Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

гласования с законодательной властью (верхней палатой, сенатом). Конгресс не может заставить президента уйти в отставку, но вправе принимать решение об отрешении президента от должности в порядке импичмента.

На жестком разделении властей строится организация государственной власти во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Венесуэла, Мексика, Панама, Уругвай и др.). Иногда систему правления в них называют «суперпрезидентской»1. Основные различия в положении легислатур в странах с жесткой системой разделения властей касаются практики функционирования высших законодательных органов и реального взаимодействия законодательной и исполнительной властей. «Суперпрезидентская» форма правления в странах Латинской Америки функционирует в условиях значительной по сравнению с США слабости законодательной власти, фактического подчинения ее президенту2, особой роли вооруженных сил.

Третью модель образуют органы законодательной власти в странах со смешанной формой правления, сочетающих элементы президентской и парламентской системы. Отношения между исполнительной и законодательной властями здесь складываются иначе, чем в странах с президентской и парламентской системой. В них также провозглашен институт парламентской ответственности правительства, но президенту принадлежат важные полномочия, связанные с функционированием парламента (он наделяется, в частности, правом роспуска). Классический пример такой модели представляет Франция. В эту же группу входят те из освободившихся стран, которые тяготеют к французской модели. Сюда можно отнести Россию, некоторые страны СНГ (Казахстан и др.), а также те страны Содружества, которые, восприняв «вестминстерскую модель», ввели вместе с тем и институт сильной президентской власти, и свойственные президентской системе формы отношений законодательной и исполнительной властей.

Говоря о влиянии формы правления на положение высшего органа законодательной власти в конституционном механизме, следует обратить внимание на специфику освободившихся стран. Президентская форма правления в молодых государствах предопределяет центральное место главы государства в системе высших органов, а роль парламента крайне принижена. Это особенно характерно для тех стран, где президенты в прошлом объявлялись пожизненными главами государств (Тунис, Уганда, Малави и др.), в меньшей мере — для постсоциалистических государств Востока, главы которых провели референдумы по продлению своих полномочий до 2000 г. (Узбекистан, Казахстан, Туркменистан и др.). He-

1Современное буржуазное государственное право. ГГ. 2. С. 117.

2См.: там же. С. 117.

509

сколько большую роль играют парламенты в развивающихся странах, где правительство несет политическую ответственность в условиях многопартийной системы.

Особую группу стран с точки зрения конституционно-правового положения представительных учреждений составляют государства «советского образца» (в прошлом СССР, страны Восточной Европы, а также те развивающиеся страны, которые находились в орбите советского влияния и взяли за образец советскую систему, в современных условиях — сохранившиеся социалистические страны Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Функционирование политического и конституционного механизма в них строилось на принципах единства государственной власти, полновластия советов и руководящей роли правящей партии. Подобная система отвергала саму идею разделения властей, соответственно определялась и роль представительного органа, провозглашаемые основными законами принципы верховенства органов народного представительства не соответствовали действительности. Предназначение высшего законодательного органа сводилось к формальному одобрению принятых за его стенами (высшими органами коммунистической партии) политических решений.

Демократические реформы, начавшиеся во многих из этих стран в связи с крахом тоталитарной системы, привели к принятию новых конституций, провозглашению новых принципов организации государственной власти. Одной из основ конституционного права стал отвергавшийся прежде принцип разделения властей. Его принятие по-новому определило систему взаимоотношений высших органов государства, создало важные конституционно-право- вые предпосылки для изменения положения высшего законодательного учреждения. Пример тому — Конституция РФ 1993 г. «Государственная власть в Российской Федерации, — гласит ст. 10, — осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Предусмотрен механизм сдержек и противовесов, призванный обеспечивать определенный баланс, равновесие властей. Федеральное Собрание является законодательным органом, Государственная Дума принимает законы, президенту предоставлено право отлагательного вето. Государственная Дума вправе отказать в доверии правительству, а правительство — поставить вопрос о доверии. Президент имеет право принять решение о роспуске Государственной думы. Федеральное Собрание — об отстранении президента от должности.

Наконец, особое положение занимают так называемые консультативные парламенты (в некоторых странах, например, в Катаре, употребляется именно такой термин). Их нельзя отнести к особой модели органов законодательной власти, они являются

510

лишь законосовещательными учреждениями. Консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых мусульманских стран с сохранившимися в государственном строе фундаменталистскими традициями (Бахрейн, Бруней, Катар, Кувейт, ОАЭ и др.), где существует абсолютная монархия, «обшитая» некоторыми парламентскими институтами. Впрочем, во многих из них существование и таких парламентов было недолговечным и периодичным: они то распускались, то восстанавливались монархами, причем роспуск имел иногда место и по той причине, что парламенты пытались проявить некоторую самостоятельность.

