Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

связи с судебным разбирательством конкретного дела, предметом которого является защита конкретных интересов.

Субъектами абстрактного конституционного контроля, по общему правилу, выступают государственные органы и должностные лица (включая депутатов парламента). Однако в ряде стран право возбуждения процедуры абстрактного контроля предоставляется также гражданам и их объединениям (например, Бразилия, Малайзия, Пакистан). В Бразилии согласно конституции любой гражданин может в порядке «народного действия» (асао popular) обратиться в суд с заявлением об аннулировании акта, который наносит ущерб общественному достоянию, окружающей среде или национальному культурному наследию (ст. 5). «Народное действие» не имеет в виду только проблемы неконституционности, но, естественно, может быть использовано и против неконституционных актов по указанным вопросам. Кроме того, ассоциация адвокатов и национальные профсоюзные организации могут ставить вопрос о неконституционности любого нормативного акта (ст. 103). В Малайзии любое лицо, считающее, что федеральный парламент или легислатура штата вышли за пределы своей компетенции, приняв тот или иной закон, может в судебном порядке оспаривать его конституционность (правда, за первые 20 лет своей деятельности федеральный Верховный суд не рассмотрел ни одного дела о конституционности закона по этому основанию)1. Субъектами конкретного контроля являются преимущественно физические и юридические лица, реже — государственные органы (главным образом суды).

Применение этих видов конституционного контроля, как и двух его рассмотренных форм, в законодательстве и на практике различно. Классической американской модели свойствен только конкретный контроль, осуществляемый всеми судами общей юрисдикции в процессе рассмотрения уголовных и гражданских дел. В ограниченной степени абстрактный контроль осуществляется при модифицированной модели (главным образом в связи с введением института омбудсмана).

Для европейской и смешанной моделей (за исключением Франции и ряда франкоязычных стран Африки, где применяется только абстрактный контроль) характерно сочетание в той или иной пропорции абстрактного и конкретного контроля. При этом конкретный контроль имеет здесь, на наш взгляд, две разновидности. Наиболее распространенным является контроль, осуществляемый в соответствии с правилом, согласно которому суд, придя при рассмотрении конкретного дела к выводу, что подлежащая применению норма не соответствует конституции, приостанавливает судопроизводство и направляет запрос о ее конституционности в орган

1 The Constitution of Malaysia. Its Development. P. 249.

229

конституционного правосудия. Он делает это по собственной инициативе или по требованию одной из сторон. Это правило закрепляется и Конституцией РФ: Конституционный суд «по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле» (ч. 4 ст. 125). Вторая разновидность — это проверка конституционности нормативного акта в порядке конституционной жалобы или «ампаро». Отличие ее состоит в том, что вопрос о конституционности нормативного акта является первичным, а не субсидиарным, возникающим в связи с рассмотрением неконституционного по своей природе дела. На этом основании данную процедуру обычно рассматривают как особую и не относят к конкретному контролю. Однако она относится к нему хотя бы уже потому, что речь идет о защите конкретных интересов, а именно — субъективных прав индивидуального лица, группы граждан или их объединений. Именно в этом смысле такой контроль может рассматриваться как конкретный.

Сочетание абстрактного и конкретного контроля является наиболее оптимальным решением проблемы конституционного контроля, ибо позволяет органу конституционного правосудия «сохранять правильные пропорции между защитой прав граждан и защитой непротиворечивости правовой системы» (в том числе верховенства конституции. — Авт.)1. Следовательно, оно содействует повышению эффективности его деятельности по решению двух основных задач, конституционной юстиции. В то же время практика конституционных судов ряда европейских стран (особенно Австрии, Германии, Италии) свидетельствует о том, что все больший удельный вес в ней занимает рассмотрение дел в порядке конкретного контроля. Так, в ФРГ из всех решений, принятых ФКС за период 1953—1984 гг., только 82 было принято в порядке абстрактного контроля, а 2200 — конкретного (плюс решения по конституционным жалобам), в Италии за период 1948—1976 гг. — соответственно 406 и 57612.

