Д» и 203 «Ф» конституции), рассматривающий дела по искам граждан, федерального и провинциальных правительств о «несоответствии положений закона предписаниям ислама, изложенным в Коране и сунне». Решение Федерального суда шариата может быть обжаловано в Верховный суд, где создано специальное апелляционное отделение, состоящее из мусульманских судей — членов Верховного суда.

Рассмотренные институционные формы конституционного правосудия характеризуют в организационном аспекте две основные модели: американскую и европейскую, которые различаются по системе органов, осуществляющих конституционный контроль, порядку их формирования и составу. Для американской модели в организационном отношении характерны: осуществление конституционного правосудия судами общей юрисдикции (при этом либо всеми — децентрализованный контроль, либо только судами высшей инстанции — централизованный контроль), состоящими из профессиональных судей, назначаемых, по общему правилу, одной ветвью власти и несменяемых до достижения пенсионного возраста (за исключением случаев, установленных законом). Для европейской модели характерны: осуществление конституционного правосудия специализированным органом (при этом — только одним, поэтому конституционный контроль всегда является централизованным), состоящим из профессиональных и непрофессиональных судей, назначаемых, как правило, несколькими ветвями власти на определенный, относительно короткий срок (часто —

сротацией состава).

Вряде стран (Греция, Португалия, ЮAP, Эквадор) утвердилась смешанная модель, которая в организационном отношении характеризуется лишь особенностями системы органов конституционного правосудия: в нее входят как специализированный орган, так и суды общей юрисдикции. Так, в Португалии конституционный контроль осуществляет Конституционный суд (институционная особенность европейской модели) и суды общей юрисдикции (американская модель). Что касается порядка образования и состава этих двух видов органов, то они типичны для соответствующей модели. Например, Конституционный суд Португалии состоит из 13 судей, 10 из которых избираются Национальным собранием из лиц, имеющих юридическое образование, а трое кооптируются ими обязательно из судей других судов (образованный в 1989 г. суд состоял из шести судей и семи профессоров права). Срок мандата судей Конституционного суда — шесть лет, председателя, избираемого ими из своего состава — два года.

185

§ 3. Компетенция (юрисдикция) органов конституционного правосудия

Органы конституционного правосудия рассматривают и решают дела, предметом которых являются конституционно-право- вые вопросы и споры. Но прежде чем перейти к подробному освещению их компетенции (юрисдикции), складывающейся из отдельных полномочий, в основе которых лежат определенные категории дел, необходимо сделать два предварительных замечания, касающихся способов определения этой компетенции.

Так, следует отметить, что способы определения компетенции находятся в прямой зависимости от модели конституционного правосудия. В американской модели в ее классическом варианте конституционное правосудие, как отмечалось, не выделяется из общего правосудия. Здесь нет особой категории конституционных дел: конституционные вопросы могут присутствовать в любых делах — уголовных, гражданских, административных — и рассматриваться судами общей юрисдикции в общем порядке. Это находит отражение в конституциях и законах о судоустройстве, которые определяют только общую, а не конституционную юрисдикцию (хотя в федеративных государствах, как правило, выделяются споры между федерацией и ее субъектами и между последними). Примером может служить разд. 2 ст. 3 конституции США, предусматривающий, что «судебная власть распространяется на все дела, которые... возникают на основе настоящей конституции, законов Соединенных Штатов и договоров, заключенных или заключаемых от их имени...». Это общее положение, правда, конкретизировано законом о судоустройстве применительно к юрисдикции Верховного суда, который в качестве апелляционной инстанции рассматривает апелляции на решения нижестоящих судов, «признавших неконституционным акт Конгресса в связи с гражданским иском, делом или судебным преследованием...»1. Аналогичным образом определяется компетенция в странах, в которых модель конституционного правосудия следует американскому варианту. Например, в Скандинавских государствах, где система конституционного контроля в значительной мере близка «по своему децентрализованному и конкрет-

ному характеру к системе, первоначально развитой в Соединенных Штатах»2.

Таким образом, в этих странах объем компетенции судов общей юрисдикции в конституционно-правовой сфере законодательно

1 Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

С. 208.

2 Le controle juridictionnel des lois. Legimite, effectivite et developpements recents. Sous dir. L. Favoreu et J. Jolowicz, P., 1986. P. 279.

