Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

более частных, однако не менее важных (Стандартные минимальные правила обращения с заключенными 1984 г., Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1974 г. и др.).

Что касается региональных систем международно-правовой защиты прав человека, то наибольший опыт в этом отношении накоплен в государствах-членах Европейского союза. За последние 10 лет чрезвычайно возросло влияние Европейской конвенции по защите прав человека на национальное право государств-членов, и хотя система защиты прав человека, предусмотренная Конвенцией, по своей природа субсидиарна, Страсбургский суд по правам человека следует рассматривать в качестве последней инстанции по делам, рассмотренным в национальных судах1. Важно и то, что национальные суды воспринимают ту интерпретацию Конвенции в связи с обстоятельствами конкретной жалобы, которую дает Страсбургский суд. Это значит, что последний в состоянии убедить национальные суды. При этом ни один национальный суд не будет подвергнут критике за более широкую интерпретацию положений Конвенции, если она окажется более благоприятной для индивида, нежели трактовка того же положения Европейским судом. В этом отношении заслуживает упоминания ст. 60 Конвенции. Она устанавливает, что ни одно из положений Конвенции не может быть истолковано ограничительно или в ущерб какому-либо из прав человека или основных свобод, гарантируемых национальным правом или каким-либо международным соглашением, в котором данное государство является стороной.

1 См.: Рисдал Р. Проблемы защиты прав человека в объединенной Европе//3ащита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 123.

319

ГЛАВА V КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ, ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ И ДУХОВНОЙ ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА

В отличие от конституций XVIII—XIX вв. современные основные законы не ограничиваются традиционными вопросами власти и прав индивида, а закрепляют основы общественного строя. Германский конституционалист К. Штерн справедливо констатирует: «Современная конституция не может больше отказывать в установлении основных принципов устройства жизни общества, иначе она может утратить свои функции стабилизации и порядка»1. Эти принципы находят свою детализацию в огромном законодательстве о собственности, труде, предпринимательстве, различных сторонах социальной деятельности государства, о многообразных объединениях граждан, средствах массовой информации и т.д. В одной главе невозможно дать хотя бы краткую характеристику тысячетомному законодательству различных стран мира, поэтому ниже будут рассмотрены лишь основные принципы общественной жизни, получившие нормативное выражение в конституциях.

Анализ принципов предполагает концептуальный подход и требует рассмотрения моделей конституционного регулирования основ общественной жизни в условиях капиталистического строя, при тоталитарном социализме, особенностей этого регулирования в экономически отсталых странах, в том числе моделей, применявшихся ранее в странах, относившихся к государствам социалистической ориентации. Такой анализ представляет не только исторический интерес. Социалистические государства продолжают существовать (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба), сохраняются элементы прежних подходов в некоторых постсоциалистических государствах (например, по вопросу о земле в конституциях Казахстана и Кыргызстана, принятых в 1993 г.; правда, в конституции Казахстана 1995 г. формулировка о государственной собственности на землю уже соче-

1 Stern К. Op. cit. S. 22.

320

тается с возможностью существования частной собственности), левые силы с социалистической идеологией (однако иной, чем при тоталитарном социализме) образовали правительства в Польше (1993 г.) и Венгрии (1994 г.), в конце 1994 г. они победили в Болгарии, коммунисты возглавили правительство в королевском Непале (1994 г.), завоевали пост президента в Польше (1995 г.).

§ 1. Особенности конституционного регулирования основ общественного строя

Любое общество представляет собой сложный комплекс различных слагаемых: материальных ресурсов, населения, культуры и т. д. Далеко не все эти стороны поддаются правовому регулированию, являются объектом конституционного права. Оно регулирует лишь определенные общественные отношения, содержит прежде всего принципиальные положения, относящиеся к обществу. В некоторых конституциях такие нормы содержатся в основном в главе «Общественный строй» («общественное устройство»).

Данный термин не очень удачен. По своему смыслу он включает различные институты общества, в том числе его важнейший институт — государство, для конституционного регулирования различных сторон которого в конституциях имеются особые главы и своя терминология. Вместе с тем в главах об основах общественного строя нередко имеются положения, выходящие за пределы сложившегося в науке юридического содержания этого понятия (нормы о гражданстве, о правах и свободах человека и гражданина, роли и значении конституции и т.д.). Тем не менее, несмотря на критику термина «общественное устройство», он продолжает употребляться и в текстах конституций, и в науке.