Выражения «парламентский режим», «парламентская демократия», «парламентский строй», «парламентское правление» понимаются не только в смысле формы правления, но и более широком, как системы правления, при которой парламент играет существенную роль в функционировании механизма политической власти. В этом смысле парламент часто определяют как форум, на котором публично и гласно обсуждаются важные общественные и политические вопросы, как организованный центр политической жизни страны1.

Как уже говорилось, роль парламента связана с существующей в стране формой правления. Понятие «форма правления» сложилось еще тогда, когда политическая система не была столь сложной, как сегодня. Она не учитывает многих новых явлений и институтов (развитие системы политических партий; усиление значения выборов и массового электората; изменение положения депутата и возрастания его зависимости от партий; появление наряду с прессой иных средств массовой информации). Современное государствоведение значительно расширяет подходы к рассмотрению конституционных проблем, используя для анализа взаимоотношений основных конституционно-правовых институтов более широкую категорию: систему правления. Это позволяет говорить о парламентаризме в широком смысле, рассматривая роль парламента в политической системе, в его взаимоотношении с обществом и его институтами. В таком понимании парламентаризм есть там, где парламент играет существенную роль в функционировании механизма политической власти.

В силу сложности и разнообразия условий, в которых функционируют легислатуры, весьма затруднительно говорить об общих тенденциях, характеризующих их эволюцию, либо об общих проблемах, свойственных всем странам. И все же под этим углом зрения можно выделить несколько групп стран.

К первой относятся развитые демократические государства. В некоторых из них законодательные учреждения функционируют без перерыва в течение многих веков. Наиболее яркий пример то-

1 См.: Хессе К. Указ. работа. С. 276.

511

му — Великобритания с ее старейшим в мире парламентом и многовековым парламентским опытом. Британский парламент существует более 700 лет. В США и Франции легислатуры существуют уже более двухсот лет. Правда, характер их эволюции имеет существенные различия. Конституционный статус конгресса США был определен конституцией 1787 г. и с тех пор не подвергался коренным изменениям. Конституционное же развитие Франции постоянно сопровождалось серьезными трансформациями и переменами конституционных принципов. Политическая история других стран характеризовалась неоднократными кризисами и катаклизмами, которые, как правило, сопровождались ликвидацией парламентских учреждений и их последующим восстановлением (например, Германия и Италия).

Несмотря на отмеченные различия в истории и эволюции парламентских институтов, всем странам рассматриваемой группы присущи демократические традиции. В них давно утвердились демократические принципы, парламент играет заметную роль в политической жизни.

В то же время эволюция их законодательных учреждений характеризовалась некоторым упадком роли последних в XX в. Отмеченные процессы наблюдались как в парламентарных государствах, так и в странах с жесткой системой разделения властей. Именно это расхождение между конституционно-правовыми формами и реальным положением законодательного органа дает повод говорить об упадке парламентаризма. Основные проблемы парламентаризма в развитых демократических странах, независимо от принятой в них формы правления, касаются повышения их эффективности, обеспечения более действенного участия в государственном управлении, разработки и принятия важных государственных решений, правотворчества и пр.

Другую группу образуют развивающиеся страны, в которых становление независимой и самостоятельной государственной власти вело к воссозданию новой конституционной системы, включая и общенациональный выборный орган представительства. Для этих стран XX в. явился эпохой возникновения и становления законотворческих органов. Парламентский опыт в большинстве указанных стран насчитывает всего несколько десятилетий.

На первоначальных стадиях конституционного развития эти страны испытали большое влияние британского и американского, а некоторые из них — французского опыта. В них наблюдается чрезвычайно пестрый конгломерат моделей организации парламентских учреждений. На одном полюсе находится, например, Индия с демократическим парламентским учреждением, на другом — страны, где вообще отсутствует демократический строй и парламент не играет существенной роли в политической жизни страны.

