Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

та Св. Галлена, плебисцит имеет факультативный характер и проводится в случае необходимости по инициативе государственного органа, а референдум — постоянный институт, предусмотренный в основном законе, который может инициироваться как государственными органами, так и «снизу», однако только избиратели могут быть субъектами инициативы1.

Вроссийском государствоведении референдум традиционно рассматривается как голосование граждан по поводу какого-либо законопроекта или закона, а также вопроса государственного (регионального, местного) значения; плебисцит — по поводу какоголибо вопроса или законопроекта, но фактически за доверие конкретной личности или ее политике. В международно-правовой литературе под плебисцитом понимается голосование в отношении территориальных изменений (отделение от государства, приобретение независимости, уступки территории). Для удобства изложения материала мы будем использовать понятие «референдум» в качестве собирательного названия для обозначения любого вида голосования в отношении какого-либо нормативно-правового акта или его проекта, а также вопроса, выносимого на голосование.

Законодательством различных стран закреплены различные подходы в отношении допустимости применения референдума. В одних государствах использование данного института предусмотрено на центральном, региональном и местном уровне (Италия, Швейцария, Россия), в других — на региональном и местном уровне (США и Канада), в третьих — на центральном и местном (Беларусь). Вид нормативных актов, регламентирующих порядок проведения референдума, зависит от того, на какой территории проводится голосование.

Вконституциях, как правило, содержатся лишь отдельные статьи, посвященные референдуму. Выделение специальных глав или разделов встречается сравнительно редко (гл. 2 конституции Республики Беларусь, разд. 2 конституции Словакии). Детальная регламентация — это предмет законодательного регулирования.

Вособых случаях проведение референдума может регламентироваться и иными нормативными актами. В Аргентине, например, где референдум не предусмотрен на федеральном уровне, в 1984 г. возникла необходимость его проведения для выяснения, одобряет ли большинство населения страны подписание договора с Чили в отношении прохождения государственной границы между этими странами. Президент назначил проведение референдума собственным указом от 25 июля 1984 г. и обосновал это, с одной стороны, тем, что подобная форма непосредственной демократии предусмотрена в текстах основных законов ряда провинций, с другой стороны, ссылкой на одного из признанных авторитетов в области кон-

1 Möckli S. Nove democrazie a confronto//Democrazie e referendum. P. 51.

409

ституционного права страны С. Виамонте, который утверждал, что к числу прав граждан, которые прямо не перечислены в конституции, но бесспорно выводятся из провозглашенного в ней суверенитета народа, относится право выражать свое мнение в отношении проблем, представляющих интерес для политического сообщества1.

В законодательстве многих стран установлены - определенные пределы допустимого использования института референдума. Как правило, речь идет о недопустимости вынесения на голосование вопросов чрезвычайного или безотлагательного характера, требующих специальной подготовки, а также таких, ответ на которые заранее известен. В России на референдум не могут выноситься вопросы изменения статуса субъектов федерации; досрочного прекращения или продления срока полномочий президента. Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов президента, Государственной Думы или досрочном формировании Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования (ч. 2 ст. 3 федерального конституционного Закона «О референдуме Российской Федерации»). В Венгрии исключается проведение референдума в отношении законов о бюджете, центральных налогах и сборах, устанавливающих местные налоги, в отношении решений по кадровым

на страну в соответствии с опубликованными международными договорами. Что касается сроков проведения или обстоятельств, препятствующих назначению референдума, то и здесь имеются определенные ограничения. Так, в Испании референдум не проводится в период действия чрезвычайного или военного положения и в течение 90 дней после их отмены, а также в течение 90 дней до и 90 дней после проведения на той же территории выборов или другого референдума. В Словакии повторный референдум по тому же самому вопросу может быть проведен не ранее чем через три года (ч. 2 ст. 99 конституции).

Существуют различные основания для классификации данного института непосредственной демократии. Мы используем в основном классификацию, предложенную итальянским ученым П. Бискаретти ди Руффиа2, который выделяет конституционные, законо-

1 Barbe С. «Consultazione popolare», plebiscito e referendum nel processo di transizione alla democrazia in Argentina//Democrazia e referendum. P. 260—261.