В главах об общественном строе иногда содержатся нормы, относящиеся к его несущественным сторонам (нормы о порядке перевозки животных, убоя скота, изготовлении одежды для военнослужащих в главе «Общие положения» конституции Швейцарии 1874 г.), но по общему правилу в конституциях закреплены в большем или меньшем (в «старых» конституциях — нередко в минимальном) объеме основы общественного строя, его устои, определяемые в конечном счете способом производства, распределения обмена и потребления материальных благ, а также характером общественного сознания и традиций.

В ряде случаев большинство норм, относящихся к устоям общества, сгруппированы в одной, комплексной главе (разделе). Таковы, например, главы «Основы общественного строя и политики» бывшего СССР в Конституции 1977 г., «Политические, социальные и экономические основы государства» в конституции Кубы 1976 г., «Общие положения» в конституции Китая 1982 г., «Общие положе-

321

ния и основные принципы» в конституции Мавритании 1991 г., «Основные положения» в конституции Чехии, вступившей в силу в 1993 г., «Основы конституционного строя» в Конституции РФ 1993 г. и др. Зачастую, однако, такие нормы рассредоточены по нескольким главам. В конституции Италии 1947 г. это главы «Этико-социальные отношения», «Экономические отношения», «Политические отношения», в конституции Вьетнама 1992 г. — «Социалистическая республика Вьетнам — политическая система», «Экономическая система», «Культура, образование, наука, техника»; в конституции Эфиопии 1994 г. — «Общие принципы» и «Основные принципы Конституции». В конституции КНДР 1972 г. первые три главы называются «Политика», «Экономика», «Культура», в конституции Бразилии 1988 г. есть главы «Экономический и финансовый строй», «О социальном строе», «Образование и культура» и др., в конституции Перу 1993 г. — разделы и главы «Экономический режим», «О личности и обществе», «О собственности», «Аграрный режим, общины и деревни» и др.

В постсоциалистических странах СНГ прежние главы об общественном строе заменены другими. В конституции Республики Беларусь 1994 г. есть главы «Основы конституционного строя», «Личность, общество, государство», «Финансово-кредитная система», в конституции Казахстана 1993 г. — «Общество, основы его устройства», «Собственность и предпринимательство», «Общественные объединения» (конституция Казахстана 1995 г. заменила эти главы разделом «Общие положения»), в конституции Узбекистана 1991 г. — «Общество и личность», «Экономические отношения», «Средства массовой информации», в конституции Литвы 1992г.— «Общество и государство», «Народное хозяйство и труд», в основном законе Кыргызстана 1993 г. содержится одна глава подобного рода — «Общие принципы». В Конституции РФ многие принципиальные вопросы общественной жизни регулируются нормами главы «Основы конституционного строя».

Из приведенного перечня названий следует, что, во-первых, существует общая тенденция расширения конституционного регулирования вопросов общественного строя, независимо от социальной ориентации того или иного государства, во-вторых, что хотя в науке конституционного права не найдено общих, принципиальных критериев для вычленения и группировки этих важнейших норм, все же многие аспекты конституционного регулирования основ общественного строя являются общими или совпадающими. При всей сугубо негативной оценке конституций тоталитарного социализма научная объективность требует отметить, что именно они, начиная с Конституции России 1918 г., положили начало отмеченной выше тенденции, оказали огромное влияние на подходы и объем конституционного регулирования последних десятилетий практически во

322

всех странах мира, а юридическая наука социалистических стран, независимо от ее во многом служебно-пропагандистской роли, впервые дала обоснование новых понятий, вошедших в конституции в связи с регулированием устоев общества. Необходимо, однако, подчеркнуть: при положительной тенденции расширения конституционного регулирования основ общественного строя именно в этих вопросах особенно важно избежать излишней «зарегулированности», не лишить общество необходимой степени саморегулирования в угоду «разумно» сконструированным конституционным постулатам.

