Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Чтобы правильно выбрать форматора, глава государства зачастую назначает так называемого информатора. Главной задачей последнего является проведение консультаций с целью выяснения реальной расстановки сил в парламенте и определение кандидатуры возможного форматора. Информатором обычно становится либо уходящий премьер-министр, либо какой-нибудь член парламента без ярко выраженных политических амбиций, но имеющий достаточно большой авторитет. В некоторых сложных политических ситуациях королева Нидерландов назначала сразу двух информаторов — по одному от обеих крупнейших политических партий1. Случаи назначения информаторов имели место также в Дании и Норвегии, являясь, однако, «скорее не очень удачным экспериментом, чем общепринятой практикой»2.

Если в рамках однопартийных правительств министерские посты обычно распределяются премьер-министром, то в коалиционных правительствах решающую роль в данном процессе играют политические партии, делегирующие своих членов в правительство. Эти партии имеют, как правило, свои «квоты», выделяемые пропорционально численности их парламентских фракций. Подобный феномен был весьма точно определен голландским исследователем Р. Андевегом как «колонизация правительства политическими партиями»3.

В условиях коалиционных правительств премьер-министр бывает порой не в состоянии эффективно контролировать подбор кандидатур на посты министров даже от своей политической партии. Характерный пример в данном отношении представляла Италия в период, когда премьер-министр принадлежал к некогда крупнейшей в стране Христианско-демократической партии. Она сама состояла из целого ряда фракций, посылавших своих представителей в правительство, которое все больше превращалось в своеобразный «комитет делегатов от фракций»4. Подобная раздробленность не могла не подрывать кабинет изнутри, поскольку лояльность министров по отношению к своей партии и особенно к своей фракции преобладала над лояльностью к правительству в целом. Аналогичным образом формировалось и формально однопартийное правительство в Японии в период доминирования Либерально-демократической партии, когда кандидатуры отдельных министров определялись не столько премьер-министром, сколько соответствующими фракциями в правящей партии, также имевшими определенные «квоты» пропорционально своей численности в парламенте.

1Coalition Government in Western Europe. P. 164.

2Bogdanor V. Op. cit. P. 58.

3Cabinets in Western Europe. Houndmills, 1988. P. 63.

4Pathways to Power: Selecting Rulers in Pluralist Democracies. Boulder, 1989. P. 123.

629

Во многих странах (Греция, Италия, Чехия, Польша, Турция, Молдова) для того, чтобы непосредственно приступить к исполнению своих обязанностей, правительство обязано заручиться поддержкой парламентского большинства, которая чаще всего выражается в вотуме доверия его программе и составу. Подобная практика получила название «позитивный парламентаризм». В Италии, например, правительство должно получить поддержку обеих палат парламента в течение 10 дней после своего образования. В Чехии правительство обязано заручиться доверием большинства членов нижней палаты в течение 30 дней.

В странах северо-западной Европы получил распространение принцип «негативного парламентаризма», согласно которому правительство, как правило, не обязано получать позитивный вотум доверия от парламента и может действовать до тех пор, пока парламент большинством голосов не откажет ему в доверии. Таким образом, как бы изначально презюмируется, что кабинет пользуется доверием парламента, вследствие чего «не правительство должно доказывать свою поддержку парламентом, наоборот, парламент обязан доказать, что он более не терпит правительства»1. По конституциям Дании, Норвегии, Нидерландов правительство вступает в свои полномочия сразу же после назначения монархом премьер-министра. Подобные правила благоприятствуют образованию правительств меньшинства, что в конечном итоге обеспечивает непрерывность функционирования государственного механизма, делая его более гибким я устойчивым к различным изменениям в соотношении сил на внутриполитической арене.

В некоторых странах наблюдается своеобразное сочетание принципов «негативного» и «позитивного» парламентаризма. Так, в Португалии назначенное президентом правительство должно в течение 10 дней предстать перед парламентом со своей программой. Последняя считается принятой, если против нее не проголосует абсолютное большинство парламентариев. Аналогичным образом в Швеции парламент должен утверждать кандидатуру премьер-министра, предложенную тальманом. Она считается одобренной, если против не проголосует абсолютное большинство членов риксдага.

На практике такие правила могут приводить к весьма курьез-

всего лишь 39 депутатов — представителей его партии (что составило немногим более 1/10 членов парламента), в то время как против проголосовало 55 консерваторов и 17 коммунистов. Остальные парламентарии воздержались2.

1 Bergman T. Formation Rules and Minority Government//European Journal of Political Research. Vol. 23. Dordrecht. 1993. № 1. P. 57.