В зависимости от того, представляется нормативный акт в орган конституционного правосудия по предписанию закона или по воле субъекта, обладающего правом инициативы, различают обязательный и факультативный конституционный контроль. В подавляющем большинстве государств применяется только факультативный контроль. Лишь во Франции и франкоязычных странах Африки существует и обязательный контроль в отношении органических законов и парламентских регламентов, в Румынии — в от-

1Garlicki L. Op. cit. S. 234.

2Ibid. S. 317—318.

230

направлению в Совет стражей для проверки их соответствия принципам конституции и ислама).

Решения органов конституционного правосудия по вопросу о соответствии нормативного акта конституции различаются по своей правовой природе и правовым последствиям. Правовая природа этих решений как источников права рассмотрена выше, поэтому здесь мы остановимся лишь на вопросе об их правовых последствиях. Прежде всего следует отметить, что решения могут иметь различную юридическую силу.

Во-первых, если орган конституционного правосудия принимает решение в порядке осуществления своей консультативной функции, то оно не является юридически обязательным ни для субъекта, обратившегося с запросом о конституционности нормативного акта, ни для всех других государственных органов (в том числе и судов) или юридических и физических лиц. По мнению Д. Басу, главная польза консультативных решений Верховного суда Индии «состоит в том, чтобы содействовать правительству в получении авторитетного мнения относительно обоснованности законодательного акта, прежде чем он будет принят»1.

Во-вторых, во всех иных случаях решения органов конституционного правосудия являются постановляющими, то есть имеют юридически обязательный характер. Однако существует принципиальное различие между двумя основными моделями конституционного правосудия. Решения судов общей юрисдикции обязательны только для сторон в конкретном деле о проверке конституционности правового акта (inter partes). Вместе с тем в странах общего права решения высшей судебной инстанции (верховного суда) обязательны для всех нижестоящих судов (основное правило прецедентного права stare desises). Это положение закрепляется конституциями большинства стран, где существует классическая американская модель или ее различные модификации. Однако оно не распространяется на собственные решения верховного суда, которые могут быть им пересмотрены. «Верховный суд, — сказано в ст. 137 конституции Индии, — имеет право пересмотреть вынесенное им любое решение или изданный приказ». Это обосновывается в одном из решений Верховного суда следующим образом: «В конституции Индии нет ничего, что препятствовало бы суду отойти от прежнего решения, если он будет убежден в его ошибочности и губительных последствиях для общественных интересов»2. Конституции и судебная практика в развивающихся странах следуют практике Верховного суда США, которая свидетельствует об отказе от принципа незыблемости судебного прецедента3. В этом смысле решение носит относительный харак-

1Басу Д. Указ. работа. С. 433.

2Subramaniani N. Op. cit. P. 151.

3См.: Жидков О. А. Указ. работа. С. 108—109.

231

тер. Оно является относительным и потому, что признание нормативного акта неконституционным, хотя и делает его недействительным, не влечет за собой его формальную отмену. Это может сделать только издавший его государственный орган.

В странах с европейской и смешанной моделями решения специализированных органов конституционного правосудия всегда являются общеобязательными (erga omnes), то есть распространяются на все государственные органы, должностных лиц, юридических и физических лиц. «Решения Конституционного суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений» (ст. 6 закона 1994 г.). Они являются безусловными, ибо окончательны и не подлежат обжалованию, а в случае признания нормативного акта неконституционным отменяют его, что четко формулируется законодательством.

Однако указанное различие в характере и правовых последствиях решений органов конституционного правосудия не так уж велико на практике, если речь идет о странах с давними и прочными традициями правовой государственности. Так, в США, Канаде или Норвегии, где решения верховных судов не являются общеобязательными и не могут отменять неконституционный акт, последний не будет применяться государственными органами и прежде всего судами. Говоря, например, о Норвегии, норвежский юрист Э. Смис отмечает, что «правительственные власти обычно делают все необходимые выводы из решений Верховного суда...

Это означает, что практические последствия судебного конституционного контроля в двух системах (то есть американской и европейской. — Авт.) не столь различны, как можно было бы ожидать, исходя из формальных последствий inter partes и erga omnes»1.