Положения, относящиеся к основам общественного строя, могут находиться также в главах, посвященных другим вопросам, например, в разделах (главах) об основах правового положения личности, об организации вооруженных сил, о финансах и т. д. Словом, вычленение основ, принципов общественного строя не может быть ограничено главами конституций с соответствующими названиями, оно требует аналитического подхода и синтеза различных положений основного закона. Такой подход свидетельствует, в частности о том, что отношения, характеризующие общественный строй, не только неодинаковы, но и неравноценны, есть первичные и вторичные общественные отношения, более того — конституционные нормы первичного и вторичного характера. Возведение всех их в ранг конституционных придает им одинаковую юридическую силу, но сохраняются не только социологические различия, возможна и юридическая иерархия в зависимости от значимости и даже места расположения в конституции подобных норм (юридически такая иерархия может найти отражение в различном, жестком или гибком порядке их изменения).

Понятие «основы общественного строя» включает четыре слагаемых: основы экономических отношений, основы социальных отношений, основы политических отношений и основы духовной жизни общества1. В этой классификации, которая в известной мере условна (различные отношения переплетаются, а в государственно организованном обществе в большинстве из них присутствует политический элемент), отсутствует упоминание об основах правового статуса личности, без чего характеристика устоев общества является неполной. Однако личность присутствует во всех перечисленных отношениях (без человека их просто бы не суще-

На наш взгляд, упоминание об основах правового статуса личности должно войти в указанное выше понятие. Права личности являются существенным элементом для оценки того или иного общественного строя.

Правовое закрепление устоев (а не всех сторон) общества

1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1.

с- 127

323

предполагает, что для этого используются главным образом не детальные правила, а нормы, отличающиеся высокой степенью нормативной концентрированности: нормы-принципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, учредительные нормы1. Такие нормы не имеют непосредственно примыкающих к ним норм о санкциях (санкции, вытекающие из конституционно-правовых норм, как правило, находятся в других отраслях права) и, хотя современная конституция является непосредственно действующим правом, некоторые нормы-принципы не подлежат принудительному исполнению судами по искам граждан (подробнее об этом будет сказано ниже).

Поскольку в настоящей главе речь идет о принципах, вопросы, изложенные в ней, рассматриваются на основе особенно «укрупненного» — институционального подхода, исключающего детальный анализ отдельно взятых норм.

Включение в конституции положений об основах общественного строя, тенденция расширения конституционного регулирования этих отношений привели к коренному изменению характера современных основных законов. Как отмечалось выше, они стали «социальными» конституциями. Теперь в мире почти нет основных законов, которые не содержали бы в том или ином объеме норм-принципов (норм-целей, программных норм), относящихся к различным, зачастую лишь отдельным сторонам экономической, социальной, политической систем общества, его духовной жизни. Такие нормы содержат исходные положения о собственности и характере экономики (например, рыночной или огосударствленной), об отношениях социальных общностей (например, положения о социальной солидарности), о природе политической власти (власти народа или диктатуре определенных классов), о роли политических объединений, об идеологическом плюрализме или, напротив, монизме идеологии и т. д.

Появление в конституциях норм и целых глав об основах общественного строя наряду с «социализацией» (от слова «общество») основного закона приводит к тому, что на уровень конституционного регулирования переносятся важнейшие элементы того, что раньше содержалось в обычном законе (например, основы режима различных форм собственности в конституции Болгарии 1991 г., порядок пенсионного обеспечения в конституции Бразилии 1988 г., вопросы образования и культуры в конституции КНДР 1972 г., отношения родителей и детей в Конституции России 1993 г. и др.), причем некоторые из них включаются в главы, относящиеся к общественному строю. В тексты конституций вносятся нормы об отношениях, которые ранее вообще были за пре-

1См.: Тихомиров Ю. А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд

вбудущее//Правоведение. 1992. № 6. С. 6.

324

делами правового регулирования (экология и природопользование, вопросы науки и художественного творчества, права политической оппозиции, проблемы идеологии и т.д.)1.

