Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

.pdf
Скачиваний:
66
Добавлен:
08.03.2016
Размер:
4.25 Mб
Скачать

Кубы, которая характеризует местные ассамблеи как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие в пределах своего круга ведения государственные функции в соответствующих территориальных единицах (ст.ст. 101, 102).

«Советская» модель характеризуется также иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетны. Так, в соответствии со ст. 3 Конституции КНР 1982 г. все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны.

Исполнительными органами местных советов обычно являлись формировавшиеся ими из своего состава исполнительные комитеты. Они, как правило, действовали согласно принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующему местному совету. Планы и бюджет чаще всего готовились исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливавшихся вышестоящими органами управления.

Некоторым своеобразием отличалось управление на местах в социалистической Польше, где наряду с единой системой представительных органов функционировала исполнительная вертикаль прямого государственного управления на местах. Исполнительными органами общей компетенции являлись единоличные администраторы. Назначение этих должностных лиц воеводского уровня осуществлялось председателем Совета министров с согласия соответствующего совета. Администраторы низового уровня избирались местным советом, после чего официально назначались вышестоящим администратором.

Хотя советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийным организациям, функционировавшим на различных уровнях административно-территориального деления и принимавшим все важные решения. Таким образом, происходило своеобразное сращивание государственного, советского аппарата с партийным при доминировании последнего. Местные советы на практике зачастую подменялись своими исполнительными комитетами, которые, в свою очередь, выполняли в основном решения партийного руководства. При такой системе депутаты не обладали политической властью и фактически не играли никакой роли в процессе управления. Проводившиеся же безальтернативные выборы лишались смысла и призваны были лишь время от времени демонстрировать «солидарность» народа

справящей партией1.

Внастоящее время страны Восточной Европы практически от-

казались от «советской» модели, взяв на вооружение в основном

1 Alderfer H. Op. cit. С. 144—146.

679

континентальную модель местного управления как наиболее близкую их правовым системам. В России наиболее существенные изменения в области местного управления связаны с отходом от трактовки советов как единой системы органов государственной власти, упразднением исполнительных комитетов местных советов и их заменой главами местной администрации, введением института муниципальной собственности, судебного контроля за законностью решений представительных органов и т. д.

Стремление преодолеть излишнее «огосударствление» местного управления в России порой приобретает своеобразные формы, не имеющие аргументированного теоретического обоснования. В российском конституционном праве начинает закрепляться концепция негосударственной природы местного самоуправления, во многом базирующаяся на устаревших западных концепциях. Не случайно на состоявшейся в октябре 1992 г. конференции «Местное самоуправление в России. Теория и практика» отмечалось, что под влиянием политических перипетий развитие идеи о самоуправлении привело к путанице терминов «власть» и «самоуправление», необоснованному противопоставлению понятий «государственное руководство», «управление» и «местное самоуправление». Происходит, таким образом, подмена понятий и с помощью категории «местное самоуправление» делается попытка превратить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударственные, вывести их как бы за пределы государственного механизма1.

В данном отношении весьма показательна ст. 12 Конституции Российской Федерации, где подчеркивается, что «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». На практике, однако, вряд ли можно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления, поскольку местные органы обычно осуществляют не только сугубо местные функции, но и решают определенные задачи, вытекающие из централизованного государственного управления. Противопоставление государства и местного самоуправления, возможно, в большей степени оправдано в рамках административного права, дающего более узкую трактовку понятия «государство», чем конституционное право и рассматривающего государство и местные представительные органы прежде всего как самостоятельные юридические лица.

Современная политическая наука рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как «деконцентрация» и «децентрализация». В общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чи-

1 См.: Государство и право. 1993. № 6. С. 144—145.

680

новникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам.

