Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

исполнительной власти по отношению к законодательной направлено положение, включенное в конституцию Намибии 1990 г.: президент, распустивший парламент, должен переизбираться одновременно с проведением новых парламентских выбо-

ров (п. 5 ст. 29).

Глава государства зачастую является весьма активным участником законодательной деятельности парламента. В одних странах (Россия, Мексика, Польша, Венгрия) он наделяется законодательной инициативой, в других (США, Франция, Румыния, Болгария) — глава государства такого права формально не имеет, хотя порой именно от него исходит инициатива проведения тех или иных законодательных мероприятий. Президент США, например, может влиять на законотворческую деятельность конгресса через ряд иных своих полномочий, важнейшим из которых является право обращаться к парламенту с «Посланиями о состоянии Союза», которые фактически рассматриваются как предлагаемая президентом программа законодательной деятельности конгресса.

Глава государства обычно подписывает и опубликовывает законы в течение определенного срока после их принятия парламентом. В США данный срок составляет 10 дней, в России — 14 дней, во Франции — 15 дней, в Румынии — 20 дней, в Польше — 30 дней. Весьма длительный срок, в течение которого президент может не подписывать полученный им из парламента законопроект, предусматривается законодательством Финляндии — три месяца. Такого права, однако, лишены монархи Японии и Швеции, полностью отстраненные от участия в законотворческой деятельности парламента.

В подавляющем большинстве стран глава государства обладает таким весомым средством воздействия на парламент, как право вето. Различают две его основные разновидности: абсолютное и относительное.

Абсолютное вето означает, что отказ главы государства одобрить принятый парламентом законопроект является окончательным и не может быть преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется, хотя формально и не исключается конституционным правом ряда монархических государств. Весьма близким по своим практическим результатам к абсолютному вето является право президента Индии отклонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в соответствии со ст. 200 конституции могут быть зарезервированы для его рассмотрения губернатором соответствующего штата. Как отмечается в литературе, в данном случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето президента1. Подобная прерогатива главы государства рассматривается индийскими спе-

1 См.: Басу Д. Указ. работа. С. 292.

619

циалистами по конституционному праву как «одно из средств осуществления центрального контроля в условиях федерации, тяготеющей к унитарному государству»1. Аналогичным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций (правда, он может отклонить и акт провинции, формально не зарезервированный губернатором для получения его одобрения).

Отлагательное вето наделяет главу государства правом вернуть переданный ему законопроект для повторного обсуждения в парламенте. Отлагательное вето обычно преодолевается простым (Греция, Италия, Румыния, Венгрия) либо квалифицированным (США, Россия, Польша, Чехия) большинством голосов членов парламента.

В США используется и так называемое «карманное» вето. В соответствии с ним, если до перерыва сессии конгресса остается менее 10 дней, предусмотренных конституцией для подписания законопроекта президентом, последний может оставить его неподписанным. В таком случае конгресс должен принять указанный законопроект на следующей сессии.

Чаще всего вето распространяется на законопроект в целом. В ряде стран (Франция, Филиппины, Мексика, Эквадор) применяется «выборочное» вето, накладываемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов.

Глава государства может обладать и такими средствами воздействия на парламент, как право обращения в орган конституционного контроля с целью проверки конституционности того или иного законопроекта, а также право вынесения законопроекта на референдум (получившими распространение, прежде всего, во франкоязычных странах).

В некоторых странах глава государства вправе назначать отдельных членов парламента. Так, президент Индии может назначить в верхнюю палату 12 членов из числа лиц, имеющих специальные знания и практический опыт в области литературы, науки, искусства и общественной деятельности, а в нижнюю — не более двух человек из числа представителей англо-индийской общины. Аналогичным образом в Италии президент имеет право назначить в сенат пять человек из числа почетных граждан, прославивших страну достижениями в области науки, литературы, искусства.

Наряду с полномочиями, позволяющими оказывать общее влияние на законодательную деятельность парламента, глава государства зачастую наделяется правом издавать собственные нормативные акты. В странах с парламентарными формами правления такие полномочия осуществляются строго по совету пра-

1 Басу Д. Указ. работа. С. 293.

620

вительства, которое и несет за них ответственность. Президент Индии в соответствии со ст. 123 конституции 1950 г. вправе издавать указы во время перерыва в работе парламента. Указ президента имеет такую же силу, что и парламентский акт, однако каждый такой указ должен быть представлен палатам парламента и прекращает свое действие по прошествии шести недель с момента его созыва, если до истечения этого периода обе палаты не примут резолюцию, отменяющую его. В странах же, где глава государства наделен реальной исполнительной властью, он самостоятельно издает нормативные акты, которые зачастую не нуждаются в министерской контрассигнации.

