Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

ственной инициативе» (ст. 19)1, конституция Словакии 1992 г. (ст. 55) устанавливает: «Хозяйство Словацкой Республики основано на принципах социально и экологически ориентированной рыночной экономики»2. Положения о природе экономической системы содержатся и в ряде новых конституций развивающихся стран. Например, согласно ст. 98 конституции Намибии 1990 г. экономический строй основан на принципах смешанной экономики и многообразии форм собственности3, в конституции Перу 1993г. говорится о «социальной рыночной экономике» (ст. 58)4.

Во-вторых, конституционно закрепляются различные формы собственности. Например, в ст. 8 Конституции РФ указаны частная, государственная, муниципальная собственность, в ст. 41 конституции Мозамбика 1990 г. говорится о взаимодополняющих формах собственности: государственной, кооперативной, смешанной, частной, семейной5. При этом в ряде конституций определены объекты собственности, преимущественно государственной (например, в конституциях Болгарии, Югославии, Намибии, Молдовы, Казахстана и др.). Кроме того, определяются принципы экономической политики государства (Индия, Шри-Ланка, Мозамбик и др.).

Конкретное содержание и объем регулируемых общественных отношений в каждой конституции, относящейся к рассматриваемой модели, определяются также специфическими условиями данной страны. Например, в странах, где остро стоит земельный вопрос, особым объектом конституционного регулирования являются земельные отношения. Так, конституции Италии, Португалии, Российской Федерации, Болгарии, Мозамбика, ЮАР, Бразилии содержат специальные положения о земельной собственности. Конституция РФ признает право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ст. 36), конституция Мозамбика устанавливает государственную собственность на землю (ст. 46), конституция ЮАР регулирует процедуру восстановления прав на землю лиц и общин, лишенных его на основании дискриминационных законов, изданных с 1913 г. (ст.ст. 121—122).

Другим примером могут служить политические отношения, определяющие структуру политической системы общества. Так, в странах, где сложилась и нормально функционирует многопартийная система, конституции, как правило, ограничиваются краткими положениями о свободе образования и деятельности политических партий, их роли в политической жизни (например, кон-

1См.: Право и жизнь. М., 1992. № 1.

2Sbirka zäkonu Ceske a Slovenske Federativni Republiky, Praha, 1992. С. 42.

3The Constitution of the Republic of Namibia. Windhoek, 1990

4Constitucion Politica del Peru 1993. Lima, 1993.

5Constitui;ao da Repüblica de Mozambique. Maputo, 1990.

89

ституции Франции, Италии, Германии). Напротив, в странах, где длительное время действовала однопартийная система, а .многопартийность только складывается, конституции особо закрепляют принцип политического плюрализма (многопартийности) и принципы, регламентирующие отношения между политическими партиями и государственными органами (Венгрия, Болгария, Румыния, Ангола, Казахстан и др.).

Анализ трех конституционных моделей, различающихся по своему социальному содержанию, позволяет сформулировать ряд принципиальных положений относительно предмета и пределов конституционного регулирования.

Во-первых, современная конституция не может ограничиваться регулированием традиционных объектов (организация государства, политические и гражданские права человека), а должна регулировать комплекс общественных отношений, определяющих основы организации общества, экономические, социальные и культурные права граждан, что обусловливается возросшей экономической и социальной ролью государства, существенным изменением отношений между ним, обществом и его членами. Она должна быть, следовательно, конституцией не только государства, но в известной мере и общества.

Во-вторых, такое расширение предмета конституционного регулирования не должно приводить к огосударствлению общества, полному подчинению личности патерналистскому государству, что достигается сочетанием начал умеренного либерализма и умеренного этатизма. Этому требованию более всего отвечают конституции либерально-этатистской модели, которая, как свидетельствует опыт мирового конституционного развития, становится в настоящее время господствующей.

В-третьих, социальное содержание конституции должны составлять наиболее существенные общественные отношения, имеющие принципиальное значение в определении организации государства, отношений между ним, обществом и его членами.

Конечно, не всегда можно достаточно легко определить, какие именно общественные отношения являются наиболее существенными, имеющими конституционное значение (в материальном смысле) и, следовательно, требующими конституционного урегулирования. На трудность определения предмета конституции указывал, например, французский исследователь П. Бастид, отмечая, что в современных конституциях наряду с нормами, являющимися по своему материальному содержанию конституционными, не-

редко появляются «нормы, конституционные лишь по своей форме»1.

