Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

ментом и правительством, он осуществляет это полномочие, рассматривая споры о разграничении нормотворческой компетенции между парламентом и правительством (на основании ст.ст. 34 и 37 о разграничении законодательной и регламентарной власти, ст.ст. 41—42 — разрешение споров о приемлемости законопредложений и поправок);

2) рассмотрение споров между судебной и исполнительной властями (например, согласно ст. 138 конституции Австрии Конституционный суд рассматривает споры о компетенции между судами и административными органами);

3) рассмотрение споров в пределах судебной власти (например, Австрия, Египет). Так, в Австрии Конституционный суд рассматривает споры о компетенции между административным судом и всеми иными судами, в частности, между административным судом и Конституционным судом, а также между обычными и другими судами (ст. 138 Конституции). В Египте соответствующее полномочие Верховного конституционного суда вообще ограничено рассмотрением лишь споров о юрисдикции между судами

(ст. 25 закона 1979г.).

В тех странах, конституционное законодательство которых не выделяет полномочие по рассмотрению споров между государственными органами, на практике органы конституционного правосудия осуществляют его в рамках других процедур. Примером могут служить США, где отсутствует специальная процедура, позволяющая Верховному суду рассматривать конфликты между президентом и конгрессом. «Однако Верховный суд играет важную роль в регулировании баланса сил законодательной и исполнительной власти в механизме разделения властей»1.

Выделение специального полномочия, специальной процедуры рассмотрения споров между государственными органами способствует упрочению стабильности правового статуса органа конституционного правосудия, что позволяет избежать возможных конфликтов по поводу компетенции самого органа конституционного правосудия. Характерно в связи с этим различное толкование, которое дается итальянскими юристами положению ст. 134 конституции, предусматривающему полномочие Конституционного суда рассматривать споры о компетенции между различными властями государства. Одни из них считают, что речь идет о законодательной, исполнительной и судебной власти, другие — что суд призван разрешать конфликты только между парламентом, правительством и президентом2. Впрочем, речь идет лишь о доктринальном толковании, поскольку суд не определил своего отношения к этому во-

1Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т. 2. Основные институты. С. 313.

2См.: Нудель М. А. Указ. работа. С. 101—102.

199

просу ввиду незначительного количества рассмотренных им дел данной категории (до сих пор «это полномочие практически имеет второстепенное значение»)1.

Разрешая споры между государственными институтами, орган конституционного правосудия выступает как арбитр в конфликтах между различными ветвями власти, призванный обеспечить сохранение их сбалансированности. Судебная практика в отдельных странах свидетельствует о том, что значение данной функции далеко неодинаково. В ряде стран количество рассматриваемых органом конституционного правосудия этой категории дел относительно невелико (например, в Австрии Конституционный суд ежегодно рассматривает три-четыре дела. Федеральный конституционный суд ФРГ за более чем 40-летний период своей деятельности принял только 43 решения)2. Но главное, конечно, не в числе принятых решений, а в том значении, которое они имеют для соблюдения принципа разделения властей. В качестве примера можно привести практику Конституционного совета Франции по разрешению споров о нормотворческой компетенции между правительством и парламентом3. В их разрешении Конституционный совет не всегда выступал как беспристрастный арбитр. Но в целом его юриспруденция «позволяла соблюдать соответствующие прерогативы правительства и парламента таким образом, что ни одна из властей не доминировала над другой, и равновесие, установленное учредителями, не было изменено»4.

Второй вид рассматриваемых полномочий — разрешение споров между государством и его составными частями и между последними — традиционно был присущ органам конституционного правосудия в федеративных государствах. При этом оно особо выделялось даже в тех странах, где конституционная юрисдикция не имеет самостоятельного значения (например, в США, Австралии, Канаде, Мексике). Этим полномочием обладают органы конституционного правосудия во всех современных федеративных государствах, где они призваны обеспечивать правовую защиту принципов федерализма, поддержание определенного баланса между федеральными властями и властями субъектов федерации.

Разрешение споров между государством и его составными частями ныне включается в компетенцию органов конституционного правосудия во все большем числе унитарных государств. Прежде всего — это регионалистские (целиком состоящие из автономных единиц, как, например, Италия и Испания) и сложные унитарные

1Pavoreu L. Op. cit. P. 74.

2Ibid. P. 38, 74.

