Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

вовых вопросов, широкое применение абстрактного контроля, предоставление права оспаривать конституционность нормативных актов, действий или бездействия государственных органов не только частным лицам, но и государственным органам и должностным лицам.

Деятельности органов конституционного правосудия по защите конституции в отдельных странах присущи свои особенности. Л. Фаворо, анализируя практику европейских конституционных судов, отмечает, что деятельность каждого из них характеризуется определенной направленностью. Так, в Германии и Испании основное место в деятельности конституционных судов занимает рассмотрение соответственно конституционных жалоб и жалоб в порядке процедуры «ампаро», что свидетельствует об их роли в защите основных прав и свобод. В Австрии основную массу рассматриваемых дел составляют дела о конституционности административных актов, то есть акцент сделан на контроле за актами исполнительной власти, и т. д.1

Таким образом, при всем значении правовой регламентации института конституционного правосудия его роль и место, занимаемое им в механизме правовой защиты конституции той или иной страны, могут быть определены только при учете отмеченных факторов и судебной практики.

В целом, однако, можно утверждать, что ныне этот институт стал неотъемлемым атрибутом демократического правового государства, главным элементом в механизме правовой защиты конституции.

§2. Организация органов конституционного правосудия

Всовременных государствах конституционное правосудие осуществляется, как отмечалось, различными органами, которые могут быть объединены в две основные группы: суды общей юрисдикции и специализированные органы. Эти два вида органов конституционного правосудия различаются по порядку своего образования и по составу.

В значительной группе стран конституционное правосудие не выделяется из общего правосудия: все конституционные дела рассматриваются судами общей юрисдикции. Подобная институционная форма конституционного правосудия возникла в США и существует ныне в ряде латиноамериканских стран (Аргентина, Бразилия, Мексика, Никарагуа), в Скандинавских странах (Дания, Исландия, Норвегия, Швеция), в Японии. Но наибольшее распространение она получила в странах общего права (Австралия, Гана, Индия, Намибия, Малайзия, Канада и др.).

1 Favoreu L. Op. cit. P. 28—29.

169

Рассматриваемая институционная форма конституционного правосудия имеет две разновидности. В одних странах конституционный контроль (в широком смысле) осуществляется всеми судами общей юрисдикции (США, Япония, Филиппины, Скандинавские страны). Иными словами, любой суд может решить вопрос о конституционности нормативного акта. Но приоритет имеют решения высшей судебной инстанции, ибо только они являются обязательными для всех судов. Только после признания высшей судебной инстанцией нормативного акта неконституционным он фактически прекращает действовать. Такой конституционный контроль, осуществляемый всеми судами общей юрисдикции, является децентрализованным.

В другой группе стран конституционный контроль осуществляет лишь высшая судебная инстанция (Гана, Намибия, Папуа-Новая Гвинея, Шри-Ланка, Эстония). Так, согласно ст. 120 конституции Шри-Ланки только Верховный суд может решать вопрос о соответствии законопроекта конституции. Контроль, осуществляемый лишь одним судом общей юрисдикции, называется централизованным.

Свои особенности рассматриваемая институционная форма конституционного контроля имеет в ряде федеративных государств, где наряду с высшей судебной инстанцией страны этот контроль осуществляют (но, как правило, только в отношения местного законодательства) также высшие суды субъектов федерации (Австралия, Канада, Индия, Малайзия). Например, в Канаде — высшие провинциальные суды, в Индии — высокие суды штатов. Но и здесь федеральный Верховный суд является окончательной инстанцией при решении вопроса о конституционности нормативного акта. Тем не менее можно сказать, что в этих странах существует определенная степень децентрализации.

Однако независимо от того, является ли контроль децентрализованным, централизованным или в определенной степени децентрализованным, решающая роль в его осуществлении везде принадлежит высшей судебной инстанции (обобщенно — верховному суду), основы организации и компетенция которой, как правило, закрепляются конституцией.

Численный состав верховного суда обычно невелик и варьируется в пределах 7–20 судей. Так, Верховный суд США состоит из девяти судей. Высокий суд Австралии — из семи. Государственный суд Эстонии — 11, Верховный суд Японии — 15, Индии — 18. Членами верховных судов являются профессиональные судьи, удовлетворяющие требованиям, предъявляемым к их квалификации. Главное из них — большой стаж работы в судебных органах или адвокатуре. Например, в Индии судьей Верховного суда может быть назначено лицо, имеющее индийское гражданство,

170

известное как выдающийся юрист, состоявшее на протяжении по крайней мере десяти лет адвокатом при высоком суде или последовательно при двух или более судах (п. 3 ст. 124 конституции).