Наиболее значимую политико-правовую проблему при осуществлении конституционного контроля представляют отношения, складывающиеся между парламентом и органом конституционного правосудия в связи с признанием последним неконституционности закона. По существу, в этом случае возникает конфликтная ситуация, разрешение которой по-разному регулируется законодательством отдельных стран. По общему правилу парламент не может отменять решения органа конституционного правосудия. Исключение составляют лишь немногие страны, где парламенту предоставлено такое право (Намибия, Польша, Румыния, Эквадор, Эфиопия). Конституция Намибии, например, устанавливает, что решения Верховного суда обязательны для нижестоящих судов, если они не отменены самим судом или «актом парламента, при-

1 The Role of the Constitution in Changing Society. P. 182.

232

нятым в надлежащем порядке» (ст. 80). В Польше, Румынии и Эфиопии решения органов конституционного правосудия о неконституционности законов (а в Эфиопии — и о толковании конституции, и вообще по всем «конституционным спорам») не являются окончательными. Они должны представляться на утверждение парламента (Румыния) или нижней палаты (сейм в Польше), которые могут квалифицированным большинством в 2/3 либо утвердить их, либо отклонить (ст. 145 конституции Румынии, ст. 7 закона о Конституционном трибунале Польши). Согласно ст. 84 конституции Эфиопии Совет конституционных расследований обладает судебными полномочиями, но его решения становятся окончательными только после утверждения их Федеральным советом (орган, представляющий интересы «наций, национальностей и народов» Эфиопии, правовой статус которого во многом сходен со статусом бундесрата Германии).

Таким образом, в этих трех странах орган конституционного правосудия наделяется лишь правом отлагательного вето в отношении закона, что, естественно, значительно снижает эффективность судебного конституционного контроля. Аналогичные положения предусматривают конституции Португалии и Кабо-Верде

вотношении международных договоров до их ратификации (согласно ст. 277 конституции Португалии решение Конституционного суда о неконституционности международного договора может быть отклонено 2/3 голосов Национального собрания).

ВМонголии и Казахстане правом вето в отношении решений органов конституционного правосудия обладают высшие государственные органы — соответственно парламент и президент. Так,

вМонголии суд конституционного надзора представляет свои заключения о конституционности нормативных актов и международных договоров на рассмотрение Великого государственного хурала. Если Хурал не одобряет эти заключения, то суд повторно рассматривает дело и принимает окончательное решение (ст. 66 конституции и ст. 21 закона об организации суда конституционного надзора). Конституция Казахстана идет еще дальше: согласно ст. 73 президент может внести свои возражения на решение Конституционного совета, которые преодолеваются 2/3 голосов от общего числа его членов. При непреодолении возражений президента решение Конституционного совета считается непринятым.

В Иране, где применяется только предварительный контроль за конституционностью законов до их промульгации, в случае спора между меджлисом и Советом стражей по поводу соответствия закона принципам конституции и ислама президент учреждает специальный совет для разрешения этого спора1.

1 Chronical of Parliamentary Elections and Development. T. XXV. Geneva. 1991. P. 16.

233

Хотя в подавляющем большинстве стран парламент не может отменить решение органа конституционного правосудия о неконституционности закона, у него как органа учредительной и законодательной власти есть возможность обойти это решение без формальной отмены. Он может сделать это прежде всего путем изменения самой конституции, в результате чего устраняется несоответствие закона ее положениям. Например, конгресс США четыре раза прибегал к такому способу, принимая конституционные поправки, фактически отменявшие решения Верховного суда о неконституционности законов1. Широко применялся этот способ в ряде африканских стран, где до начала 90-х годов в условиях однопартийной системы процедура пересмотра конституции не представляла особой сложности. Так, в Сенегале Национальное собрание неоднократно прибегало к пересмотру конституции с тем, чтобы принять законы, признанные Верховным судом не соответствующими ей. Как отмечает в этой связи Б. Нгом, «подмена обычного закона конституционным может значительно ограничить конституционный контроль»2. Впрочем, в иных условиях процесс пересмотра конституции бывает длительным и сложным. К тому же в ряде государств органы конституционного правосудия еще более усложняют его, стремясь ограничить учредительную власть парламента, о чем уже говорилось.