Действительно, расширение предмета конституционного регу-

1 Bastid Р. L'idee de constitution. P., 1985. P. 17—18.

90

лирования иногда происходит за счет включения в него общественных отношений, не являющихся по своему содержанию конституционными. Это особенно характерно для основных законов ряда развивающихся стран (например, Индии, Малайзии, Бразилии, Мексики, Намибии), которые подробно регламентируют вопросы, относящиеся к финансовому, административному, судебному праву. Так, в конституции Бразилии 1988 г. (до ее пересмотра в 1994 г.) имелись положения о суммах налогов, направляемых на финансирование отдельных социальных программ, об уровнях банковских учетных ставок и т. п.1. Конституция Индии подробно регламентирует порядок назначения и увольнения государственных служащих (основания увольнения или понижения в должности, в каких случаях гражданский служащий имеет право представлять возражения, а в каких нет и т.п.). В этой связи индийский юрист Д. Радж отмечает, что основной закон Индии — «это не только конституция, но и кодекс, имеющий дело со всеми важными аспектами... административной системы»2.

Такое часто неоправданное расширение предмета конституционного регулирования объясняется рядом причин. В ряде случаев — это одно из проявлений сущности конституции как компромисса между различными социально-политическими силами, каждая из которых стремится включить в нее положения, отражающие отстаиваемые ею интересы (иногда частные, сиюминутные). В иных случаях излишне детализированная регламентация отношений, выходящая за конституционные рамки, является результатом целенаправленной политики. В частности, это относится к конституциям развивающихся стран. Так, Д. Басу, говоря об индийской конституции, подчеркивает, что «нормальное действие молодой демократии может быть поставлено под угрозу, если конституция не решает в деталях вопросы, которые в других конституциях отнесены к обычному законодательству. Этим объясняется, почему в нашей конституции имеются детальные положения об организации правосудия, административных служб, комиссии по делам гражданской службы и т.д.»3.

Таким образом, проблема социального содержания конституции не может быть сведена лишь к определению видов общественных отношений, включаемых в предмет конституционного регулирования. Важное политическое (а не чисто техническое) значение имеет вопрос о том, в каком объеме регулируются те или иные виды этих отношений. В общем плане об этом уже говорилось, но можно привести и частные примеры. Сравним, например, положения, касающиеся организации и деятельности парламента,

1Constitutions of the Countries of the World. Brazil. N. Y., 1989.

2Raj D. Introduction to the Constitution of India. New Delhi, 1981. P. 26.

3Basu D. Introduction to the Constitution of India. New Delhi, 1982. P. 31.

91

содержащиеся в конституциях Франции 1946 г. и 1958 г. Первая ограничивалась установлением лишь принципиальных положений, предоставляя парламенту детализировать их в регламентах палат1. Вторая, напротив, сама подробно регламентирует такие положения, определяя даты и продолжительность парламентских сессий, число постоянных комиссий в каждой палате, установление порядка дня работы палат и т. п. Такое расширение сферы регулирования соответствующих отношений далеко не случайно: оно объясняется стремлением к ограничению полномочий парламента («рационализированный парламентаризм»). «Именно ограничение суверенитета парламента обусловливает столь детальное регулирование конституцией вопросов организации и деятельности парламента... Конституция содержит детализированные предписания, которые обычно не фигурируют в основном законе...»2. Такой подход характерен и для конституции Казахстана 1995 г., на которую значительное влияние оказала французская конституция.

Подобное детализированное регулирование приводит к стиранию различий между конституцией как основным законом, устанавливающим исходные начала всех иных правовых институтов, и текущим законодательством, призванным конкретизировать основополагающие конституционные положения. И наоборот, в конституции могут быть специально опущены важные вопросы, требующие именно конституционного урегулирования. Примеры такого «умолчания» дает Конституция Российской Федерации (отсутствие принципиальных положений о порядке формирования Совета Федерации, о полномочиях прокуратуры и др.).

Социальное содержание конституции определяет ее правовое содержание, которое, как отмечалось, составляют конституционные нормы, институты и принципы.

Конституционные нормы — это основной правовой материал, из которого состоит конституция. Существует ряд видов таких норм, различающихся по своей природе (по содержанию, характеру регулируемых общественных отношений, юридической значимости) .

Основную массу составляют нормы-правила, регулирующие конкретные общественные отношения, определяющие права и обязанности субъектов этих отношений, их правомерную деятельность. К ним относятся, например, нормы, устанавливающие права, свободы и обязанности граждан, определяющие правовой статус государственных органов, общественных организаций, регулирующие отношения между государством и его составными частями (территориально-административными единицами, субъектами федерации) и др. По характеру регулируемых общественных

1См.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957.