3См.: Крутоголов М. А. Конституционный совет Франции. М., 1993. С. 154-

164.4 Favoreu L., Philip L. Le conseil eonstitutionnel. P, 119.

200

государства, имеющие в своем составе автономные образования (Португалия, Филиппины). Их органы конституционного правосудия рассматривают споры между государством и автономными образованьями и между ними (например, ст. 134 конституции Италии, ст. 161 конституции Испании). В новейшем законодательстве ряда простых унитарных государств наметилась тенденция к включению в юрисдикцию органов конституционного правосудия разрешения конфликтов между центральными государственными органами и органами местного самоуправления (Албания, Болгария, Венгрия, Республика Корея). Так, согласно ст. 149 конституции Болгарии к компетенции Конституционного суда отнесено рассмотрение споров о компетенции между органами местного самоуправления и центральными исполнительными органами. В ЮАР Верховный суд рассматривает все споры конституционного характера между властями местного управления и между ними и провинциальной властью (ст. 101 временной конституции).

Указанное полномочие осуществляется органом конституционного правосудия в рамках либо специальной процедуры, либо иных процедур. Так, в гл. XI федерального конституционного закона о Конституционном суде РФ определены субъекты, обладающие правом обращения по такого рода делам, основания ходатайств (допустимость ходатайств), пределы проверки их, содержание итогового решения. Но означает ли это, что тем самым исключается возможность решения соответствующих конфликтов в иных процедурах? Практика органов конституционного правосудия во многих государствах дает отрицательный ответ на этот вопрос. В частности, в ФРГ «споры между федерацией и землями являются одной из редких форм разбирательства», ибо «наиболее частый конфликт, связанный с соблюдением границ компетенции федеральным или земельным законодателем, по прагматическим Причинам регулярно разрешается в форме абстрактной проверки действительности правовых предписании»1.

Разрешая конфликты между государством и его составными частями, органы конституционного правосудия призваны обеспечить, с одной стороны, соблюдение конституционных гарантий правового статуса субъектов федерации, автономных областей, местного самоуправления, с другой — защитить целостность и единство государства. Иными словами, речь идет о поддержании установленного основным законом баланса между государством

иего составными частями, о соблюдении принципов федерализма

идецентрализации.

Значение и характер деятельности органов конституционного правосудия по осуществлению рассматриваемого полномочия в отдельных странах далеко неоднозначны. Достаточно указать на

1 Конституционное право Германии. Т. 1. М.. 1994. С. 297.

201

деятельность Верховного суда США, который всегда играл значительную роль в регулировании федеральных конфликтов. При этом, однако, в одни периоды, действуя в соответствии со сформулированными им доктринами «национального верховенства», «дуалистического федерализма», Верховный суд содействовал усилению нейтралистских тенденций, в другие, напротив, отстаивал суверенные права штатов (доктрина «сбалансированного федерализма»). Значительна роль Конституционного суда Испании в разрешении конфликтов между государством и автономными сообществами. Он не только успешно выполняет роль арбитра, но и «вносит вклад в снижение напряженности и решение конфликтов, особенно между государством и весьма могущественными

автономными сообществами, такими как Каталония и Страна басков»1.

3. В подавляющем большинстве государств одной из важнейших задач органов конституционного правосудия является защита основных прав и свобод человека, гарантированных конституцией. Эта задача формулируется во многих конституциях и специальных законах об органах конституционного правосудия. Так, согласно ст. 114 конституции Бенина Конституционный суд — «гарант основных прав человека и публичных свобод». Российский закон о Конституционном суде наделяет его полномочиями в целях защиты «основных прав и свобод человека и гражданина»

(ст.3).

Включение в конституционную юрисдикцию специального полномочия по защите прав и свобод — характерная черта законодательства многих современных государств, независимо от того, какую модель конституционного правосудия оно предусматривает. Этим полномочием наделены суды общей юрисдикции при модифицированной американской модели (Бангладеш, Гана, Индия, Намибия, Пакистан). Так, ст. 32 конституции Индии гарантирует право обращения в Верховный суд для осуществления основных прав, закрепляемых частью III. Тем самым «Верховный суд провозглашен в качестве защитника и гаранта основных прав»2. Аналогичным полномочием обладают специализированные органы при европейской модели (Австрия, Венгрия, Испания, Мальта, Россия) и смешанной (например, ЮАР). Так, согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный суд рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Конституция ЮАР предусматривает, что Конституционный суд и Верховный суд рассматривают дела о нарушении или угрозе нарушения любого из основных прав, содержащихся в гл.3 (ст.ст. 98, 101).

1Favoreu L. Op. cit. P. 105.

2Басу Д. Указ. работа. С. 215.