2 Bogdanor V. Op. cit. P. 56.

630

Некоторые конституции предусматривают определенные требования к кандидатам в министры (правда, обычно не такие жесткие, как те, которые предъявляются к кандидатам на пост президента), в частности, принадлежность к гражданству соответствующей страны по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мексика, Эквадор) или в результате натурализации (Швеция, Кос- та-Рика, Доминиканская Республика). В последнем случае кандидат обычно может занять пост министра лишь по прошествии определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее

10 лет).

Отдельные основные законы устанавливают и возрастные ограничения. Так, в Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане членом правительства может быть назначено лицо не моложе 25 лет, в Норвегии, Египте, Мексике, Эквадоре—не моложе 30 лет. Прежняя конституция Габона 1975 г. устанавливала не только минимальный (28 лет), но и максимальный (65 лет) возраст кандидата на пост министра.

Законодательством ряда стран предусмотрены определенные ограничения, связанные с осуществлением министрами депутатского мандата. В странах с президентской формой правления, а также в таких государствах, как Австрия, Нидерланды, Норвегия, Франция члены правительства не могут быть депутатами. Например, по конституции Франции парламентарий, назначенный министром (или же министр, избранный в парламент), должен в течение месяца разобраться в своих предпочтениях и сделать соответствующий выбор (ст. 33). Включение в конституцию принципа несовместимости обычно отражает стремление законодателей к более жесткой (чем в странах с «чистой» парламентарной формой правления) реализации принципа разделения властей, к большей «деполитизации» кабинета. Как отмечает Р. Андевег, в Нидерландах подобное правило было включено в конституцию прежде всего для того, чтобы продемонстрировать, что кабинет стоит как бы над политикой, руководствуясь при решении различных вопросов управления страной не узкокорыстными, а общенациональными интересами1.

В таких странах, как Австралия, Великобритания, Индия, Новая Зеландия, Шри-Ланка министры, наоборот, должны быть членами парламента. Согласно конституции Австралии 1900 г. «ни один министр не вправе занимать свою должность более трех месяцев, не являясь членом парламента» (§ 3 ст. 64)2. В Индии данный срок составляет шесть месяцев (ст. 75).

1 Andeweg R. Centrifugal Forces and Collective Decision-Making: The Case of the Dutch Cabinets//European Journal of Political Research. Vol. 16. Dordrecht, 1983. № 2, P. 131.

2 Constitutions of the Countries of the World. The Commonwealth of Australia Constitution Act. N.Y., 1987.

631

В Великобритании формально не существует закона, который обязывал бы министра быть членом парламента. Подобное требование определяется, прежде всего, конституционным соглашением, связанным с ответственностью министров, поскольку считается, что «если министры несут ответственность, они обязаны отвечать на вопросы и объяснять в парламенте действия, за которые они несут ответственность»1. Если же премьер-министр намеревается включить в состав своего правительства лицо, не принимающее непосредственного участия в политической борьбе и не являющееся членом парламента, он легко это может сделать, посоветовав монарху присвоить соответствующему лицу звание пэра, или же «кто-то из членов палаты общин должен отказаться от своего места с тем, чтобы на дополнительных выборах в качестве кандидата участвовал новый министр»2.

В ряде стран (Дания, Испания, Финляндия) министры могут, но не обязаны быть депутатами. Конституция Японии устанавливает, что большинство министров должно быть избрано из числа членов парламента (ст. 68). Весьма своеобразная норма была включена в заключительные и переходные положения Конституции РФ, согласно которой лишь депутаты Государственной Думы первого созыва вправе одновременно являться членами правительства

(п. 9 разд. 2).

Конституции могут содержать и нормы запретительного характера, касающиеся профессиональной деятельности кандидатов в министры, занятия ими иных оплачиваемых должностей. В соответствии с конституцией Франции функции члена правительства несовместимы «с любой деятельностью профессионального представительства общенационального характера, со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью» (ст. 23). Аналогичным образом по конституции Румынии должность министра несовместима «с исполнением функций профессионального представительства, оплачиваемых в рамках организаций, преследующих коммерческую цель» (п. 1 ст. 104). В Основном законе ФРГ говорится, что «федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должности, работать по профессии, иметь занятие или входить в состав руководства, а без согласия бундестага — в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью получение прибыли» (ст. 66). Подобные ограничения представляются вполне разумными, ибо они ставят препятствия на пути возможного злоупотребления министрами своим служебным положением в корыстных целях. Весьма актуальными и своевременными они были бы и для

1Бромхед П. Указ. работа. С. 81.