2Avrti P., Gicquel J. Op. cit. P. 5.

92

отношений нормы-правила подразделяются на материальные (ст. 31 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование») и процессуальные, или процедурные (ст. 122 конституции Конго, устанавливающая процедуру принятия Национальным собранием резолюции о недоверии правительству).

Среди материальных норм особо следует выделить организационные или институционные нормы, которые не устанавливают права и обязанности, а учреждают государственные органы, определяют их структуру и организацию («парламент состоит из Национального собрания и сената» — ст. 24 конституции Франции; «Конституционный суд состоит из 12 судей, из которых одна треть избирается Народным собранием, одна треть назначается президентом, а одна треть избирается общим собранием судей Верховного кассационного суда и Верховного административного суда» — ст. 147 конституции Болгарии). В большинстве случаев организационные нормы определяют лишь основы организации и порядка деятельности того или иного государственного органа. Подробно эти вопросы регулируются законом или иными нормативными актами. Однако, как отмечалось, конституции ряда стран перегружены детализированными организационными нормами, что не только ведет к увеличению объема основного закона, но и затрудняет реорганизацию в случае необходимости государственного аппарата, всякий раз требуется изменение конституции, как это было с Конституцией СССР 1936 г., содержавшей перечень министерств.

Важное значение имеют процессуальные нормы, особенно те, которые регулируют отношения между различными государственными органами, а также между ними и гражданами. Они необходимы для обеспечения нормального функционирования государственного аппарата, предотвращения конфликтов между различными ветвями власти, для реализации гражданами прав и свобод. Недостаточная проработанность именно процессуальных механизмов превращает конституцию в декларативный акт. Примером тому могут служить конституции бывших социалистических и многих развивающихся стран, действовавшие до начала 90-х годов. Так, социалистические конституции практически не содержали процессуальных норм, которые обеспечивали бы юридические гарантии реализации и защиты провозглашаемых прав и свобод граждан. Отсутствовали необходимые процессуальные механизмы и в области регулирования взаимоотношений государственных органов. Например, конституция Бенина 1977 г. (ст. 67) устанавливала ответственность правительства перед парламентом, но при этом не предусматривала ни одной нормы, которая регу-

93

лировала бы механизм этой ответственности. К чему может привести неурегулированность важных процедурных моментов, показывают события августа 1991 г. в бывшем СССР. В отличие от многих конституций, подробно регламентирующих процедуру объявления президента неспособным по причине болезни временно осуществлять свои полномочия, Конституция СССР не регулировала этот вопрос. Тем самым стало возможным отстранение М. Горбачева с поста президента. Кстати, этот вопрос не урегулирован и Конституцией РФ, п. 3 ст. 92 которой предусматривает лишь, что «во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства».

Нормы-правила по времени своего действия подразделяются на постоянные и временные. Подавляющее большинство этих норм, как, впрочем, и других конституционных норм, являются постоянными, то есть имеющими неопределенный срок действия, что и предопределяет характер конституции как постоянно действующего закона (естественно, что во временной конституции все ее нормы являются временными). Но и в постоянной конституции могут быть временные нормы, которые обычно содержатся в разделе переходных положений (например, разд. II Конституции РФ). Эти нормы регулируют, как правило, процесс организации осуществления государственной власти в переходный период — от вступления в силу новой конституции до ее полного претворения в жизнь. Они могут быть весьма разнообразными: устанавливать сроки создания тех или иных государственных органов, предусмотренных конституцией (например, конституция Франции 1958 г. предписывала, что учрежденные ею органы будут образованы в течение четырех месяцев); предусматривать временное осуществление тех или иных полномочий иными органами (согласно конституции Мадагаскара 1992 г. до создания сената все законодательные полномочия осуществляет Национальное собрание); устанавливать временные отступления от тех или иных конституционных положений (так, в Конституции РФ имеются положения о том, что депутаты Государственной Думы первого созыва могут быть одновременно членами правительства, хотя ч. 3 ст. 97 этого не допускает, что в отступление от положений ст. 98 на таких депутатов не распространяются положения о неответственности и др.). Временные нормы призваны обеспечить нормальное функционирование и стабильность государственной власти в переходный период. Стабильность же основного закона в этот период обеспечивают временные нормы, ограничивающие возможность его пересмотра (например, в конституциях Бразилии, Португалии, Греции имелись положения, согласно которым они не могли быть изменены в течение определенного срока).