202

Однако отсутствие в конституционном законодательстве ряда стран норм, непосредственно регулирующих соответствующее полномочие, отнюдь не означает, что оно на практике не осуществляется действующими там органами конституционного правосудия. Отличие состоит лишь в том, что эти органы осуществляют защиту конституционных прав и свобод в рамках иных процедур, главным образом при контроле за конституционностью нормативных актов, действий или бездействия публичных властей (страны общего права — США, Австралия, Канада, страны континентального права — Болгария, Португалия, Франция). Говоря, например, о Конституционном совете Франции, Ф. Люшер указывает, что конституционные гарантии свобод обеспечиваются такими применяемыми им процедурными формами, как предварительный и последующий контроль за конституционностью нормативных актов1. В ряде франкоязычных стран Африки (Габон, Мали) обязательному рассмотрению конституционным судом подлежат законодательные и регламентарные акты, которые, «как предполагается, посягают на права человека и публичные свободы». В Бенине Конституционный суд по собственной инициативе может рассмотреть нормативный акт на предмет его конституционности, если, по его мнению, он «наносит ущерб основным правам и свободам» (ст. 117 конституции).

Не рассматривая подробно весь комплекс вопросов, относящихся к осуществлению органами конституционного правосудия защиты прав и свобод, остановимся на двух моментах материального и процедурного характера. Прежде всего следует отметить, что рассматриваемое полномочие различается по своему объему, то есть по кругу конституционных прав и свобод, подлежащих защите органами конституционного правосудия. Такое различие обусловлено неодинаковым подходом самого основного закона к декларируемым им правам и свободам. Одни конституции не проводят различия между ними по их юридической ценности, другие — выделяют среди них две категории: основные права (преимущественно гражданские и политические) и права, формулируемые в виде руководящих принципов политики государства — преимущественно соци- ально-экономические (ряд развивающихся стран: Индия, Пакистан, Намибия, Гана, такие страны, как Испания, Португалия). В первом случае все конституционные права являются объектом защиты органом конституционного правосудия (например, Германия, Россия), во втором—только основные. В конституции Индии, например, указывается, что положения о руководящих принципах политики государства «не должны осуществляться в судебном порядке» (ст. 37). Конституция и закон о Конституционном суде

1 См.: Люшер Ф. Указ. работа. С. 59.

203

Испании также предусматривают, что только основные права и свободы, перечисленные в ст.ст. 14—29, являются «предметом защиты конституционного права». Вторая категория прав может быть защищена общими судами, но «они не пользуются усиленной гарантией, дающей возможность обратиться за их защитой в Конституционный суд»1. В Португалии экономические, социальные и культурные права (гл. III конституции) должны быть конкретизированы законодателем. «Именно в этой области «полити- ко-юридической конкретизации» конституции менее всего остается места для судебного вмешательства, в частности, Конституционного суда при контроле за правовыми предписаниями, конкретизирующими соответствующие права»2.

В современном конституционном праве наибольшее распространение получили три основные процедуры, применяемые органами конституционного правосудия при осуществлении ими полномочия по защите прав и свобод. В странах общего права (США, Австралия, Канада, Индия, Гана и др.) —это издание судебных предписаний по принудительному осуществлению основных прав («хабеас корпус», запретительный приказ, mandamus и др.). Например, в Индии, где органами конституционного правосудия являются Верховный суд и высокие суды штатов, они имеют право издавать распоряжения, приказы и предписания, такие как «хабеас корпус», запретительный, mandamus в целях осуществления како- го-либо из прав, предоставленных конституцией (ст.ст. 32, 226). Впрочем, этим правом обладают и органы конституционного правосудия в ряде стран с иной правовой системой. Например, согласно ст. 202 конституции Перу Конституционный суд в последней инстанции рассматривает дела в порядке процедуры «хабеас корпус», которая является одной из гарантий конституционных прав (ст. 200).

Во все большем числе стран применяется процедура конституционной жалобы (Австрия, Венгрия, Грузия, Корея, Мальта, Словения, Чехия, Россия, Швейцария, Югославия). Конституционная жалоба может быть подана физическим и юридическим лицом (в некоторых странах, например, в России, законодательство предусматривает и коллективные жалобы, а в Германии и Чехии — конституционные жалобы общин и общинных союзов), считающим, что государственный орган или должностное лицо нарушило его конституционное право. Обычно требуется в качестве предварительного условия исчерпание всех других средств защиты, но могут быть и исключения из этого правила. Так, в Германии согласно доктрине «функционально конституционная жалоба содержит в себе как индивидуальную гарантию защиты граж-

1Annuaire international de justice constitutionnelle. T. VI. P. 122.

2Ibid. P. 183.