2Там же.

632

России, однако Конституция РФ оставляет этот вопрос практически вне сферы своего регулирования.

Некоторые конституции содержат требования, связанные с вероисповеданием кандидатов в министры. Конституция Норвегии требует, чтобы более половины министров исповедовали официальную государственную религию (§72)1. Аналогичное требование вплоть до 1953 г. содержалось и в конституционном праве Швеции. В настоящее время требуется лишь, чтобы лицо, ведающее в правительстве вопросами культуры, принадлежало к шведской официальной церкви. Конституции исламских стран зачастую предписывают, чтобы кандидат в премьер-министры был мусульманином.

Ряд конституций содержат требования к моральному облику и компетенции будущих министров. В Финляндии президент должен включать в состав государственного совета честных и способных граждан, являющихся коренными жителями страны. Во временной конституции ОАЭ 1971 г. говорится, что министры должны выбираться из числа граждан, «известных своей компетентностью

иопытом» (ст. 56)2.

Встранах с однопартийной системой обычно предусматривался своеобразный партийный ценз для членов правительства. Так, конституция Сьерра-Леоне 1978 г. предусматривала (вплоть до

отмены однопартийной системы в 1991 г.), что министр утрачивает свой мандат, перестав быть членом правящей партии (ст. 35)3. В бывшем Советском Союзе лицо, не являвшееся членом КПСС, практически не имело шансов занять пост министра.

При формировании правительства учитывается и ряд иных факторов, прежде всего географических, этнических, религиозных (особенно в странах с большой территорией и сложным этноконфессиональным составом населения). В Индии в соответствии со сложившейся традицией в совете министров должны быть по возможности представлены основные географические районы и религиозные общины страны. Еще при Дж. Неру выделились неко-

торые штаты (Уттар-Прадеш, Махараштра, Западная Бенгалия и др.), представителям которых обычно отдавалось предпочтение при формировании правительства. Схожей является ситуация в Канаде, где в основе формирования кабинета лежит так называемый «принцип репрезентативности», в соответствии с которым в правительстве должны быть представлены все или по крайней мере подавляющее большинство субъектов федерации, основные языковые группы страны (английская и французская) и церкви

1Constitutions of the Countries of the World. Norway. N. У., 1976.

2Constitutions of the Countries of the World. The Provisional Constitution of the United Arab Emirates. N.Y., 1982.

3Constitutions of the Countries of the World. Sierra Leone. N.Y., 1984.

633

(протестантская и католическая). По мере эволюции государственного механизма Канады указанный принцип все более детализировался. В настоящее время считается необходимым присутствие в правительстве министров—франко-канадцев не только из франкоязычного Квебека, но и из какой-либо англоязычной провинции». и наоборот — несколько министров должны представлять англоканадцев Квебека. В правительстве должны быть также представлены католики ирландского, шотландского и франко-канад- ского происхождения, а также выходцы из крупнейших городов страны1. Требования, касающиеся представительства в кабинете различных региональных и этноконфессиональных групп, содержатся и в законодательстве таких стран, как Бельгия, Швейцария» Кения, Ливан.

Всостав правительства наряду с его главой могут входить министры, государственные министры, министры без портфеля, а также парламентские секретари. В одних странах государственные министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу этого координируют деятельность некоторых смежных министерств (Франция, Португалия). Данный ранг здесь считается более высоким, чем просто ранг министра. В других странах (Великобритания, Индия) он, наоборот, считается более низким, поскольку государственные министры являются по существу лишь заместителями глав крупных министерств. В Японии государственными министрами называются все члены кабинета.

Министры без портфеля обычно выполняют отдельные поручения главы правительства. Некоторые лица включаются в данном качестве в состав правительства с учетом их важной роли в правящей партии. Парламентские секретари (иногда именуемые младшими министрами) функционируют в основном в отдельных странах англосаксонского права с парламентарной формой правления (например, в Великобритании). Главной их задачей является оказание помощи министрам в осуществлении их парламентских обязанностей.

Вправительствах некоторых стран предусматриваются посты заместителей главы правительства. В соответствии с Основным законом ФРГ «федеральный канцлер назначает одного из федеральных министров своим заместителем» (п. 1 ст. 69). О том, какой именно министр может стать заместителем канцлера, в нем не упоминается. На практике, как отмечается в литературе, замес-

тителем федерального канцлера чаще всего становится министр иностранных дел2. Председатель российского правительства, со

гласно Указу Президента Российской Федерации от 10 января

1 См : Данилов С. Ю. К характеристике политико-государственного механизма Канады//США: Экономика, политика, идеология. 1991 № 7 С 114

2 См : Государственное право Германии Т. 1 С 261.