2 Biscaretti Di Ruffia P. Derecho Constituzional. Barcelona, 1973. P. 422.

410

дательные, международно-правовые и административные референдумы.

Конституционный референдум предполагает вынесение на одобрение избирателей проектов нового основного закона либо предложений по частичному изменению действующего. Институт референдума достаточно часто используется как способ принятия конституции, особенно в постсоциалистических и развивающихся странах. В период «глобальной перестройки» 1989—1993 гг. в этих странах на референдум выносились проекты конституций несколько десятков раз.

Имеются определенные различия в отношении проведения конституционного референдума. В одних странах предусматривается обязательное вынесение на голосование любой поправки к основному закону (Швейцария, Дания, Ирландия, 49 штатов США). В других странах может вводиться факультативный порядок проведения референдума (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ) либо закрепляются обе разновидности референдума, которые применяются в зависимости от обстоятельств (ч. 2 ст. 44 конституции Австрии).

Законодательный референдум проводится в отношении проектов или действующих законов. Различают две его разновидности: отклоняющие, то есть предполагающие полную или частичную отмену текста закона (ст. 75 конституции Италии, ч. 2 ст. 89 конституции Швейцарии), либо утверждающие, то есть ратифицирующие законопроект (ст. 11 конституции Франции). В тексте конституции могут предусматриваться разные виды законодательных референдумов, например, факультативный референдум в отношении обычных законов (ст. 42 конституции Дании), обязательный референдум, касающийся возрастного ценза в отношении активного избирательного права (ст. 29), обязательный референдум в отношении законов, делегирующих конституционные полномочия международным органам (ст. 20). Согласно ст. 26 конституции Исландии, в случае применения президентом права вето в отношении закона назначается законодательный референдум, который может привести к отмене закона, если избиратели выскажутся против него. В результате проведения законодательного референдума был одобрен закон Уругвая об амнистии (1989 г.), пересмотрен закон Швейцарии о праве на убежище (1987 г.).

Референдумы по международно-правовым вопросам получили широкое распространение в последнее двадцатилетие. В частности, путем голосования решались вопросы о приеме либо пребывании в ЕЭС или Европейском сообществе во Франции, Дании, Ирландии, Норвегии, Великобритании, Финляндии и Швеции, в начале 90-х годов на референдум был вынесен Маастрихтский договор во Франции, Дании, Ирландии.

Одной из первых стран в Европе, которая внесла в свое зако-

411

нодательство положения о проведении референдума по междуна-

дум решения о присоединении к организациям коллективной безопасности и наднациональным сообществам. По инициативе 50 тыс. граждан или восьми кантонов голосование проводится в отношении международных договоров, обладающих неопределенной продолжительностью и не подлежащих денонсации, предусматривающих присоединение к международным организациям, влекущих многостороннюю унификацию права (ч. З—5 ст. 89 конституции). По решению обоих советов может назначаться федеральный референдум и в отношении других международных договоров.

В тексте конституций других стран, как правило, содержатся менее детальные предписания. Например, в Швеции голосование проводится в связи с присоединением к международным соглашениям и передачей полномочий институтам и судам международного характера (ст. 10).

На административный референдум выносятся вопросы, касающиеся решений управленческого характера. В частности, это могут быть вопросы, касающиеся изменения административно-террито- риального деления или границ субъектов федерации (ст. 29 Основного закона ФРГ, ст. 132 конституции Италии), досрочного прекращения полномочий должностных лиц (ч. 6 ст. 60 конституции Австрии). В качестве примеров проведения подобных референдумов можно привести голосование в Швейцарии 4 декабря 1988 г. об ограничении численности иностранцев, которым предоставляется право проживать в стране, на Филиппинах 19 ноября 1989г. о предоставлении автономии южным провинциям, в Чили 5 октября 1988 г. о продлении полномочий генерала Пиночета в качестве президента страны еще на восемь лет.