204

данина, основные права которого нарушены, так и объективноправовые компоненты: она служит охране Конституции...»1. Исходя из этого, закон о ФКС предусматривает, что истец может, минуя иные инстанции, непосредственно обратиться в суд, если докажет, что нанесенный ущерб имеет «всеобщее значение». В отличие от приказов о принудительном осуществлении конституционных прав решение по конституционным жалобам имеет не индивидуальный, а общий характер, то есть распространяется на всех лиц, которые могут быть затронуты действием неконституционного акта.

ВРоссии процедура конституционной жалобы впервые была

введена Конституцией 1993 г. Однако Конституция РСФСР 1978г. (ст. 1651) и закон о Конституционном суде 1991 г. предусматривали такое полномочие Конституционного суда, как проверка по жалобам граждан конституционности «обыкновений правоприменительной практики». Под последней понималось «ставшее общепринятым юридически значимое поведение судей и других пра-

воприменителей, основанное на сложившемся истолковании правовых норм или восполнению их пробелов и неясностей»2. Иными словами, объектом жалобы мог быть не нормативный акт, а только «обыкновение правоприменительной практики». Ныне именно закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле и нарушающий конституционные права и свободы, стал основным предметом конституционной жалобы. По мнению некоторых юристов, это положение, с одной стороны, идет дальше прежних предписаний, а с другой — означает существенное сужение предмета конституционной жалобы, ибо «не допускаются

жалобы на неконституционность обыкновений в применении подзаконных актов»3. Впрочем, при отсутствии достаточной практики трудно пока предвидеть, как будет истолковано Конституционным судом понятие «закон» (включает ли оно только законодательный акт или и другие нормативные акты).

Вдеятельности некоторых специализированных органов конституционного правосудия рассмотрение конституционных жалоб занимает центральное место. В этом отношении показательна

практика ФКС Германии: с 1951 по 1990 гг. он получал от 2,5 до 3,7 тыс. конституционных жалоб ежегодно4. Основную массу

1Конституционное право Германии. Т. 1. С. 308.

2Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1993. № 2. С. 31.

3Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994. № 2. С. 30-31.

4The American Journal of Comparative Law. N.Y., l992.№ 1. P. 94.

205

ке ст. 144 конституции: в 1989 г. они составляли 73% всех рассмотренных им дел1.

Следует отметить, что количество рассматриваемых конституционных жалоб во многом зависит от определяемого законодательством отдельных стран их предмета. Например, в Германии могут быть обжалованы не только федеральные и земельные законы, но также административные нормативные и индивидуальные акты, судебные решения, включая решения конституционных судов земель. Именно судебные решения составляют здесь основную массу дел, рассматриваемых ФКС, что превращает его, по существу, в «высший кассационный суд», третью судебную инстанцию2. Конституционный суд РФ рассмотрел первые дела по конституционным жалобам граждан в 1995—1996 гг. (см., например, постановления № 6-11 и 7-11 1995 г., № 1-11 1996 г.)3.

В ряде латиноамериканских стран (например, Мексика, Никарагуа, Эквадор, Перу), а также в Испании и Экваториальной Гвинее средством защиты основных прав является процедура «ампаро», во многом сходная с процедурой конституционной жалобы. Основное различие состоит в том, что решение, принимаемое органом конституционного правосудия, носит индивидуальный характер, то есть распространяется только на истца. Так, согласно ст. 107 конституции Мексики решение, выносимое федеральным судом по делам о нарушении прав человека, формулируется таким образом, чтобы оно относилось индивидуально к каждому, ограничиваясь предоставлением защиты по конкретному делу, о котором идет речь, и не содержало общего заявления о законе или об обжалуемом действии.

Как свидетельствует практика органов конституционного правосудия указанных стран, рассмотрение жалоб, подаваемых в порядке процедуры «ампаро», занимает ведущее место в их деятельности. Например, в Конституционный суд Испании с 1980 по 1990 гг. было подано 14172 жалобы, из которых по 1308 приняты решения4.

Таким образом, органы конституционного правосудия, независимо от применяемой ими процедуры, играют важную роль в защите конституционных прав граждан. Вместе с тем анализ их деятельности показывает, что наиболее действенна эта роль, если законодательство предусматривает право граждан на непосредственное обращение за защитой своих субъективных прав в орган конституционного правосудия.

Включая в компетенцию органов конституционного правосудия защиту прав и свобод, законодательство многих современных

1Favoreu L. Op. cit. P. 39.

2Ibid. P. 58.

3Российская газета. 1995. 31 мая; 15 июня; 1996. 18 января.

4Favoreii L. Op. cit. P. 101.