634

1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», имеет четырех заместителей, в том числе двух первых1.

В отдельных странах ранг министров могут иметь и председатели некоторых комиссий, агентств, имеющих важное значение (например, председатели государственных плановых комиссий в Китае, Вьетнаме, на Кубе). В состав правительства бывшего

СССР по должности входили также председатели Советов министров союзных республик.

Большинство конституций не оговаривают количественный состав правительства, поскольку данный вопрос обычно регулируется специальными законами и актами главы государства о назначении правительства. Так, в Японии премьер-министр вправе назначить до 20 государственных министров2. В некоторых странах (например, латиноамериканских) подобная регламентация противоречит официальной доктрине, утверждающей, что «никакой конституционный барьер не должен сдерживать рост объема и форм реализации правительственной деятельности»3.

Тем не менее законодательство ряда стран устанавливает как минимальное, так и максимальное число членов правительства. В состав правительства Норвегии, например, должны входить премьер-министр и не менее семи министров, правительства Коморских Островов — не более девяти человек, ОАЭ — не более 14. Конституция ЮАР 1994 г. предусматривает, что в состав правительства входят президент, исполнительные вице-президенты и не более 27 министров (п. 1 ст. 88). Некоторые конституции устанавливают сразу обе границы. В Ирландии в состав правительства могут входить от семи до 15 министров. Согласно конституции Папуа-Новой Гвинеи 1975 г. в состав правительства могут входить не менее шести министров и не более 1/4 от числа членов парламента (ст. 144).

Особую роль в деятельности правительства играет его глава. В абсолютных и дуалистических монархиях, а также в президентских республиках фактическим главой правительства является обычно глава государства. В парламентарных, смешанных республиках, а также в парламентарных монархиях имеется должность главы правительства (премьер-министр, федеральный канцлер, председатель совета министров, министр-президент и т. п.), отличная от должности главы государства. Особенно широки полномочия премьер-министра в странах с парламентарными формами правления, где он является главой исполнительной власти и на

1Российские вести. 1994. 11 января.

2Koichi K. Politics in Modern Japan: Development and Organization. Tokyo, 1988. P. 75.

3Орлов А. Г. Политические системы стран Латинской Америки М., 1982.

С. 146.

635

практике осуществляет большинство полномочий, формально принадлежащих главе государства.

Важнейшая прерогатива главы правительства состоит, как правило, в определении основных направлений политического курса

«устанавливает основные направления политики и несет за это ответственность» (ст. 65). В Италии премьер-министр руководит общей политикой правительства и несет за нее ответственность (ст. 95 конституции).

Реальный объем полномочий главы правительства зависит не только от формы правления, но и от разновидности партийной системы в той или иной стране. Премьер-министр сосредоточивает в своих руках весьма значительные полномочия в странах с однопартийными правительствами, где он одновременно является лидером правящей партии. В таком случае премьер-министр определяет кадровый состав и порядок деятельности правительства, повестку дня его заседаний, формулирует решения, принимаемые правительством в ходе обсуждения того или иного вопроса. Некоторые важные политические решения глава правительства принимает после консультации с отдельными министрами или высокопоставленными чиновниками либо единолично. Так, в 1951 г. британский премьер-министр У. Черчилль единолично принял решение об испытании ядерной бомбы. Аналогичным образом поступила в 1971 г. и индийский премьер-министр И. Ганди, приняв самостоятельное решение о начале военных действий в конфликте, связанном с образованием Бангладеш, которое лишь впоследствии было обсуждено членами кабинета.

Полномочия премьер-министра в рамках коалиционных правительств порой не столь широки. Ему, как правило, приходится делить власть с лидерами других политических партий, представленных в правительственной коалиции, что делает зачастую невозможным принятие главой правительства самостоятельных решений. Анализируя практику функционирования коалиционных правительств в Нидерландах, Р. Андевег отмечает, что конфликты между отдельными министрами глава правительства может решать лишь в случае, если те согласятся на его арбитраж. Кроме того, премьер-министр в Нидерландах по существу не участвует в назначении министров, поскольку формально это делает королева, а фактически формирование кабинета является результатом переговоров между партиями. Не может премьер-министр и сместить того или иного министра по собственной инициативе, не со-

гласовав данный вопрос с соответствующей политической партией1.