Наиболее детально данные понятия разработаны в французской литературе. Так, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб»1. Французские исследователи обычно различают «вертикальную» и «горизонтальную» деконцентрацию. В рамках «вертикальной» деконцентрации все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой обращается концентрацией на местах. «Горизонтальная» деконцентрация выражается в существовании на местном уровне как бы нескольких «центров власти» с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Децентрализация «состоит в передаче прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами». Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Вовторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»2.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих признаков, являясь «двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места»3. В то же время между ними имеются и существенные различия. «Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей»4. При деконцентрации, хотя «те и другие подчинены одному и тому же лицу, то есть государству, министр как представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам — представителям государства на местах», что является «лишь спо-

1Ведель Ж. Указ. работа. С. 392.

2Там же. С. 392, 397.

3Брэбан Г. Указ. работа. С. 87.

4Ведель Ж. Указ. работа. С. 392.

681

собом организации властвования внутри государства». При децентрализации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица «в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив»1. В то же время децентрализация отнюдь не равнозначна федерализму. Если децентрализация «ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью»2.

Английские исследователи наряду с децентрализацией различают и деволюцию, которая имеет региональный характер и ассоциируется с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям королевства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра3. Обычно выделяют законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передача органам соответствующей субнациональной единицы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного региона).

Функционирование местного управления регулируется конституциями, а также законами, издаваемыми центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) легислатурами субъектов федерации. В странах с федеративным поли- тико-территориальным устройством конституции могут регламентировать местное управление достаточно подробно (Австрия, Мексика), могут устанавливать только самые общие принципы формирования и деятельности местных органов (Германия, Индия) либо вообще не касаться данного вопроса, оставляя правовое регулирование местного управления исключительно на усмотрение субъектов федерации (США, Австралия, Канада).

В Основном законе ФРГ, например, лишь констатируется, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (п. 1 ст. 28). Аналогичным образом и в конституции Индии отмечается, что «государство примет меры к организации сельских панчаятов и наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц» (ст. 40). Все вопросы, связанные с местным управлением, переданы субъектам федерации. Правда, в 1989 г. правительство попыталось добиться принятия конституционных поправок, регулировавших основные принципы органи-

1Брэбан Г. Указ. работа. С. 57.

2Ведель Ж. Указ. работа. С. 392.

3Tyrpin С. British Government and the Constitution. L,. 1990 P 249. Wade E., Bradley A. Constitutional and Administrative Law. L., ,1986. P. 397.

682

зации и деятельности местного управления и, в частности, предусматривавших периодическое проведение выборов в местные представительные органы. Однако эти поправки были отклонены верхней палатой парламента, в которой правящая партия не располагала большинством. Представленные в палате субъекты федерации расценили эту попытку как покушение на права штатов со стороны центра.

ВСША полная зависимость и производность местных органов от штатов была сформулирована в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны

своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов»1 («правило Диллона»). Положения, регулирующие местное управление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего можно выделить их две основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых отличаются более подробным регулированием местного управления (Массачусетс, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования этой группы штатов могут включать-

ся и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов2.

ВМексике, как уже отмечалось, местное управление весьма подробно регламентируется национальной конституцией. В ее пятом разделе, посвященном штатам, закреплены основные принципы деятельности местных органов, регламентируется и унифицируется их структура.

Объем конституционного регулирования местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Конституция Франции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична. В ней лишь говорится о том, что «местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории», которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» (ст. 72).

Конституции некоторых других стран, особенно новейшие, посвящают местному управлению целые главы и разделы. В конституцию Японии, например, включена специальная глава «Мест-

1Цит. по.: Современый буржуазный федерализм. М., 1978. С. 26.

2См.: Мишин А. А. Правовое регулирование системы органов местного управления США на современном этапе//Государственно-правовое развитие зарубежных стран в 70—80-е годы. М., 1986. С. 56—57.

683

ное самоуправление». Отдельные главы посвящены местному управлению и в конституциях Болгарии («Местное самоуправление и местная администрация»), Монголии («Административнотерриториальные единицы Монголии, их управление»). В конституции Испании содержится раздел, посвященный территориальной организации государства, в том числе местному управлению.

Конституционные положения о местном управлении конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Причем могут приниматься как общие законы о местном управлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных звеньях административно-территориального деления. Примером общих законов о местном управлении могут служить закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зеландии, закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. в Российской Федерации и др.