Теоретически парламент может повторно принять закон, признанный неконституционным. В этой связи представляется целесообразным положение ст. 79 закона о Конституционном суде РФ, согласно которому «юридическая сила постановления о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта».

Таким образом, наиболее адекватной реакцией парламента на решение органа конституционного правосудия о признании закона неконституционным должно быть приведение закона или отдельных его положений в соответствие с конституцией.

Законодательству и практике некоторых стран известны решения о так называемой временной конституционности нормативного акта (Германия, ЮАР). Установив несоответствие акта конституции, орган конституционного правосудия не объявляет его недействительным, а предлагает парламенту (или другому органу) устранить в определенный им срок это несоответствие. В противном случае нормативный акт считается недействительным (согласно ст. 98 конституции ЮАР Конституционный суд, найдя, что закон или какое-либо его положение не соответствуют конституции, может в «интересах справедливости и хорошего управления потребовать от парламента или другой компетентной власти ис-

1См.: Жидков О. А. Указ. работа. С. 168.

2Ngom В. Op. cit. P. 108—109.

234

править в течение установленного срока дефект закона или положения, которые остаются в силе до исправления или истечения этого срока»). Как решения о временной конституционности могут рассматриваться и те, в которых признается конституционность нормативного акта при условии его «надлежащего толкования» (некоторые решения Верховного суда США). Иными словами, признается, что хотя нормативный акт формально является конституционным, но в нем заложена возможность стать неконституционным в процессе применения. В таком решении обычно указывается, при каком толковании акт будет соответствовать конституции, а при каком нарушать ее.

Важное значение для поддержания стабильности правопорядка имеет вопрос о том, с какого момента теряет юридическую силу нормативный акт, признанный органом конституционного правосудия неконституционным. Современному законодательству о конституционной юстиции известны три варианта его решения. Нормативный акт объявляется недействительным: с момента его принятия, с момента опубликования решения, с определенной даты в будущем, указанной в решении. Не вдаваясь в рассмотрение соответствующего регулирования в отдельных странах, отметим лишь, что особенно широко используется второй вариант как наиболее отвечающий задаче поддержания стабильности правопорядка.

Признание недействительности нормативного акта с момента его принятия неизбежно ведет к необходимости пересмотра всех судебных и административных решений, принятых на его основе, что затрагивает прежде всего интересы и права индивидов. Такой пересмотр оправдан только в определенных случаях, в частности, в уголовных делах, что прямо предусматривается законодательством (например, согласно ст. 49 закона 1973 г. Египта неконституционный нормативный акт теряет юридическую силу со дня, следующего за днем опубликования решения. Однако если оно относится к уголовно-правовой норме, то все обвинительные приговоры, вынесенные в соответствии с ней, отменяются). Аналогичную позицию занимает и российский законодатель: в законе 1994 г. говорится, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях (ст. 79).

Осуществляя конституционный контроль, органы конституционного правосудия обеспечивают верховенство конституции. Действуя в качестве «негативного законодателя», они устраняют из правовой системы нормативные акты, противоречащие основному закону. При этом, как показывает практика, главным объектом конституционного контроля являются не столько законы, принимаемые парламентом, сколько акты исполнительной власти и прежде всего делегированное законодательство. И это

235

вполне объяснимо, ибо именно акты исполнительной власти образуют основной правовой массив в современном государстве и представляют наибольшую угрозу конституционным правам и свободам человека. Приводимые в литературе данные о незначительном числе решений, касающихся конституционности законов, отнюдь не свидетельствуют о малой активности тех или иных органов конституционного правосудия. В этой связи представляется лишенным оснований вывод, к которому приходят некоторые зарубежные авторы, о превращении «контроля за конституционностью законов в контроль за применением законов»1, исходя из практики конституционных судов, где применяются процедуры конституционной жалобы или «ампаро» либо конкретный контроль в собственном смысле слова (Италия, Испания, Германия).

Как мы видели, предметом этих процедур являются преимущественно нормативные акты, конституционность которых оспаривается. Таким образом, речь идет не об «отклонении» органов от их первоначальной функции конституционного правосудия, как утверждает, например, Л. Фаворо, а о ее расширении. Именно в этом состоит основная тенденция развития современного института судебного конституционного контроля.