206

государств особо выделяет их роль в защите такого важнейшего политического права, каким являются избирательные права. Они наделяются полномочием контролировать проведение различного рода выборов, референдумов, осуществление «народной инициативы». Тем самым они выступают в качестве высшего избирательного суда (например, Австрия, Болгария, Венгрия, Казахстан, Молдова, Гана, Намибия, Индия, Италия, Словения, Португалия, Франция и др.). При этом, однако, следует отметить два обстоятельства.

Во-первых, осуществляя контроль за избирательным процессом, органы конституционного правосудия в ряде стран наделяются не только юрисдикционными полномочиями. Примером могут служить органы конституционного правосудия во Франции и некоторых франкоязычных странах Африки. Так, Конституционный совет Франции на президентских выборах и на референдуме контролирует ход голосования (через своих наблюдателей), устанавливает список кандидатов на пост президента, высказывает свое мнение об организации выборов, то есть выступает в качестве консультативного и решающего органа1. Как юрисдикционный орган Конституционный совет действует, рассматривая избирательные споры по жалобам субъектов избирательного процесса, круг которых установлен законодательством. Именно поэтому соответствующее полномочие органа конституционного правосудия в ряде стран определяется не общим понятием «контроль», а как решение им избирательных споров. Так, Конституционный суд Болгарии выносит решения по спорам о законности выборов президента, вице-президента, народного представителя (ст. 149 конституции). При этом в одних странах орган конституционного правосудия рассматривает избирательные споры по первой инстанции (Австрия, Болгария, Венгрия, Казахстан, Молдова, Грузия, Франция), в других — в порядке апелляции на решения других судов или парламента. В Португалии, например, Конститу-

(ст. 225 конституции), а ФКС Германии рассматривает жалобы на решения бундестага, которому принадлежит право проверки правильности парламентских выборов (ст. 41 Основного закона).

Во-вторых, при решении избирательных споров органом конституционного правосудия речь идет преимущественно о защите не субъективного права, а объективного избирательного права. «Цель такого разбирательства — защита объективного избирательного права, которое должно обеспечить законный состав бундестага. Таким образом, для обоснования ходатайств о проверке

1 См : Крутоголов М. А. Конституциоиный совет Франции. С. 173.

207

правильности выборов важно не то, нарушены ли субъективные права граждан, поскольку это нарушение само по себе не оказывает влияния на состав бундестага»1. Это, кстати, подтверждается тем, что результаты выборов могут быть оспорены не только непосредственно заинтересованными лицами (кандидаты, политические партии), но и любым избирателем (в Германии — не менее 100 избирателями), в ряде стран — группой депутатов (например, в Германии и Габоне — 1/10 депутатов, Казахстане — 1/5), генеральным прокурором (Сейшельские Острова). Вместе с тем из этого отнюдь не следует, что при таком разбирательстве орган конституционного правосудия не защищает и субъективные избирательные права граждан, не говоря уже о том, что кандидат, оспаривающий результаты выборов, обращается прежде всего за защитой своего пассивного избирательного права; любая проверка правильности выборов означает и косвенную защиту субъективных прав граждан на их участие.

Наряду с контролем за избирательным процессом органы конституционного правосудия в ряде стран (Франция, Гана, Сейшельские Острова, Болгария, Чехия) рассматривают вопросы об утрате депутатского мандата по тем или иным причинам (например, в случае возникновения неизбираемости, несовместимости и т. д.). Так, согласно ст.ст. 81—82 конституции Сейшельских Островов Конституционный суд рассматривает жалобы члена парламента на решение спикера о вакантности его места. Во Франции Конституционный совет согласно ордонансу 1958 г. решает вопрос об утрате депутатского мандата в случае наступления неизбираемости или несовместимости2.

Таким образом, во многих современных государствах парламент в той или иной мере утрачивает традиционную прерогативу проверки действительности мандатов своих членов. Передача ее органу конституционного правосудия нередко обосновывается тем, что парламент как политический орган не может быть объективным при решении вопроса о действительности депутатского мандата. Л. Фаворо и Л. Филип, ссылаясь на практику парламентского контроля за выборами во Франции, отмечают, что он был «более политическим, чем правовым, что приводило, особенно во времена IV Республики, к серьезным злоупотреблениям»3.

Конечно, возможны, как мы видели, различные решения вопроса о гарантиях законности и действительности выборов. Представляется, однако, что наиболее приемлемым является решение, которое дает конституционное законодательство Германии. Здесь,

1 Государственное право Германии. С. 307.

2 См: Французская Республика. Конституция и законодательные акты.

С. 252—253.

3 Favore L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 44.

208