В результате значительная группа отношений в сфере экономики, социальной и духовной сферах общества, которые регулировались ранее «частным правом», а то и вовсе правом не регулировались, переходят в сферу «публичного права». Включение в конституции новых принципов и норм создает основу для широкого вторжения в эти сферы способов регулирования, применяемых в административном, финансовом, уголовном и других отраслях «публичного права». Наконец, новые тенденции, связанные с регулированием вопросов общественного строя, усиливают программность конституции и ее идеологический характер. Современная конституция существенно отличается от «жестко юридического» основного закона XVIII — началу XX вв. Поэтому наряду с упоминавшейся необходимостью сочетания саморегуляции и государственного регулирования основ общественного строя одна из важнейших задач конституционной теории и конституционной практики состоит в том, чтобы найти тот оптимальный вариант, который обеспечивал бы сочетание общих, в известной мере «лозунговых» положений об устоях общества с необходимой юридической нормативностью.

В нормативном регулировании устоев общественного строя есть «слабые точки». Это связано не только с абстрактностью и другими особенностями формулировок норм-принципов во многих конституциях, но и с тем, что они рассматриваются нередко лишь как ориентир для деятельности правительства и не подлежат судебной защите в качестве субъективного права. Начало

в конституции Индии 1950 г., многие создатели которой стремились найти «третий путь» между капитализмом (его олицетворяла для них тогда прежде всего прежняя колонизаторская метрополия) и социализмом, существовавшим в то время только в тоталитарных формах. Примеру Индии последовали другие развивающиеся страны: разделы (главы, статьи) о директивных принципах политики государства (правительства) были включены во многие конституции стран Азии и Африки (Непал, Таиланд, Бангладеш, Филиппины, Нигерия, Папуа-Новая Гвинея и др.). В последние десятилетия такие разделы появились и в основных законах некоторых капиталистически развитых стран (конституция Испании 1978 г.). Содержащиеся в них положения о стремлении обеспечивать равный доступ граждан к средствам существования,

1 См.: Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность. М., 1990. С. 40.

325

предотвращения концентрации богатства в руках немногих, о предотвращении и даже ликвидации эксплуатации человека человеком, о праве на труд, о равном распределении общественного богатства между различными слоями населения и т. п. имеют принципиальное значение, их не следует недооценивать.

Во исполнение конституционных положений органы государства в ряде стран предпринимают меры с целью уменьшить неравенство в сфере сословных, общинных, кастовых, этнографических, этнорелигиозных отношений, по сокращению безработицы, осуществлению земельных реформ, национализации некоторых особенно важных объектов экономики, социальной помощи наиболее обездоленным слоям населения и т. д. Руководящие принципы дают возможность различным слоям населения бороться за свои права, апеллируя к авторитету основного закона. Хотя, как отмечалось, нельзя в судебном порядке требовать осуществления мер, предусмотренных руководящими принципами (такой запрет содержат конституции Индии, Папуа-Новой Гвинеи и др.), но, с другой стороны, и суды не могут оспаривать и отменять под предлогом неконституционности акты, принятые во исполнение руководящих принципов государственной политики1.

Изменения, связанные с конституционным регулированием основ общественного строя, имеют позитивные и негативные стороны. В совокупности эти процессы ведут к созданию целостного основного закона, который в интегрированном виде представляет «каркас» общества, его экономические, социальные, политические и духовные параметры. Конституционное регулирование основ общественного строя неразрывно связано с включением в конституции положений, вытекающих из общечеловеческих ценностей, с идеалами социальной справедливости. Повышение статуса многих экономических и социальных норм до уровня юридических и основных создает новые гарантии прав человека, программность многих принципов задает обществу цели развития, идеологический характер норм-принципов, способствует воспитанию граждан, созданию основ определенной политической и правовой культуры.

С другой стороны, общество, общественный строй — объект длительного эволюционного (а также сравнительно кратковременного — революционного) развития. Принимая конституцию, устанавливая определенные принципы, можно, конечно, провести в обществе определенные, нередко коренные изменения, но в целом общество плохо поддается волюнтаристским экспериментам «сверху». Его развитие — естественноисторический процесс и в отличие, например, от системы органов государства, которую конституция может перекраивать по-разному, провозглашение тех или

1 См.: Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность. С. 57.

326

иных принципов общественного строя становится эффективным, если оно соответствует реалиям и тенденциям развития общества. В противном случае такие принципы остаются ложными нормами.