Как показал опыт государств «третьего мира», в условиях авторитарных режимов президентские декреты могут играть едва ли не "основную роль в законодательстве страны. Так, в Пакистане и Бангладеш во время военного положения, когда представительные органы практически не функционировали, законодательный процесс осуществлялся исключительно посредством президентских декретов, причем таким образом вносились даже изменения в конституцию. В настоящее же время в рамках общих процессов демократизации наблюдается тенденция к ограничению некогда весьма широких законодательных полномочий президента во многих развивающихся странах. В данном отношении показательна конституция Бразилии 1988 г., ограничившая право главы государства издавать нормативные акты, имеющие силу закона. Президент Бразилии теперь может издавать лишь временные распоряжения, которые должны быть незамедлительно представлены конгрессу и теряют свою силу в случае, если они не получили законодательного утверждения в течение 30 дней. Интересно, что институт временных распоряжений был заимствован Бразилией из конституции такого парламентарного государства, как Италия, ст. 77 которой предоставляет аналогичные полномочия правительству. Подобное заимствование, вероятно, служит свидетельством определенного сближения различных форм правления и некоторой универсализации конституционного права стран современного мира.

Несмотря на закрепление в конституциях большинства стран принципа разделения властей глава государства традиционно обладает и некоторыми судебными полномочиями. К важнейшим из них относятся назначение на высшие судебные должности и осуществление права помилования. В ряде стран санкция главы государства может также требоваться для приведения в действие приговора о смертной казни (например, ст. 39 конституции Иордании).

Конституции зачастую наделяют главу государства относительно широкими чрезвычайными полномочиями, к которым, в

621

первую очередь, относится введение чрезвычайного (военного, осадного и т. п.) положения (обычно по предварительной или незамедлительной последующей консультации с парламентом, Верховным судом либо иным соответствующим органом). Например, согласно Конституции РФ «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе» (ст. 88).

Введение чрезвычайного положения может иметь своим правовым последствием приостановление действия некоторых конституционных гарантий, расширение полномочий исполнительной власти, административных органов, временное верховенство декретов главы государства над текущим законодательством. По конституции Шри-Ланки 1978 г. подобные декреты президента могут «отменять, изменять или приостанавливать действие любого закона, за исключением положений Конституции» (ст. 155). В соответствии с конституцией Франции 1958 г., положения которой затем были заимствованы основными законами некоторых франкоязычных стран Африки, президент при наличии исключительных обстоятельств вправе принимать любые меры, диктуемые обстоятельствами (ст. 16). Во многом аналогичные положения содержатся и в конституции Казахстана 1995 г. (п. 16 ст. 44).

Вряде стран (Испания, Швеция, Япония) глава государства лишен каких-либо чрезвычайных полномочий. В Испании, например, состояние угрозы объявляется декретом правительства, а осадное положение — абсолютным большинством членов нижней палаты по предложению правительства.

Вышеуказанные функции глава государства реализует, опираясь в значительной степени на свой административный аппарат. Функционирование последнего чаще всего непосредственно не регулируется конституциями (США, Франция), хотя в отдельных странах о нем может содержаться упоминание в основном законе (ст. 83 «и» Конституции РФ).

ВСША таким аппаратом является Исполнительное управление при президенте, в которое входят Канцелярия Белого дома, Совет национальной безопасности, Административное и бюджетное управление, Экономический совет и Управление политичес-

кого развития. Во Франции службы, непосредственно связанные с президентом, именуются «дом президента». Различаются так называемые гражданский и военный дома президента. В состав первого входят чиновники по особым поручениям при президенте, а второго — военный персонал.

622

§ 2. Правительство и его разновидности

Наряду с главой государства важнейшим элементом механизма исполнительной власти является правительство. Данное понятие известно далеко не всем конституциям. Основные законы ряда государств не предусматривают функционирование подобного органа и упоминают лишь о главе государства и отдельных министрах (например, конституция Никарагуа 1987 г.). Большинство же конституций регулируют деятельность указанного института, используя при этом разные наименования (совет министров, кабинет, правительство, государственный совет, административный совет и т. д.).

В некоторых государствах проводится различие между правительством, заседающим под председательством главы государства, и правительством, заседающим под председательством премь- ер-министра. Во Франции, Бельгии, а также ряде франкоязычных стран Африки в первом случае используется термин «совет министров», а во втором — «совет кабинета». В Скандинавских странах обычно различаются государственный совет, в котором председательствует глава государства, и совет министров, заседающий под председательством премьер-министра.

Наиболее формализовано различие между узким и широким составом правительства в Великобритании и некоторых других государствах-членах Содружества (например, в Индии). Так, британское правительство насчитывает обычно около 100 членов, которые, однако, никогда не собираются в полном составе. Как единое целое британское правительство чаще всего выступает лишь в случае своей коллективной отставки. Все важнейшие вопросы обсуждаются и решаются кабинетом, объединяющим премь- ер-министра и наиболее влиятельных министров (обычно около 20 человек). В рамках кабинета порой выделяется и еще более узкий «внутренний» кабинет (три — шесть человек), включающий премьер-министра и некоторых важнейших министров, пользующихся его наибольшим доверием.