186

точно не определяется. Он зависит от характера рассматриваемых судами общей юрисдикции дел, а во многих случаях — и от усмотрения самих судов, которые могут уклониться от решения конституционных вопросов по различным причинам. Например, в США Верховный суд сформулировал ряд принципов, которые ограничивают его юрисдикцию в конституционно-правовой сфере. В частности, одним из таких принципов является отказ от рассмотрения вопросов «политического характера». К их числу суд относит все вопросы, затрагивающие внешнюю политику, вопросы войны, вопросы формальной действительности законодательных актов и конституционных поправок, определения статуса индейских племен1. Следует, однако, отметить, что трактовка Верховным судом понятия «политический вопрос» неоднократно менялась: он то расширял, то сужал его. Во всяком случае, как свидетельствует практика, доктрина «политического вопроса» используется Верховным судом для того, чтобы «уклониться от рассмотрения конституционных конфликтов, в которые суд по разным политическим соображениям предпочитает не втягиваться»2.

Во многих странах, применяющих модифицированную американскую модель, в плане определения компетенции верховных судов в сфере конституционного права такая модификация находит выражение в законодательном включении в их компетенцию решения ряда конституционных вопросов. Это осуществляется основным законом и по общему правилу охватывает такие вопросы, как: толкование конституции; защита конституционных прав и свобод; контроль за проведением выборов; консультации по правовым вопросам и др. В федеративных государствах к этому добавляется решение споров между федерацией и ее субъектами. Конечно, объем конституционно закрепляемых полномочий судов общей юрисдикции в сфере конституционного права неодинаков в отдельных странах. В одних из них конституция ограничивается указанием на одно главное полномочие — контроль за конституционностью правовых актов (например, Япония, Швеция). Так, согласно конституции Японии «Верховный суд является судом высшей инстанции, полномочным решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта» (ст. 31). В других странах выделяется ряд полномочий, как, например, в Гане, где к исключительной компетенции Верховного суда конституция 1992 г. относит: дела, касающиеся применения и толкования конституции; дела, возникающие по поводу превышения парламентом и другими властями своей нормотворческой компетенции; проверку действительности выборов президента; дачу заключения по выдвинутым против него обви-

1См.: Буржуазная конституция на современном этапе. М., 1983. С. 59.

2Жидков О. А. Верховный суд США: право и политика. М., 1985. С. 122.

187

нениям в нарушении конституции (ст.ст. 2, 13, 64, 69). Суд рассматривает дела, относящиеся к выборам членов парламента, вакантности их мест, выборам спикера (ст. 99). Наконец, все суды могут рассматривать дела о конституционности актов, действий или бездействия должностных лиц (ст. 2).

Закрепление основным законом конституционной юрисдикции обычных судов придает большую определенность их деятельности по осуществлению конституционного правосудия, чем это имеет место в классической американской модели. Законодательное выделение из общей юрисдикции конституционных вопросов в определенной мере сближает модифицированную модель с европейской. Последняя характеризуется не только организационной, но и юрисдикционной самостоятельностью конституционного правосудия. Компетенция специализированных судов, его осуществляющих, всегда представляет собой особую, выделенную из общей юрисдикцию, которая определяется конституцией и законами, прежде всего и главным образом законами об этих органах.

Смешанной модели присуще сочетание двух рассмотренных способов определения конституционной юрисдикции. В обычных судах она не выделяется из их традиционной юрисдикции, а специализированные органы, как при европейской модели во всех ее модификациях, обладают самостоятельной конституционной юрисдикцией, определяемой конституцией и законом (Греция, Португалия, ЮАР). При этом важное значение приобретает вопрос о разграничении конституционной юрисдикции между конституционным судом и обычными судами. В этом отношении значительный интерес представляет система конституционного правосудия в ЮАР, установленная временной конституцией 1994 г.

Конституция наделяет конституционной юрисдикцией Конституционный суд, Верховный суд, его провинциальные и местные отделения, а также другие нижестоящие суды. Согласно § 3 ст. 98 в юрисдикцию Конституционного суда (как суда последней инстанции) включены все дела, относящиеся к толкованию, защите и применению конституции, в частности, о нарушениях основных прав, закрепляемой гл. III конституции, споры о конституционности законов, споры конституционного характера между государственными органами любого уровня и др. Верховный суд и его провинциальные и местные отделения рассматривают по первой инстанции дела о нарушениях основных прав, о конституционности законов (за исключением парламентских), административных актов и действий государственных органов, споры конституционного характера между органами местного управления и провинциальными правительствами и др. (ст. 101). Характерно, что апелляции на принимаемые этими судами решения подаются не в апелляционное отделение Верховного суда, а в Конституци-

188