Включение в конституции большого количества норм-принци- пов, норм-целей, норм-программ, относящихся к общественному строю, усиливает идеологические качества основного закона, но ослабляет его юридические свойства. Такие нормы остаются в ряде случаев пожеланиями, иногда неосуществимыми при данном общественном строе, при современном уровне развития человечества, нередко — просто лозунгами, не имеющими соответствующих юридических механизмов для их принудительного осуществления органами государства. Программность, разъяснительный характер ряда норм, их идеологическое содержание осложняют конституцию, делают ее нередко излишне многословным и пространным документом, лишают ее юридической четкости, определенности. Поэтому включение в конституции норм-прин- ципов об основах общественного строя, само по себе необходимое, отражающее объективные тенденции конституционного развития, требует вдумчивой предварительной оценки, тщательности формулировок, «дозировки» этих норм в сопоставлении с другими конституционными положениями. Важно также соблюдать необходимые пропорции и не подрывать путем необдуманного включения популистских норм, относящихся к общественному строю, другие положения конституции. Такие нормы не должны переступать тех граней, за которыми стоят права человека, свобода гражданского общества, необходимая степень его саморегулирования.

Конституционное регулирование основ экономических, социальных, политических отношений, духовной жизни общества обладает системностью. В нем находит отражение существующая структура общества в целостности ее основных параметров, характер общества. Взятые в своей совокупности, такие нормы дают представление и принципах социалистического (в современных условиях — тоталитарного социализма) или капиталистического общества, об ориентации страны на капитализм или социализм, об основных чертах постсоциалистического строя с соединением разных подходов (в наибольшей степени элементы такого соединения демонстрируют конституция Польши 1952 г., некоторые части которой действуют с рядом кардинальных поправок и вместе с «малой конституцией» 1992 г., конституция Кыргызстана, принятая в 1993 г., но особенно отчетливо это отражала Конституция РСФСР 1978 г., действовавшая до 1993 г., после внесения в нее кардинальных поправок в 1990—1993 гг.). Вместе с тем отмеченные различия в характере общественного строя, хотя и имеют принципиальное значение в современных условиях, не являются

327

абсолютными: в капиталистическом обществе возникают социалистические элементы, а социалистическая экономика, как это наиболее явственно показывает пример Китая, воспринимает некоторые капиталистические модели хозяйствования.

С поворотами и зигзагами, общественными катастрофами и революционными катаклизмами, влекущими иногда миллионные жертвы во имя прокламируемых принципов нового общества, человечество все же движется, хотя зачастую с вековыми перерывами, к созданию и, следовательно, к конституционному, а затем и иному регулированию нового общественного строя, некоторые элементы которого закладываются в поисках совершенствования современных конституций. Это не будет ни капитализм в его традиционном понимании, ни тем более тоталитарный социализм. Новый общественный строй возьмет некоторые принципы капитализма (например, свободу предпринимательской деятельности в рамках закона) и некоторые принципы подлинного социализма, еще не существовавшего на планете (например, труд как мерило ценности человеческой личности), но преобразует их, возвысится над ними, создаст новые принципы и ценности.

§ 2. Конституционные принципы экономической системы

Экономическая система — это единство экономических структур и отношений между ними: отношений собственности, производства, распределения и потребления материальных и духовных благ. Не все из указанных отношений охватываются экономической системой, отношения распределения и потребления принадлежат в основном социальной системе, но частично входят и в экономическую1.

Конституционные принципы экономической системы (термин «основные экономические принципы» содержался, например, в основном законе Монгольской Народной Республики 1960 г.) в разных странах неодинаковы. Они зависят прежде всего от того, какая модель экономики используется в стране: рыночная или огосударствленная (государственная). В капиталистических странах, в ряде развивающихся стран, во многих постсоциалистических государствах применяется первая, в странах социализма и в прошлом — социалистической ориентации — вторая. Иногда это находит отражение в текстах основных законов. Так, в ст. 58 конституции Перу 1993 г. говорится о существующей в стране «социальной рыночной экономике», ст. 61 гласит, что государство обеспечивает «свободу рынка». С другой стороны, конституция КНДР 1972 г. устанавливает государственное руководство экономикой (ст.ст. 19, 30), здесь создана тотальная экономическая система.

1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных страа. Т. 1.

С. 130.

328