Кроме того, местное управление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам и в первую очередь институту выборов (например, закон о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней 1979 г.). Помимо общих актов конституционного права с функционированием местных органов могут быть непосредственно связаны законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.).

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного управления в некоторых странах англосаксонского права. Так, важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. В американском праве различают две трактовки термина «хартия». Узкая трактовка подразумевает единый документ, объединяющий все нормы, регламентирующие деятельность соответствующего муниципалитета. Широкая же трактовка включает всю совокупность законов штата, регулирующих деятельность данного муниципального подразделения, даже если они не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле, таким образом, подразумевает все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как хартия1.

Аналогичным образом и в Великобритании наряду с общенормативными законами принимаются так называемые «местные», или «частные» парламентские акты, каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты

1 См.: Мишин А. А. Правовое регулирование системы местного управления США... С. 58.

684

обычно принимаются по инициативе муниципалитета. «Метод частного регулирования исторически предшествовал общенормативному муниципальному законодательству и был парламентским вариантом королевских хартий, дававшихся городам»1. В настоящее время значение частных актов невелико (их роль начала снижаться еще с середины XIX в.), но они все еще продолжают использоваться «в качестве субститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений»2.

Деятельность местных органов в Великобритании и некоторых других странах англосаксонского права может регулироваться и так называемыми «адоптивными» законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении тех или иных местных органов не автоматически, а лишь по просьбе их муниципальных советов путем принятия соответствующей резолюции. Так применяются, в частности, различные положения закона о публичном здравоохранении (дополнения) 1907 г. и закона об аренде 1968 г.3.

В странах с сильной исполнительной властью не последнюю роль в правовом регулировании местного управления (особенно на различных переходных этапах, в условиях конституционных реформ) могут играть и акты главы государства. В России, например, такими актами являются: Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

§ 2. Структура и формы деятельности местных органов

Система местных органов строится в соответствии с админи- стративно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных — чаще всего к компетенции субъектов федерации. Административно-территориальные единицы, таким образом, служат пространственным пределом местных властей и создаются, прежде всего, в целях удобства управления. Страны современного мира, как правило, имеют двухзвенную (Дания, Коста-Рика, Финляндия, Япония и др.), трехзвенную (Италия, некоторые штаты Индии, Кения и др.), четырехзвенную (Германия, Камерун,

1Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 152.

2Там же.

3См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.,

1984. С. 307.

685

Сенегал и др.) или же пятизвенную (Франция) систему админи- стративно-территориального деления.

Низовое звено административно-территориальной структуры обычно образуют населенные пункты (город, деревня, поселок), группы деревень (например, в Бангладеш), городские районы (во многих крупнейших городах мира) и даже отдельные кварталы (например, в Индонезии). Своеобразной низовой единицей является кочевое племя или род (как в Мали, Нигере). Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (провинции и области в Италии, префектуры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Франции).

Представительные органы создаются далеко не в каждой ад- министративно-территориальной единице. Так, подобных органов нет во французских кантонах и округах, а также в округах германских земель, в польских воеводствах. Представительные органы отсутствуют на департаментском уровне в таких латиноамериканских государствах, как Боливия, Гондурас, Коста-Рика.

Определенным теоретическим обоснованием подобного положения в странах с континентальной моделью местного управления (и прежде всего во Франции) является уже упоминавшееся различие между искусственными и естественными администра- тивно-территориальными единицами. Долгое время считалось, что лишь естественные образования имеют права территориальных коллективов (это было зафиксировано, в частности, в конституции Франции 1958 г.) и в обязательном порядке формируют свои представительные органы. В искусственных же образованиях представительных органов вообще может не быть, а управление ими может осуществляться исключительно представителями центрального правительства. В настоящее время указанное различие теряет свое значение, о чем свидетельствует предоставление во Франции в 1982 г. прав территориального коллектива такому искусственному образованию, как регион.