Верховные суды за редкими исключениями (в Швейцарии, например, судьи федерального суда избираются парламентом) формируются путем назначения их членов главой государства. В одних странах при этом требуется утверждение производимых назначений парламентом (в США — сенатом, в Гане — однопалатным Национальным собранием). В других странах глава государства действует по своему усмотрению, но требуется, чтобы он получил предварительно совет или консультацию других государственных органов. В ряде стран общего права — это комиссия по делам судебной службы, правительство. В Малайзии Янг-ди-Пертуан (глава государства) при назначении главного судьи консультируется с Советом правителей, состоящим из глав субъектов федерации, а при назначении других судей федерального суда — с комиссией по делам судебной и юридической службы.

В некоторых новых конституциях развивающихся стран наметился отход от этого традиционного порядка формирования высшего судебного органа. Так, конституция Филиппин 1987 г. предусматривает, что члены Верховного суда назначаются президентом из списка кандидатов (по три на каждую должность), составляемого Советом судей и адвокатов (§ 9 ст. VIII)1. Согласно ст. 230 конституции Кабо-Верде 1992 г. в формирования Верховного суда участвуют все ветви власти: один судья назначается президентом, один — избирается Национальным собранием, а остальные назначаются Высшим советом магистратуры.

В целом, однако, можно утверждать, что при всех особенностях, присущих процедуре формирования Верховного суда в отдельных странах, практически почти везде решающая роль принадлежит главе государства или правительству (например, в странах с парламентарной формой правления). При этом в большинстве стран срок пребывания судьи в составе верховного суда ограничивается лишь достижением установленного законом возраста (как правило, 65—70 лет, но в США судьи Верховного суда назначаются пожизненно). В соответствии с принятым в этих странах принципом несменяемости судья верховного суда может быть смещен только в случаях, предусмотренных законом. Основаниями для отстранения от должности обычно являются недостойное поведение или неспособность осуществлять свои полномочия по причине «умственной или физической немощи». Если конституция США ограничивается общей формулировкой: «судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои долж-

1 Constitutions of the Countries of the World. Philippines. N. Y., 1987.

171

ности, пока поведение их безупречно», то в конституциях других стран основания отрешения от должности сформулированы более конкретно. Так, судья Верховного суда Ганы может быть смещен за «недостойное поведение, некомпетентность или по причине неспособности осуществлять свои функции из-за физической или психической немощи» (ст. 146 конституции).

Конституции обычно предусматривают сложный порядок смещения судей верховного суда. В одних странах применяется процедура импичмента (США), в других — решение принимает парламент квалифицированным большинством голосов (например, обе палаты союзного парламента в Индии), в третьих — создаются специальные комиссии по расследованию выдвинутого обвинения, на основе заключения которых решение принимает глава государства (Гана), и т. д.

В некоторых странах рассматриваемой группы законодательство предусматривает возможность назначения в верховный суд временных судей (Индия, Камерун, Намибия). Например, в Намибии при рассмотрении дел, касающихся конституционности нормативных актов и гарантий основных прав и свобод, президент по просьбе главного судьи может назначить временно исполняющим должность судьи Верховного суда лицо, которое «обладает специальными знаниями или опытом в такого рода делах» (ст. 81 конституции). В Камеруне в аналогичных случаях президент назначает на один год членами Верховного суда в числе, равном его составу, лиц, обладающих соответствующей компетенцией и опытом (ст. 33 конституции 1972 г.)1.

Общемировой тенденцией развития конституционного правосудия в последние десятилетия является осуществление его специализированными органами. К ним относятся конституционные суды и квазисудебные органы (конституционные советы, конституционные палаты высших судебных органов общей юрисдикции). Специфической разновидностью последних являются в ряде мусульманских стран органы конституционно-религиозного контроля (Иран, Пакистан).

Конституционное правосудие, осуществляемое специализированными органами, присуще странам, правовые системы которых относятся к системам континентального права либо в той или иной мере близки к ним, — не только большинству европейских стран, но и многим странам Азии, Африки и Латинской Америки. Характерно, что попытки ввести эту институционную форму конституционного правосудия в некоторых странах общего права окончились неудачей. Примером может служить история развития института конституционного контроля в Шри-Ланке. Первая конституция 1947 г. предусматривала осуществление конститу-

1 La constitution du Cameroun. Yaunde, 1992.

172

ционного контроля высшим судебным органом общей юрисдикции — Верховным судом, состав, порядок формирования и юрисдикция которого были аналогичны верховным судам в других странах общего права. Однако в 1972 г. был учрежден Конституционный суд, состоявший из пяти членов, назначавшихся президентом по совету спикера парламента на четыре года. А. Вилсон отмечал, что Конституционный суд «напоминал Конституционный совет Франции»1. Но этот орган не прижился на почве общего права: конституция 1978 г. вновь передала осуществление конституционного контроля Верховному суду.