1 Favoreu L. Op. cit. P. 30.

236

ГЛАВА IV КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ

Вистории политико-правовой мысли и юридической практике,

атакже в племенных мировоззрениях и обычном праве различных народов сложились четыре различных подхода к проблеме правового статуса личности, прав человека. Либеральная (в своей основе западная) концепция прав человека исходит из естественных, неотчуждаемых прав человека и закрепления в законодательстве таких условий, которые обеспечивают свободное развитие личности. Акцент в конституционном законодательстве стран, воспринявших указанную модель, делается на той группе прав, которые прежде всего относятся к автономии личности, хотя в новейших конституциях стран Запада и многих развивающихся стран все чаще и шире закрепляются социально-экономические права.

Вданной модели ограничения, которые налагаются на личность при осуществлении ее прав, связаны главным образом с вопросами обеспечения общественной морали, здравоохранения, публичного порядка, предотвращением насилия, а также правами других лиц: осуществляя свои права, нельзя посягать на права других. Ограничения связаны и с пресечением злоупотребления правами. Все они точно зафиксированы в законе.

Вусловиях применения этой модели конституционные обязанности гражданина формулируются в весьма ограниченном виде, а то и вовсе не упоминаются в конституциях. В своей основе это личностная, в какой-то мере индивидуалистическая модель правового статуса человека. Она воспринята в развитых государствах, во многих развивающихся странах (в последнем случае — часто в ограниченном виде), внедряется в постсоциалистических государствах.

Второй подход к проблеме правового статуса личности связан с марксистско-ленинской концепцией и получил свое выражение в социалистических конституциях: советской России, СССР, Албании, Болгарии, Венгрии и других социалистических стран до рубежа конца 80-х — начала 90-х годов, а в настоящее время — в конституциях Вьетнама, Китая, КНДР, Кубы (правда, после изменений, внесенных в некоторые из них, он действует в ослабленной форме). В своей основе это коллективистский подход. Он

237

основан на приоритете коллектива (общества, класса, объединения и т. д.) по отношению к личности, на ограничении прав личности общественными интересами. В данном случае устанавливаются ранги основных прав личности, главными считаются со- циально-экономические права (на труд, образование и т. д.) и прежде всего право на свободу от эксплуатации человека человеком. В конституциях социалистических стран различаются права граждан (человека) и права трудящихся, некоторые социальноэкономические, а также политические права (например, избирательные) иногда предоставляются конституциями только трудящимся гражданам.

При данном подходе в конституциях закрепляется широкий перечень обязанностей граждан перед обществом и государством, некоторые из них, по существу, имеют моральный характер и довольно неопределенны (например, обязанность соблюдать правила социалистического общежития). Ограничения прав личности довольно многочисленны и определяются не границами прав других лиц, а, как считается, интересами общества и государства, иногда — политическими установками, установками правящей партии, идеологическими догмами, своеобразной моралью (например, отрицательное отношение к материальному обогащению).

Третий подход к правовому статусу личности связан с традиционным (классическим) мусульманским правом. В современных конституциях мусульманских стран он получил очень незаметное словесное, но принципиальное по существу выражение. Оно связано с оговорками о равенстве по шариату, с положениями о том, что мусульманское право является источником законодательства. Современные конституции мусульманских стран обычно перечисляют признаваемые международным сообществом права человека, которые нашли свое закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в международных пактах о правах человека 1966 г. Среди них есть и социально-экономические, и политические, и личные права, но упомянутые выше оговорки снижают их значение. В конституциях имеются, например, статьи о равенстве прав женщин с мужчинами, но содержащиеся в них условия о равенстве по шариату влекут за собой лишение женщин ряда политических и гражданских прав. Там же, где таких лишений нет, действует сила обычая.

По мусульманскому праву вселенский суверенитет принадлежит Аллаху, человек не свободен распоряжаться собой, его действия предопределены повелениями Аллаха. Акцент в правовом регулировании переносится не на права, а на обязанности перед Аллахом, перед общиной правоверных мусульман. Различия морали и права во многих отношениях исчезают: выполнение поло-

238