512

Многие из развивающихся стран воспроизводят в своих основных законах конституционные формы, свойственные демократическим государствам, вводят институты парламентской ответственности правительства, разделения властей, верховенства парламента. В некоторых из них не созданы даже конституционно-правовые предпосылки, необходимые для становления и развития парламентской демократии, парламент юридически не наделен полномочиями, присущими высшему органу законодательной власти. Проблема парламентаризма в таких странах — это прежде всего проблема демократических преобразований, создания политических и консти- туционно-правовых предпосылок для становления парламентаризма (партийная система, принцип разделения властей, система сдержек и противовесов и пр.). В тех развивающихся странах, где существуют авторитарные режимы и ни о каком участии парламента в государственном управлении не приходится говорить, проблемы парламентаризма связаны с созданием общих политических условий для функционирования представительного учреждения (прежде всего стабильная партийная система). Следует отметить, что многие из развивающихся стран, особенно начиная с 80—90-х годов, отказываются от авторитарных методов и форм государственной власти, проводят демократические реформы, принимают новые конституции, устанавливают новые формы организации государственной власти,

Весьма специфичны проблемы парламентаризма в странах, освободившихся от тоталитарного режима. Парламентские институты в них слабы и неразвиты, парламентаризм создается на руинах тоталитаризма. Становление демократических институтов, в том числе и представительных, проходит в сложной обстановке и имеет противоречивый характер. С одной стороны, проводятся свободные выборы, принимаются новые конституции, создаются важные правовые предпосылки для становления парламентских форм и институтов. С другой стороны, политическая жизнь характеризуется высокой степенью конфронтации. Основные проблемы парламентаризма в посттоталитарных странах связаны с трудностями становления стабильной партийной системы, неразвитостью политической культуры, отсутствием необходимого уровня общественного согласия, то есть условий, в которых может эффективно функционировать демократический парламент.

Понятно, что группа посттоталитарных стран — это тоже целый конгломерат. В эту группу входит и открытая демократическим реформам Россия, и другие страны СНГ, никогда не имевшие демократических представительных институтов, и страны Восточной Европы. В некоторых из них довольно сильными были либеральные тенденции. Им известны многие формы парламентской демократии (Венгрия, Чехия и др.).

513

Таким образом, современный мир характеризуется глубокими различиями в функционировании высших законодательных органов. За время их существования в формах организации и деятельности этих учреждений накоплен огромный опыт, как положительный, так и отрицательный. Несмотря на все его разнообразие, можно говорить о положительном мировом опыте парламентаризма. Он существует там, где обеспечены условия для реализации предназначения законодательного учреждения: проводятся свободные выборы; парламент занимает важное место в системе взаимоотношений высших органов государства, участвует в законотворческом процессе, контролирует исполнительную власть, играя роль противовеса ее произволу и пр.

В контексте проблем парламентаризма и восприятия положительного опыта организации и деятельности парламентских институтов наибольший интерес, несомненно, представляет опыт тех стран, где на практике реализуются демократические принципы организации государственной власти, созданы реальные конституционные и политические предпосылки для демократического и эффективного функционирования институтов законодательной власти. Такой опыт накоплен в демократических государствах и в тех странах, которые стремятся к демократическому развитию.

Многообразие форм законодательных собраний проявляется не только в их наименованиях, но и структуре. Наиболее общая и традиционная классификация основывается на их делении на однопалатные и двухпалатные. Характерно, что подавляющее большинство законодательных собраний в крупных демократически организованных странах, независимо от формы государственного устройства — двухпалатные (Великобритания, Италия, США, Франция, Швейцария и др.). Однако в некоторых из этих стран в ходе конституционных преобразований последних десятилетий учреждены однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция, Финляндия). Преобладающая тенденция в развивающихся странах — однопалатная система. Многие из таких стран видят в этом решение проблемы обеспечения более эффективной и централизованной организации власти. Но и в этой группе государств имеются двухпалатные парламенты (Индия, Малайзия и др.).

Приверженность к той или иной структуре законодательного собрания предопределяется конкретными условиями ее истории и традициями. В федеративных государствах выбор обусловлен особенностями конституционного строя. Иногда выбор однопалатной системы предопределен небольшими размерами территории, облегчающими решение проблем внутриполитического равновесия (Люксембург, Монако). Могут существовать и другие побудительные мотивы.

514

Приведенная классификация далеко не отражает своеобразия структур законотворческих органов. В Великобритании под парламентом в правовом смысле понимают не только палату общин и палату лордов, но и монарха («Queen in Parliament»). Австралия, Канада и ряд других стран Содружества продолжают считать себя конституционными монархиями, признающими британскую королеву главой своих государств. В Индии под парламентом подразумевают не только обе палаты, но и главу государства.