В последние десятилетия прослеживается тенденция вынесения на голосование граждан значимых вопросов социального, морального, религиозного или этического характера. К ним относятся такие, как развод, добровольное прерывание беременности, отказ от воинской службы по мотивам религиозного или этического характера, употребление алкогольных напитков. Как отмечается в исследованиях, вынесение подобных вопросов на столь широкое обсуждение обусловлено тем, что они требуют не специальных знаний, а лишь личной оценки с точки зрения собственных нравственных ориентиров и, кроме того, напрямую связаны с осуществлением прав человека или гарантиями прав меньшинства1.

С точки зрения юридической силы решения, принятого путем голосования, различают консультативный и решающий референдумы. Первый фактически служит для выявления общественного

1 Caciagli M., Uleri P. Una prospettiva comparata per volutare le consultazioni reierendarie//Democrazie e referendum. P. 12.

412

мнения, его решения не носят обязательного характера для государственных органов. Решения второго не нуждаются в утверждении каким-либо органом, вступают в силу на территории страны и, как правило, не могут быть отменены или изменены иначе, чем путем принятия решения на новом референдуме. В случае проведения консультативного референдума власти фактически могут проигнорировать решение избирательного корпуса. Это положение иллюстрирует пример всесоюзного референдума 1991 г. В соответствии с Законом «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»1 предметом референдума могло быть выявление общественного мнения по наиболее важным вопросам, находившимся в ведении Союза ССР (ст. 4). По решению IV Съезда народных депутатов и на основании постановления Верховного Совета от 16 января 1991 г. на референдум был вынесен следующий вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». В голосовании приняло участие 80% граждан, имеющих право участвовать в референдуме, из них 76,4% утвердительно ответили на данный вопрос2. Однако в декабре того же года по инициативе лидеров России, Украины и Белоруссии Советский Союз прекратил свое существование.

Широкое использование консультативный референдум получил в скандинавской модели демократии: более половины голосований, проведенных в данных странах, носили характер выявления общественного мнения. Например, в Швеции проводились консультативные референдумы в отношении запрета спиртных напитков (1992 г.), трех проектов пенсионного обеспечения (1957 г.), использования ядерной энергии (1980 г.).

Данный вид референдума позволяет более гибко сформулировать вопрос, выносимый на голосование, дать несколько вариантов альтернативных ответов. Практика показывает, что к консультативному референдуму обращаются в тех случаях, когда институтов представительной демократии недостаточно для вынесения специальных или значимых решений, для придания им законного характера необходимо более широкое одобрение.

Референдумы могут быть классифицированы и в зависимости от того, каким субъектам принадлежит право выдвижения инициативы (правительственная, парламентская, президентская, народная или специальная инициатива), а также вынесения решения о назначении референдума. В Венгрии Государственное собрание может объявлять референдум (ч. 5 § 19 конституции), в Болгарии

1Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР

1990.№ 1. Ст.10.

2См : Правда. 1991. 27 марта.

413

Народное собрание принимает решение о проведении национального референдума (п. 5 ст. 84 конституции), а президент определяет дату его проведения, когда на это имеется решение парламента (ч. 1 ст. 98). В Словакии референдум объявляет президент, если этого потребуют хотя бы 350 тыс. граждан либо об этом примет решение Национальный совет. Причем проект решения Национального совета об объявлении референдума могут вносить как депутаты, так и правительство страны (ст. 95, ч. 1 ст. 96 конституции) .

Одним из существенных вопросов, касающихся организации и проведения референдума, является определение критериев подведения его итогов. Для одобрения вынесенного на референдум вопроса необходимо, чтобы: в нем приняло участие большинство избирателей и было собрано большинство действительных голосов (Италия); число высказавшихся за данное решение было больше, чем число высказавшихся против, но не менее 40% внесенных в избирательные списки (Дания); число проголосовавших определенным образом превышало число придерживающихся противоположного мнения (Франция, США). Достаточно жесткое требование было установлено Законом «О референдуме РСФСР» в отношении подведения итогов конституционного референдума: решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в голосовании (ч. 4 ст. 35). В определенной степени это обусловило издание специального указа Президента Российской Федерации в отношении особого порядка подведения итогов референдума 12 декабря 1993 г. В соответствии со ст. 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г., Конституция Российской Федерации считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50% избирателей, принявших участие в голосовании1.