94

Нормы-цели представляют собой нормативную ориентацию развития общества и государства. Такие нормы характерны преимущественно для конституций, социальное содержание которых не ограничивается политическими отношениями. «Социальная конституция определяет цели государства... Авторы политической конституции не обязаны объявлять проект общества, во имя которого создали государство, хотя они часто и делают это (обычно в преамбуле)»1. Эти нормы могут устанавливать как общие цели развития общества и государства, так и конкретные цели в сфере тех или иных общественных отношений. Так, в преамбуле конституции КНР ставится цель превратить «страну в высоко цивилизованное, высоко демократическое, социалистическое государство». В преамбуле конституции Мали провозглашается цель — создать «правовое государство и плюралистическую демократию»2. В преамбуле конституции Испании перечисляется ряд конкретных целей в политической, социальной, экономической, культурной сферах (например, «установить правовое государство», развивать культуру и экономику «для обеспечения достойного уровня жизни для всех» и т.д.). Обычно нормы-цели содержатся в преамбуле

в будущем смертной казни; в ст. 6 конституции Мозамбика указываются основные цели, например, построение общества социальной справедливости, укрепление демократии, свободы, стабильности).

Наличие норм-целей — характерная черта современных конституций. Определяя основные направления развития общества и государства, задачи последнего, они дают ориентацию для законодательной деятельности. Как отмечалось в докладе конституционной комиссии Нигерии при подготовке конституции 1973 г., современная конституция должна «содержать идеалы и цели общественного строя»3.

Однако чрезмерное насыщение основного закона нормами-це- лями может превратить его в преимущественно программный документ. Такая «перегрузка» характерна была для социалистических конституций и конституций ряда развивающихся стран (особенно социалистической ориентации). Яркий пример тому — конституция Алжира 1976 г., которая устанавливала три цели социализма (ст. 12), семь целей культурной революции (ст. 19), пять целей аграрной революции (ст. 20), четыре цели промышленной революции (ст. 21) и т.д.

В новых конституциях этих государств количество норм-целей

1Chantebout В. Ор. cit. P. 26.

2Constitution de la Troisieme Republique du Mali. Bamako, 1992.

3Report of the Constitutional Drafting Committee Containing Draft Constitution. Vol. 1. Lagos, 1976. P. VI.

95

сведено к разумному минимуму. Достаточно сопоставить Конституцию СССР 1977 г. с Конституцией РФ 1993 г. В первой указывались не только общая цель — построение «бесклассового коммунистического общества» (преамбула), но и конкретные цели общественного производства, развития социальной структуры общества (стирание различий между умственным и физическим трудом, городом и деревней и т.п.). Вторая практически не содержит прямо формулируемых норм-целей ни в преамбуле, ни в других разделах.

К нормам-целям близки по своей природе нормы-принципы, представляющие собой нормативное закрепление принципов организации общественного и государственного строя (общие нормыпринципы), организации и деятельности отдельных государственных органов, конституционных институтов (конкретные нормыпринципы). Во многих современных конституциях имеются специальные разделы («Принципы политики государства» — в конституциях Ирландии, Индии, Пакистана, Шри-Ланки, Бангладеш, Намибии; «Основные начала» или «Основные принципы» — в конституциях Болгарии, Молдовы, Кыргызстана, Румынии, Туниса, Узбекистана, Югославии и др.), содержащие нормы-принципы. В одних случаях они прямо формулируют соответствующий принцип («плюрализм в румынском обществе является условием и гарантией политической демократии»—ст. 8 конституции Румынии; «демократический строй опирается на разделение властей» — преамбула конституции Туниса1), в других все нормы, независимо от их формулировок, включенные в упомянутые разделы, представляют по своему содержанию нормы-принципы (таковы, например, нормы, содержащиеся в разделе «Основы конституционного строя» конституций Российской Федерации, Армении, Беларуси).

Нормы-определения содержат качественную характеристику тех или иных конституционных институтов, элементов структур общества, отдельных органов государства. Таковы, в частности, нормы, определяющие природу государства («социалистическое», «правовое», «светское»), его органов («Федеральное Собрание— парламент Российской Федерации — является представительным

изаконодательным органом»).

Вконституциях ряда англоязычных стран эти нормы носят развернутый характер — в них содержатся разъяснения того или иного понятия. Так, в конституции Пакистана 1973 г. этому посвящена специальная гл. 5 части XII «Толкование». Например, «акт» означает документ, принятый парламентом и утвержденный или считающийся утвержденным президентом; «палата» означает

сенат или Национальное собрание и т.д. Такие нормы-разъясне-

1 Constitution de la Republique Tunisienne. Tunis, 1988.

96

ния придают точность и определенность используемым в конституции терминам и понятиям, что исключает возможность их произвольного толкования.