Некоторые законодательные собрания столь необычны по своей структуре, что не могут быть причислены ни к однопалатным, ни к двухпалатным. М. А. Могунова считает дискуссионным вопрос о характере норвежского стортинга, что связано с порядком его формирования. Первоначально избирается весь состав стортинга (155 депутатов). Затем из этого состава 1/4 депутатов избирается в ластинг, а остальные образуют одельстинг1. Иногда эту структуру называют двухпалатной, иногда — «однопалатной двухпалатностью». Официальная точка зрения в Норвегии исходит из того, что стортинг является однопалатным, но имеет некоторое структурное своеобразие. Весьма своеобразна структура парламента в Исландии: 1/3 членов альтинга после выборов образуют верхнюю палату, 2/3 — нижнюю.

Не меньше дискуссий вызывает вопрос о структуре парламента в Германии. По мнению видного специалиста по конституционному праву Германии Ю. П. Урьяса, бундесрат, согласно конституции, не является второй палатой2. Это непарламентская корпорация. Такую же точку зрения высказывает К. Хессе. Бундесрат, считает он, — самостоятельный высший федеральный орган; парламент — это бундестаг3. Некоторые российские авторы причисляют германский парламент к числу двухпалатных4. Такую структуру иногда называют «скрытой» двухпалатностью. Бундесрат, по мнению сторонников этой точки зрения, — палата парламента, поскольку главная функция парламента — законодательная — не может осуществляться без него5.

В странах с двухпалатной системой выборную палату обычно именуют нижней, или первой, другую — верхней, или второй. Часто, говоря о парламенте, подразумевают центральную часть парламентского механизма. Как правило, это нижняя, выборная палата (палата общин в Великобритании).

Верхние и нижние палаты различаются по численному составу, порядку формирования, компетенции, статусу и др.

1 См.: Моргунова М. А. Скандинавские государства: центральные органы власти М, 1975 С. 67—68

2См.. Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М, 1993. С. 135.

3См.. Хессе К. Указ. работа. С. 298.

4См.: Конституции буржуазных государств. С. 162.

5См.: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 276.

515

В подавляющем числе стран нижние палаты формируются на началах выборности, избираются населением на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Именно с нижними палатами связана идея народного представительства и верховного законодательного органа, являющегося носителем народного суверенитета и наделенного правом принимать законы и участвовать в решении важных государственных вопросов. Исключение из общего правила составляют лишь некоторые страны Африки и Азии с однопалатными парламентами, где существует институт назначаемых членов (Египет, Кения).

Значительное число депутатов назначается в однопалатный парламент в Республике Союз Мьянмы (прежняя Бирма) и королевстве Бутан. В Мьянме, согласно конституции 1994 г., треть депутатов Народного собрания избирается на многопартийной основе, треть формируется из числа представителей различных «социальных групп» (в том числе национальных меньшинств, профсоюзов), треть назначается правительством. В Бутане из 150 членов Национального собрания 100 избирается населением (на практике часто назначается деревенскими старостами), 10 представителей от монахов избираются главными монастырями, 40 назначает король.

Особенности формирования нижних палат присущи некоторым мусульманским странам, где предусмотрен особый порядок, способствующий представительству женщин. Конституции гарантируют для них определенное число мест (от 20 до 30), женщины-де- путаты избираются самим парламентом, а не в ходе общих выборов (Бангладеш, Египет, Пакистан).

Одна из тенденций к демократизации структуры парламентских учреждений достаточно давно проявилась в том, что многие демократические страны ввели принцип выборности обеих палат. В Бельгии это закреплено конституцией 1831 г., в США в 1913 г. косвенные выборы сената были заменены прямыми. В 1947 г. принцип выборности обеих палат утвердился в Японии. «Обе палаты, — гласит ее конституция, — состоят из выборных членов, представляющих народ» (ст. 43). Имеются страны, где обе палаты формируются на выборной основе, однако если нижние палаты образуются на основе прямых выборов, то верхние — на основе непрямых (Франция). В некоторых странах представительство в верхних палатах определяется законодательными собраниями субъектов федерации (Австрия, Индия, Германия и др.).

Некоторые страны, объявив выборными обе палаты, сохраняют определенные элементы принципа назначаемости при комплектовании вторых палат (Италия, Индия, Малайзия). Право назначать членов верхних палат обычно предоставляется главе государства, а в некоторых странах — автономным образованьям, выдвигающим в них своих представителей (Испания).