Институт референдума позволяет четко определить позицию граждан по определенному вопросу или акту, вынести конфликт между ветвями власти на суд граждан, подтвердить доверие избирательного корпуса определенному лицу или политической линии. В. Богданор выделяет три аспекта, которые может обеспечить только референдум: предоставить возможность всем гражданам путем голосования высказаться в отношении вопросов, вынесенных на обсуждение; дать возможность населению принять решение с учетом интересов или целей не какой-то политической партии, а общества; совместить интересы народа и правительства, поскольку данный институт непосредственной демократии позволяет

1 См.: Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 1993 № 3. С. 21.

414

ощутить, что сами граждане несут ответственность за то, что происходит в стране1. Вместе с тем возможности референдума не следует переоценивать, поскольку сложные комплексные решения практически невозможно вынести на подобное голосование. К тому же результаты референдума во многом зависят от того, какую позицию по данному вопросу займут средства массовой информации.

Другим институтом непосредственной демократии является народная законодательная инициатива. Она не получила столь широкого распространения, как референдум и выборы. В настоящее время этот институт предусмотрен на центральном уровне в Австрии, Италии, Испании, Швейцарии, Филиппинах, Буркина-Фасо, а на региональном — в Швейцарии, Италии, США. Симптоматично, что в Российской Федерации, которая довольно последовательно внедряет демократические институты в собственное законодательство, только конституция Тывы (ст. 65) предусмотрела право законодательной инициативы для группы избирателей численностью не менее 1000 человек. Кроме того, нельзя забывать о том, что данный институт имеет не столь уж высокую эффективность. Например, в Италии после принятия конституции 1947 г., закрепившей законодательную народную инициативу, до 1980 г. из довольно небольшого числа подобных законопроектов только один по вопросу о кредите кооперативам был одобрен в виде закона2.

Институт народной законодательной инициативы означает предоставление права установленному числу избирателей (в Испании — 500 тыс., Австрии — 100 тыс., Швейцарии — 50 тыс.) вносить проект закона на рассмотрение представительного органа и имеет определенное сходство с иными правовыми институтами. Однако если коллективная петиция, поданная гражданами, не влечет обязанности государственного органа в обязательном порядке рассмотреть предложение, сформулированное в виде статей закона, и принять по нему решение, то законодательная инициатива это, безусловно, предполагает. Если на референдум выносится либо действующий закон, либо проект, который, как правило, прошел все стадии законодательного процесса, то осуществление народной законодательной инициативы по существу означает возбуждение законодательного процесса в отношении конкретного акта. Помимо этого, референдум предполагает участие всего избирательного корпуса, а для реализации инициативы достаточно решения определенной его части.

Цели рассматриваемого института четко сформулированы в

1 Цит. по: Кее Е. Can the British Voter be Trusted? The Legal Referendum and Tax Reform//Public Administration. 1988. № 2. P. 177.

2 Honorati Mazzoni M. II referendum nella procedura di revisione constituzionale. Milano, 1982. P. 52

415

преамбуле органического закона Испании от 26 марта 1984 г. № 3 о регулировании народной законодательной инициативы1. По мнению его авторов, конституционное признание народной законодательной инициативы, с одной стороны, позволяет закрепить непосредственное участие носителя суверенитета в процессе выработки норм, которые регламентируют жизнь граждан, с другой стороны, открыть путь для представления на суд законодательной власти тех норм, необходимость которых признается электоратом, однако не получает выражения в деятельности парламентских представителей.

Классификация народной инициативы возможна по предмету регулирования (конституционная или законодательная) и с точки зрения связанности законодателя предложенным проектом (может ли он вносить в него изменения или должен одобрить его либо отклонить целиком).