Соотношение различных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяется историческими, географическими, демографическими особенностями, политическим режимом, а также конкретной правовой системой той или иной страны. Например, активная роль в местном управлении назначаемых сверху представителей центральной

власти (так называемого «прямого государственного

управления

на местах»1

или же «местного государственного

правления»2)

характерна прежде всего для стран континентального права.

1Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 409.

2Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии//Государство и право. 1992. № 7. С. 148.

686

Прямое государственное управление на местах может функционировать как во всех административно-территориальных единицах (характерно для многих стран «третьего мира»), так и исключительно на региональном (среднем) уровне (типично для западных стран с континентальной моделью местного управления). Так, в Италии представителем центра в области является правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководящий деятельностью государственной администрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляемой областью (ст. 124 конституции). В провинциях функционируют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор за местными представительными органами, контролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция, полиция, железные дороги и т. п.

ВШвеции представителем Центра в области является губернатор, назначаемый центральным правительством. Он контролирует периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление, местные представительные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании и т. д.

Вразвивающихся странах, отличающихся большей степенью

централизации власти, прямое государственное управление может функционировать и на низовом уровне. В Индии во главе области (наиболее крупного территориального подразделения штата, охватывающего, как правило, несколько округов) стоит комиссар, а во главе округа — коллектор (заместитель комиссара), назначаемые губернатором по указанию правительства штата. Элементом местного государственного правления на низовом уровне является комиссар муниципальной корпорации, назначаемый правительством штата (комиссар Делийской корпорации назначается непосредственно центральным правительством). Комиссар корпорации обычно назначается на определенный срок, но может быть отозван правительством штата и досрочно, если оно сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями. Последний может быть также смещен по инициативе самой корпорации, если не менее 3/5 ее совета потребуют его отставки1.

В качестве примера африканской страны с континентальной моделью местного управления можно привести Центрально-Афри- канскую Республику, где прямое государственное управление на местах осуществляется префектами и супрефектами, назначаемыми правительством и непосредственно подчиняющимися министру

1 См.: Плешова М. А. Демократия в Индии: проблемы местного самоуправ-

ления. М., 1992. С, 60.

687

внутренних дел. В возглавляемой им префектуре (области) префект руководит деятельностью государственных чиновников, обеспечивает сбор налогов, принимает решения об открытии (или закрытии) того или иного предприятия, магазина, составляет списки призывников на военную службу, разрабатывает ежегодные планы общественных работ. Супрефект в рамках возглавляемой им супрефектуры (округа) наделен аналогичными полномочиями. Ему подчиняются старшины, возглавляющие сельские коммуны, которым в свою очередь подчиняются старосты деревень, входящих в коммуны1.

В некоторых административно-территориальных единицах прямое государственное управление на местах, как уже отмечалось, может осуществляться и в чистом виде. Так, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейн- ланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются правительственным президентам, назначаемым исполнительной властью земли и подчиненным министру внутренних дел соответствующего субъекта федерации, Правительственному президенту подчиняются правительственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.

Аналогичным образом строится государственное управление на местах в польских воеводствах. В настоящее время в Польше образовано 49 воеводств. Представителем правительства на уровне воеводства является воевода, назначаемый и отзываемый главой правительства по предложению министра по вопросам администрации. Заместителя воеводы — вице-воеводу — также назначает и отзывает глава правительства, но по предложению самого воеводы. Общее руководство деятельностью последнего осуществляет Совет министров, который определяет порядок реализации воеводой своих полномочий.

В Болгарии управление областью осуществляется областным управляющим, назначаемым Советом министров. Ему в его деятельности помогает областная администрация. В соответствии с п. 3 ст. 143 конституции «областной управляющей обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка и осуществляет административный контроль».

Прямое государственное управление на местах часто устанавливалось в развивающихся странах в условиях военных режимов, в результате военных переворотов. В таких случаях на места, как правило, назначались офицеры, выполнявшие функции губернаторов, префектов и т. п.

1 См : Сагоян Л. Ю. Центрально-Африканская Республика. Справочник. M, 1989, С.51.

688

Тут вы можете оставить комментарий к выбранному абзацу или сообщить об ошибке.

Оставленные комментарии видны всем.