516

В ряде стран по-прежнему сохраняется принцип назначения членов верхних палат в качестве единственной основы их комплектования (Канада, Багамские Острова). Конституция РФ устанавливает, что в состав верхней палаты входят по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному—от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95), не указывая при этом, в каком порядке будет назначаться или избираться состав палаты. Имеются конституции, комбинирующие все способы комплектования верхних палат.

Уникальным примером сохранения невыборного наследственного принципа формирования второй палаты является Великобритания. Основную группу палаты лордов составляют так называемые светские пэры, право которых быть членами палаты переходит по наследству. Помимо светских пэров (их более 800 человек) в палате заседают духовные лорды (28 архиепископов и епископов). Имеется небольшая группа лордов-юристов (ординарные лорды по апелляции), назначаемых для оказания помощи при решении судебных дел. Право заседать в палате предоставляется им на пожизненной основе. В Англии наследственный принцип дополнен институтом пожизненных пэров (в палате их более 300). Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности. Пожизненное пэрство прекращается со смертью лица, получившего звание.

Различия в порядке формирования парламентов касаются установленных в каждой стране норм избирательного права для участия в выборах и выдвижения кандидатур в верхнюю и нижнюю палату. Одни страны не делают различия для участия в выборах в обеих палатах (США), другие устанавливают более высокий возрастной ценз для участия в выборах вторых палат (Италия). Возрастной ценз для выдвижения кандидатуры колеблется в разных странах от 18 до 40 лет.

Нижние палаты избираются в среднем на четырех-пятилетний срок, очень редко — на два года (США). Но имеются страны, где срок легислатуры достигает девяти лет (Аргентина). Иногда обе палаты избираются на равный срок (Италия), но чаще верхние палаты избираются на более продолжительный срок. Так, в США члены палаты представителей избираются на два года, сената — на шесть лет; во Франции члены Национального собрания — на пять лет, сената — на девять лет; в Японии члены палаты представителей — на четыре года, советники — на шесть лет. В некоторых странах предусмотрено частичное обновление состава верхних палат, обеспечивающее преемственность в их деятельности. Это может касаться 1/3 состава палаты каждые три года (США, Франция) либо два (Индия). Обновление может относиться к половине состава палаты (Австралия, Нидерланды, Япония).

517

Различен и численный состав палат. Он может устанавливаться конституцией (Австрия, Италия) или специальным законом (Япония) и в среднем колеблется от 200 до 600 человек для нижней палаты. Самая большая по числу членов законодательная палата в Китае (однопалатный парламент — Всекитайское собрание народных представителей — насчитывает около 3000 человек). Самая малочисленная из законодательных ассамблей — 15 депутатов — в Лихтенштейне. Ассамблеи некоторых «малых» государств включают не более 10—20 депутатов (Белиз, Гренада, Антигуа и Барбуда).

В некоторых странах обе палаты включают равное число членов. Но, как правило, число членов нижней и верхней палат различно: нижняя характеризуется большей численностью, верхняя — меньшей. Самая большая по количеству членов верхняя палата — палата лордов — в Великобритании (более 1 тыс. человек), ее численность почти вдвое превышает численность нижней палаты, самая маленькая — в Белизе (16 человек).

Весьма существен в странах с двухпалатной системой вопрос о статусе палат. Двухпалатность предполагает существование двух независимых палат. Заседают они раздельно, каждая имеет собственный руководящий орган — единоличный или коллегиальный

иподчиняется своему регламенту, самостоятельно принимает решения. При всем этом парламент — это определенное единство. Принимаемые им при осуществлении его основной, законодательной функции акты — результат согласованной воли обеих палат,

ини одна из них не вправе отказаться от обсуждения законопроекта, переданного на ее рассмотрение другой палатой.

При всем разнообразии в правилах, определяющих принципы

взаимоотношений палат, можно выделить две основные модели. К первой принадлежат парламенты с равным статусом палат, ко второй — с неравным статусом.

Тенденция к демократизации структуры парламентских институтов выразилась в расширении числа стран, установивших принцип равенства обеих палат. В некоторых демократических странах равенство в законодательной сфере традиционно характеризовало статус палат, хотя каждая из них наделялась специальными полномочиями. Так, в США обе палаты имеют одинаковые права в законодательной области; законопроект может быть внесен в любую палату и одобрен ею. Законопроект, не одобренный одной из палат, не считается принятым. Вместе с тем каждая из палат обладает специальными полномочиями. Палата представителей имеет исключительные полномочия в области финансов; право избрания в особых случаях президента; сенат — право ратификации международных договоров; право утверждения должностных лиц, назначаемых президентом; право осуществления суда в порядке импичмента и др.

518