Конституционные суды — это судебные органы, деятельность которых осуществляется в процессуальных формах, сближающих их с судами общей юрисдикции. В ряде стран конституционный законодатель рассматривает их именно как суды: положения о них включены в раздел конституции, посвященный судебной власти (Португалия, Россия, Турция, Чехия, Словакия, Армения, Узбекистан и др.). Этим, как отмечает Л. Гарлицкий, конституционный законодатель «подчеркивает связь конституционного правосудия с традиционным правосудием и признает конституционный суд одним из судов, но обладающим особой юрисдикцией»2. Например, ст. 83 конституции Чехии определяет конституционный суд как «судебный орган защиты конституционности». Российский федеральный конституционный закон 1994 г. также определяет природу Конституционного суда как судебного органа конституционного контроля, осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1).

Впрочем, независимо от формальных определений природы конституционных судов, даваемых законодательством отдельных стран, уже само название этих органов свидетельствует о том, что они рассматриваются как особые органы правосудия. Это подтверждает и практика их деятельности, в которой, по словам Л. Гарлицкого, «проявляется тенденция к уподоблению их общим судебным органам»3. В частности, это находит отражение в процедуре судопроизводства, основанной на принципах состязательности и гласности (хотя в ряде стран они и ограничены в отношении отдельных категорий дел). Наиболее последовательно общие принципы судопроизводства проводятся российским законом, согласно которому основными принципами деятельности Конституционного суда являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон (ст. 5).

К специализированным органам относятся также конституционный совет (Франция, Марокко, Мозамбик, Кот-д'Ивуар, Ка-

1Wilson А. Ор. cit. P. 223.

2Garlicki L. Ор. cit. S. 61.

3Ibid. S. 63.

173

захстан, Сенегал), конституционные палаты верховных судов (Буркина-Фасо, Гвинея, Нигер, Коста-Рика), Совет конституционного расследования (Эфиопия). Эти органы не отличаются по порядку формирования и составу от конституционных судов. В литературе высказываются две точки зрения по вопросу об их природе. Одни авторы считают их квазисудебными органами, исходя главным образом из процессуальных моментов — отсутствия состязательности и гласности, что прямо предусмотрено законодательством (например, согласно ст.ст. 46 и 47 органического закона о Верховном суде Гвинеи 1991 г. заседания палаты по конституционным и административным вопросам являются закрытыми и проводятся без участия сторон)1. Вместе с тем в своих работах, посвященных конституционному правосудию, они рассматривают их наряду с конституционными судами (Л. Гарлицкий, Ж. Овсепян, В. Туманов). Другие авторы не проводят различий между конституционным советом и конституционным судом. Так, Л. Фаворо, говоря о Конституционном совете Франции, подчеркивает, что он «ни по своему составу, ни по своим полномочиям, ни по своей деятельности не отличается от других конституционных судов» (при этом он считает, что не имеют значения и отмеченные нами процессуальные различия)2.

В некоторых федеративных государствах специализированные органы конституционного правосудия имеются не только на федеральном уровне, но и в субъектах федерации. Например, такими органами в республиках в составе Российской Федерации являются конституционные суды (Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Татарстан и др.), комитет конституционного надзора (Северная Осетия—Алания). Однако в Ингушетии конституционное правосудие осуществляет суд общей юрисдикции — Верховный суд республики.

Специализированные органы конституционного правосудия — федеральные и субъектов федерации — не образуют единой системы, как это имеет место в тех федеративных государствах, где конституционное правосудие осуществляется судами общей юрисдикции (например, США, Канада).

Специализированные органы конституционного правосудия существенно отличаются от судов общей юрисдикции, помимо прочего, по порядку формирования и своему составу. При всем многообразии национальных особенностей, присущих им в отдельных странах, можно выделить три основных различия.