ВИталии вопрос о законодательной народной инициативе относится к предмету регулирования закона от 25 мая 1970 г. №352, регламентирующего положение о референдумах, предусмотренных конституцией, и законодательной инициативе народа. Предложение вносится в виде постатейного проекта, сопровождаемого разъяснительным докладом. Инициаторы в количестве не менее 10 человек должны явиться в канцелярию кассационного суда с удостоверениями, подтверждающими, что они внесены в списки избирателей одной из коммун области. Канцелярия составляет протокол, копию которого получают инициаторы. О выдвижении каждой инициативы дается объявление в официальной газете республики. Подписные листы должны содержать отпечатанный текст законопроекта и быть заверены в канцелярии коммуны или судебных учреждений. Закон также предусматривает обязательное заверение подлинности подписей избирателей нотариусом, канцелярией претуры или трибунала, в чей округ входит коммуна, мировым судьей либо секретарем данной коммуны.

Законопроект с подписными листами передается председателю одной из палат парламента. Проверка соблюдения всех необходимых требований осуществляется палатой. В соответствии с итальянской доктриной проекты в порядке народной инициативы могут быть изменены палатами и даже отвергнуты. Что касается пред-

мета регулирования, то допускается внесение предложений и в отношении конституционных законов2.

ВИспании установлены пределы осуществления народной законодательной инициативы. По конституции (ч. 3 ст. 87) такая инициатива не может иметь места по вопросам, отнесенным к

предмету регулирования органических законов, законов о налого-

1Leyes politicas del Estado. Madrid, 1990. P. 507—513.

2Cereti С. Diritto costituzionale italiano. Torino, 1971. P. 455—456.

416

обложении, международным отношениям, а также по вопросам, связанным с помилованием. Органический закон расширил этот перечень и распространил запрет также на законы, предусмотренные в ст. 131 (планирование общей экономической деятельности) и ч. 1 ст. 134 (генеральный бюджет) конституции. Инициаторы предложения представляют необходимые документы в президиум палаты депутатов, который исследует документы и в течение 15 дней выносит решение о допустимости их принятия. В случае отказа инициаторы имеют право обратиться в Конституционный суд с заявлением о защите права. Если же президиум не имеет возражений относительно представленных документов, то он информирует Центральную избирательную хунту, которая доводит решение до сведения инициаторов. Сбор подписей осуществляется в течение шести месяцев после того, как решение президиума доведено до сведения инициативной группы. Если президиум сочтет необходимым, то сбор подписей может быть продлен еще на три месяца.

Институты непосредственной демократии получают распространение в законодательстве все большего числа государств. Несмотря на издержки практики их применения, нельзя не согласиться с О. Юнгом в том, что «политическая система функционирует иначе, если есть оппозиция, Конституционный суд либо во всяком случае существует возможность обратиться к народу»1.

1 Democrazie e referendum. P. 56.

417

ГЛАВА VII КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В мировой научной литературе существует множество исследований, посвященных социологическим и политологическим проблемам власти, в том числе власти государственной. В Париже издается специальный журнал «Власти» («Pouvoirs»). В теоретических и страноведческих статьях, которые публикуются в нем, анализируется власть на уровне регионов (например, арабских стран) и целых континентов (например, Африки). В меньшей степени изучены юридические аспекты властеотношений, хотя некоторым из них (например, вопросу разделения властей) посвящена довольно обширная литература. Еще меньше исследован вопрос о конституционных моделях организации государственной власти в сравнительной постановке этой проблемы, несмотря на то, что опубликовано много государствоведческих работ, в которых рассматривалась структура органов власти в условиях различных форм правления.

§ 1. Государственная власть как институт конституционного права

Конституционные нормы, содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. По вопросу о ее характере в основном законе имеются иногда краткие положения, провозглашающие, что власть исходит от народа (ст. 20 Основного закона ФРГ 1949 г.), принадлежит народу (ст. 1 конституции Бразилии 1988 г.), что народ является источником всякой власти (ст. 6 конституции Алжира 1989 г.), Слово «власть» в последние десятилетия нередко заменяется термином «суверенитет» (ст. 1 конституции Италии 1947 г., ст. 3 конституции Колумбии 1991 г.) с целью преодолеть многозначность этого термина, ибо различные ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная) рассматриваются с точки зрения юридического подхода как принадлежность соответствующих органов (а не народа).

Краткость конституционных формулировок о государственной власти (лишь в конституциях социалистических стран они обычно

418