Совокупность конституционных норм, регулирующих однородные общественные отношения, представляет собой конституционный институт, например, институт главы государства, институт прав и свобод человека и гражданина, институт парламента и т. д. Следует подчеркнуть, что конституционный институт — это основа соответствующего конституционно-правового института. Последний образуют не только нормы конституции, но и нормы, содержащиеся в иных источниках конституционного права. Например, в конституцию включаются лишь основополагающие нормы об организации и деятельности парламента, а детально эти вопросы регулируются парламентским регламентом, законами о статусе депутата, о выборах и т.д. Таким образом, конституционный институт является основой конституционно-правового института парламента.

Социальное содержание конституции находит свое концентрированное выражение в ее принципах. Принципы конституции — это руководящие начала, в которых юридически выражены основные объективные закономерности развития данного общества и государства. Это качественные характеристики конституционного регулирования общественных отношений. Необходимо, однако, иметь в виду, что принципы конституции формулируются людьми, а следовательно, на их разработку большое влияние оказывает и субъективный фактор. «Те же самые люди, которые устанавливают общественные отношения соответственно развитию их материального производства, создают также принципы, идеи и категории соответственно своим общественным отношениям»1. Из этого следует, что в принципах конституции находят отражение также концептуальные положения политической и правовой идеологии, которые, будучи закрепленными в основном законе, приобретают нормативный характер.

Принципы — один из важнейших элементов правового содержания конституции, имеющий самостоятельное значение. В современной западной конституционной доктрине «признается, что «конституцию» составляют не только нормы, содержащиеся непосредственно в ее тексте, но также принципы и идеи, которые не определены прямо ни в одном конституционном положении, но вытекают из их совокупности, из общего смысла и значения»2. Это положение отражено в некоторых конституциях и законах, подтверждено решениями органов конституционного правосудия

1 Маркс К. Нищета философии//Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 4.

С. 133.

2 Garlicki L. Op. cit. S. 249.

97

ряда стран. Так, согласно п. 1 ст. 277 конституции Португалии, «положения закона, нарушающие положения конституции или принципы, установленные ею, являются неконституционными»1. Аналогичное положение предусматривает и закон о Конституционном суде Румынии: «Неконституционными являются положения нормативных актов, которые нарушают положения или принципы конституции» (ст. 2)2.

О принципах конституции как самостоятельном элементе ее правового содержания говорится в ряде решений конституционных судов Германии, Италии, Испании, Конституционного совета Франции. Например, в решении Федерального конституционного суда ФРГ (1953 г.) указывается, что в понятие «основной закон» входят также «общие принципы и руководящие идеи, которые в совокупности связывают конкретные конституционные нормы и...

не требуют конкретизации в отдельных положениях»3. В французской конституционной доктрине на основе решений Конституционного совета сформулировано понятие «конституционный блок», которое, как отмечалось, охватывает не только конституцию 1958 г., преамбулу конституции 1946 г., Декларацию 1789 г., но также «общие принципы, признанные законами Республики». Ряд таких принципов был сформулирован в решениях Конституционного совета, который придал им ранг конституционных4.

Характерно, что во временной конституции ЮАР 1994 г. сформулированы принципы, которые должны быть воплощены в будущей постоянной конституции. Этим принципам обязано следовать Конституционное собрание, причем новая конституция вступит в силу только после того, как Конституционный суд удостоверит, что все ее положения соответствуют им (ст. 71).

В чем значение принципов конституции как самостоятельного элемента ее правового содержания?

Во-первых, принципы конституции представляют собой поли- тико-идеологические и организационные начала, в соответствии с которыми осуществляется регулирование общественных отношений, составляющих ее социальное содержание. Совокупность этих принципов образует основы конституционного строя данной страны. Понятие «конституционный строй» разработано доктриной и используется конституциями ряда стран. Так, в австрийской науке различаются «простое» конституционное право и «основные и руководящие принципы», совокупность которых составляет основы конституционного правопорядка5. В немецкой конституцион-

1Constitutions of the Countries of the World. Portugal. N. Y., 1990.

2Monitorul oficial. Pt. 1. 1992. № 101.

3Garlicki L. Op. cit. S. 249.

4Favoreu L., Philip L. Op. cit. P. 51.

5Annuaire international de justice constitutionnelle. T. VI. P. ЗО.

98