Во-первых, в формировании специализированных органов конституционного правосудия обычно участвуют несколько ветвей

1 Journal officiel de la Republique de Guinee Numero specialloi fondamental, lois organiques. Conakry, 1992

2 Favoreu L. Op. cit. P. 22

174

власти, представленных различными государственными органами. Немногие исключения лишь подтверждают это общее правило. Так, в Венгрии, Польше, Перу, Словакии, Германии, Беларуси все судьи конституционного суда избираются парламентом (например, половина судей ФКС в Германии избирается бундестагом, половина — бундесратом, в Польше все 12 судей Конституционного трибунала избирает нижняя палата — сейм). При этом, хотя конституционный суд и формируется одной властью, но это законодательная, а не исполнительная власть, что, по общему правилу, характерно для механизма формирования верховных судов (лишь в Египте и Сирии верховные конституционные суды назначаются только главой государства).

В другой группе государств специализированные органы конституционного правосудия образуются при участии в той или иной форме двух или трех властей. В первом случае — это законодательная и исполнительная власти (Австрия, Албания, Армения, Бенин, Кыргызстан, Румыния, Россия, Франция). Так, в Австрии президент назначает часть членов Конституционного суда по предложению правительства, а часть — по предложению парламента. Во Франции трех членов Конституционного совета назначает президент, а шесть членов назначаются председателями палат парламента (кроме того, в его состав по праву входят бывшие президенты республики). В Словакии все 10 членов Конституционного суда назначаются президентом, но из списка 20 кандидатов, предложенных Национальным собранием, то есть окончательный выбор принадлежит президенту. Напротив, в России список 19 кандидатов в судьи Конституционного суда составляется президентом, а назначаются они Советом Федерации. При этом, согласно ст. 9 закона 1994 г., президент составляет список кандидатов на основе предложений членов Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов субъектов федерации, высших судебных органов, федеральных юридических ведомств, всероссийских научных и учебных заведений. Так, в 1994 г. на довыборах Конституционного суда президент представил шесть кандидатов, которые, по его словам, были им отобраны из 50 кандидатур, предложенных Всероссийским съездом судей, Минюстом, госорганами, общественными организациями, группами депутатов1.

В ряде стран органы конституционного правосудия формируются при участии трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной (Болгария, Габон, Италия, Испания, Литва, Мадагаскар, Молдова, Монголия, Республика Корея). Так, в Испании король назначает судей Конституционного суда по предложению: палаты депутатов (четыре судьи), сената (четыре

1 См Известия 1994 11 октября

175

судьи), правительства (два судьи), Высшего совета магистратуры (два судьи). В Корее Конституционный суд состоит из девяти судей, из которых три назначаются президентом, три — главным судьей Верховного суда, три — избираются Национальным собранием.

Разделение полномочий по формированию органов конституционного правосудия между различными ветвями власти призвано обеспечить их независимость и предотвратить возможность подчинения какой-либо одной из них. Вместе с тем оно придает этим органам в известной мере характер политического представительства, что подчеркивается фактом включения в механизм их формирования парламента, преимущественно партийного по своему составу. «Доминирование парламента и связанного с ним партийного правительства в процессе назначений в конституционные суды выражает концепцию, согласно которой состав суда должен быть результатом игры политических сил»1. Практическим выражением этой концепции в ряде стран является распределение судейских должностей между основными политическими партиями в соответствии с заключенными ими соглашениями. Например, в Австрии и Германии такое распределение осуществляется по соглашению между двумя основными политическими партиями, в Италии «состав Конституционного суда определяется политическим компромиссом между различными партиями»2. Конституция Марокко устанавливает, что из восьми членов Конституционного совета председатели палат парламента назначают четырех при «консультации с парламентскими группами» (ст. 77)3.

Во-вторых, в отличие от судов общей юрисдикции судьи специализированных органов конституционного правосудия назначаются и избираются на определенный, относительно короткий срок. Лишь в немногих странах, например, в Австрии, Армении, Турции (а до 1993 г. и в России) срок их пребывания, в должности ограничен только достижением определенного возраста. В большинстве стран наряду с фиксацией предельного возраста установленный законом срок не превышает 12 лет (в Марокко, Молдове, Республике Корея, Португалии — шесть лет, Болгарии, Венгрии, Литве, Румынии, Франции — девять лет, Албании, России — 12 лет). При этом в одних странах состав органа конституционного правосудия остается неизменным в течение всего срока (Болгария, Италия, Монголия, Россия, ЮАР, Эфиопия), в других — предусмотрена ротация его членов (в Испании, Казахстане, Литве, Мавритании, Румынии, Франции 1/3 состава обновляется каждые три года, в Польше — половина каждые четыре года).

1Garlicki L. Op. cit. S. 94.

2Favoreu L. Op. cit. P. 34, 51, 72.

3Constitution de la Royaume du Maroc. Casablanca, 1992.