1 Andeweg R. Op. cit. P. 139.

636

В некоторых странах достаточно значимыми полномочиями наделяются не только глава правительства, но и отдельные министры. Весьма показателен в данном отношении пример Германии. Основной закон ФРГ и регламент федерального правительства предоставляют некоторые особые права ряду министров. Так, министр финансов вправе одобрять сверхбюджетные и внеплановые расходы, что «дает ему возможность осуществлять фискальный контроль за другими отраслями и правительством в целом, если намечается превышение запланированных бюджетных смет»1. В случае неодобрения министром финансов тех или иных расходов на следующем заседании правительства по данному вопросу проводится новое голосование (обязательно в присутствии министра финансов). Если в ходе голосования соответствующее решение о расходах не будет одобрено большинством всех членов правительства, включая канцлера, его выполнение приостанавливается. Министр финансов вправе заявлять протест и против иных решений правительства, касающихся финансовых вопросов. Министры юстиции и внутренних дел могут воспользоваться правом вето в случае сомнений в законности того или иного решения правительства (оно преодолевается таким же образом, как и в случае протеста со стороны министра финансов).

Впрезидентских республиках, а также в абсолютных и дуалистических монархиях заседания правительства обычно проводятся по усмотрению главы государства, без какой-либо строго определенной периодичности. Основной формой функционирования исполнительной власти здесь является не столько коллективное обсуждение тех или иных вопросов, сколько их решение главой государства единолично либо совместно с теми или иными министрами, советниками, специалистами.

Всмешанных и парламентарных республиках, а также в парламентарных монархиях степень коллегиальности в деятельности правительства значительно выше, хотя и может варьироваться в зависимости от разновидности партийной системы, расстановки сил на внутриполитической арене. В условиях коалиционного правительства, она, естественно, выше, чем в рамках однопартийного, где, как уже отмечалось, более заметна тенденция к концентрации властных полномочий в руках премьер-министра.

Основная форма функционирования правительства (кабинета) — проведение его очередных заседаний. В парламентарных государствах такие заседания проводятся обычно в период парламентской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидерланды), два (Япония, Ирландия) или даже три (Норвегия) раза в неделю. В Швеции практикуется так называемое «общее заседание», проводимое не реже одного раза в неделю во время парла-

1 Государственное право Германии. Т. 1. С. 242.

637

ментской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные вопросы. Другой разновидностью заседаний кабинета является так называемое «заседание за ланчем», проводимое в конце каждой недели. На нем дискутируются не столь важные проблемы, а также обсуждается повестка дня предстоящего общего заседания1. В Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме государственного совета (под председательством короля). Заседания государственного совета, по свидетельству норвежского юриста и. Р. Ольсеиа, «носят в основном ритуальный характер», поскольку на них происходит лишь формальное утверждение монархом тех решений, которые нуждаются в его одобрении2.

Важной формой функционирования правительства может являться и деятельность различных комитетов кабинета, которая, как показывает практика, повышает оперативность функционирования кабинета, сужая в то же время сферу его деятельности как коллегиального органа.

Весьма разветвленная система как постоянных (создаваемых чаще всего по главным направлениям правительственной деятельности), так и временных (образуемых для решения каких-либо отдельных проблем) комитетов кабинета функционирует в Великобритании. из сугубо вспомогательных органов кабинета комитеты трансформировались в «самостоятельные государственные органы со своей компетенцией и правом выносить решения», которые «в принципе имеют ту же силу, что и решения кабинета в полном составе»3. Как отмечается в п. 4 «Вопросов процедуры для министров» (свод правил, регулирующих деятельность британского кабинета), функционирование подобных комитетов имеет двоякое значение. Во-первых, «они ослабляют давление на кабинет путем решения возможно большего количества дел на более низком уровне», во-вторых, «поддерживают принцип коллективной ответственности, обеспечивая такое положение, при котором даже если важный вопрос, возможно, никогда не дойдет до самого кабинета, решение будет полностью рассмотрено и окончательное суждение будет достаточно авторитетным для того, чтобы правительство в целом могло принять ответственность за него»4.

Комитеты британского кабинета (важнейший из них — комитет обороны и заморской политики, образованный еще в 1904 г.) состоят из ограниченного числа членов (шесть—семь человек). Ключевые комитеты возглавляет, как правило, премьер-министр.

1Cabinets in Western Europe. P. 209—210.

2Presidents and Prime Ministers. Washington, 1981. P. 211.

3Крылова Н. С. Английское государство M . 1981 С 144

4Вопросы процедуры для министров//Компас 1992 № 115.

638