176

В большинстве стран члены специализированных органов могут быть назначены или избраны только на один срок. Лишь в немногих странах разрешается назначение, как правило, еще на один срок (Венгрия, Бенин, Республика Корея, Сирия).

Назначение членов специализированных органов конституционного правосудия на определенный срок, как и принцип их ротации, могут быть использованы в политических целях. «Частичное обновление облегчает приспособление конституционных судов к меняющейся расстановке политических сил в государстве»1.

С учетом двойственной природы специализированных органов конституционного правосудия как органов юрисдикционно-поли- тических следует подходить к оценке двух рассмотренных принципов их формирования. Принцип по существу пожизненного назначения (при установлении лишь предельного возраста) и неизменности состава в течение определенного срока несомненно усиливает независимость органа конституционного правосудия. Вместе с тем он препятствует «приспособлению» его к меняющимся реалиям политической жизни, что может стать причиной острых и трудно разрешимых конституционных конфликтов между ним и другими ветвями власти. Возможность возникновения таких конфликтов значительно уменьшается при назначении членов специализированного органа на определенный срок и особенно — при их ротации. Однако в таком методе формирования таится опасность утраты им независимости, вовлечения в борьбу политических сил, меняющееся соотношение между которыми неизбежно будет находить свое отражение в составе, а следовательно, и в деятельности этого органа. Выбор того или иного принципа (или метода) формирования во многом зависит от конкретно-исторических условий данной страны. В целом, однако, можно признать, что в странах, находящихся на этапе перехода от тоталитаризма к демократии, более целесообразно применение принципа назначения членов органа конституционного правосудия на определенный срок (с ротацией или без нее). Этот принцип воспринят во всех постсоциалистических государствах. Характерно, что в России, где первоначально был применен принцип бессрочного назначения, он был отменен законом 1994 г. (впрочем, здесь сложилась парадоксальная ситуация: 13 ранее назначенных судей Конституционного суда имеют бессрочный мандат, а шесть судей были назначены в 1994—1995 гг. на установленный законом 12-летний срок).

В-третьих, в отличие от судов общей юрисдикции, которые формируются исключительно из профессиональных (карьерных) судей, специальные органы конституционного правосудия создаются, как правило, на более широкой основе: их членами могут

1 Garlicki L. Op. cit. S. 85.

177

быть назначены преподаватели в области права, государственные служащие, политические деятели и даже лица, не имеющие юридического образования. Конечно, круг лиц, из которого могут рекрутироваться члены этих органов, по-разному определяется законодательством отдельных стран (лишь в немногих, например, во Франции, такое определение отсутствует). И все же в настоящее время прослеживается тенденция к формированию специализированных органов конституционного правосудия преимущественно из лиц, имеющих высшее юридическое образование и продолжительный стаж профессиональной деятельности. Так, конституция Австрии устанавливает, что все члены Конституционного суда должны иметь «законченное образование в области государ- ственно-правовых наук и занимать не менее десяти лет специальную должность, для которой требуется указанная квалификация» (ч. 3 ст. 147). Согласно федеральному конституционному закону о Конституционном суде РФ его судьями могут быть назначены лица, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет (ст. 8). Но и там, где не предъявляется аналогичное требование, законодательно обеспечивается преобладание в составе специализированного органа юристов. Например, конституции Габона и Мали предусматривают, что из девяти членов конституционного суда по крайней мере семь должны быть юристами (при этом конституции устанавливают соответствующие пропорции: так, согласно ст. 89 конституции Габона 1991 г. из шести советников Конституционного суда, назначаемых президентом и председателем Национального собрания, четверо должны быть юристами)1.

Особенностью состава Конституционного совета Франции является наличие в нем членов по праву, занимающих посты пожизненно (бывшие президенты Республики). Это положение воспринято и рядом африканских франкоязычных стран (например, Габоном, где, в отличие от Франции, бывшие президенты имеют в Конституционном суде лишь совещательный голос). Особенность состава Конституционного суда Узбекистана — обязательное представительство в нем от Республики Каракалпакстан2.

Правовой статус членов специализированных органов конституционного правосудия в основном не отличается от правового статуса судей судов общей юрисдикции. К ним также предъявляются требования несовместимости. Обычно должность члена специализированного органа несовместима с депутатским мандатом (парламента или всех представительных органов. Исключение составляет Совет конституционного расследования в Эфиопии, три члена которого являются членами Совета федерации), государст-

1Constitution de la Republique Gabonaise Libreville, 1991

2См Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан 1993 № 5

178