Несмотря на использование в конституционном праве различных стран неодинаковых понятий, термин «правительство» является как бы обобщающим. Конкретная его трактовка во многом зависит от формы правления той или иной страны. В президентских республиках, а также в странах, сочетающих черты абсолютной и дуалистической монархии, правительство в основном рассматривается как совокупность советников при главе государства, полномочия которых производны от полномочий последнего. Правительство здесь, таким образом, обычно не составляет единого коллегиального органа. Весьма показательна в данном отношении терминология, применяемая мексиканским конституцион-

623

ным правом, где правительство обозначается термином «совещание Государственных секретарей».

Конституции указанных государств обычно закрепляют статус президента (монарха) в качестве и главы государства, и главы правительства. Он играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности, в принятии важных решений. Каждый из министров правительства считается, как правило, лишь индивидуально уполномоченным осуществлять политику главы государства в вверенной ему сфере. В тех странах, которые функционируют преимущественно по президентскому образцу, но где существует пост премьер-министра, последний считается помощником президента и наделяется такими полномочиями, которые последний пожелает ему предоставить. Главная задача премь- ер-министра сводится в основном к осуществлению вспомогательных, общекоординационных функций.

В странах с парламентарными формами правления правительство обычно выступает коллегиальным носителем исполнительной власти, ответственным перед парламентом за проводимый политический курс. Правительство чаще всего образуется на парламентской основе и должно пользоваться доверием парламентского большинства.

С точки зрения партийного состава правительства можно подразделить на партийные и беспартийные. Последние, в частности, характерны для монархических государств Арабского Востока, где вообще отсутствуют политические партии (Оман, ОАЭ, Саудовская Аравия). Беспартийные правительства часто формировались и в условиях военных режимов стран «третьего мира».

Партийные правительства бывают как однопартийными, так и коалиционными. Первые могут формироваться в странах с парламентарными и смешанными формами правления, где какая-либо партия располагает большинством мест в парламенте (Великобритания, Канада), а также в президентских республиках, где министрами чаще всего становятся представители партии, победившей на президентских выборах. Коалиционные правительства чаще всего создаются в странах с парламентарными и смешанными формами правления, в которых ни одна партия не располагает поддержкой парламентского большинства (Италия, Бельгия, Нидерланды/ Дания).

В зависимости от поддержки правительства со стороны различных парламентских фракций выделяются правительства большинства и правительства меньшинства. Последние обычно формируются в ситуации, когда образование правящей коалиции, которая бы охватывала партии, в совокупности опирающиеся на поддержку парламентского большинства, не представляется возможным. Правительство меньшинства находится у власти, как

624

правило, благодаря поддержке других партий, непосредственно не входящих в правительство. Формирование подобных правительств характерно, в частности, для скандинавских монархий (Норвегия, Дания, Швеция). В последнее время такая практика получила распространение и в Индии (вследствие утраты некогда доминирующих позиций на внутриполитической арене партией Индийский национальный конгресс).

В чрезвычайных ситуациях может формироваться и так называемое «правительство национального единства», в состав которого входят наиболее крупные и влиятельные политические партии, представленные в парламенте. Подобные правительства несколько раз создавались в Великобритании в первой половине XX в. (например, в состав такого правительства, функционировавшего в период второй мировой войны, входили представители консервативной, лейбористской и либеральной партий). После второй мировой войны весьма непрочные правительства национального единства формировались в Бельгии из представителей социалистов, католиков, либералов и коммунистов1. Попытки образовать правительство национального единства предпринимались в Гре-

ции (в 1989 г.) и Ливане (в 1990 г.).

Положения, направленные на создание условий для образования правительства национального единства, были включены в конституцию ЮАР 1994 г., в соответствии с п. 2 ст. 88 которой «любая партия, имеющая по крайней мере 20 мест в парламенте и решившая участвовать в правительстве национального единства, имеет право на получение одного или более портфелей в кабинете».

Как показывает практика, подобного рода правительства «могут эффективно функционировать лишь в ситуации, когда вся страна объединена какой-либо общей фундаментальной целью, такой, например, как победа в войне»2. В мирное же время успех таких правительств, зачастую раздираемых острыми внутренними противоречиями, менее вероятен, и их создание может рассматриваться лишь как временный, вынужденный этап.

Временный характер обычно носят и так называемые «деловые», «служебные» правительства, образуемые, как правило, для выполнения определенных функций государственного управления до тех пор, пока в результате парламентских выборов не будет сформировано новое правительство. В послевоенный период такие правительства (в состав которых часто входили высшие чиновники, технократы), формировались в Финляндии, Нидерландах, Пор-

1 Подробнее см : Roozendaal P. Cabinets in Multi-Party Democracies: The Effect of Dominant and Central Parties on Cabinet Composition and Durability. Amsterdam, 1992. P. 109—111

2 Coalition Government in Western Europe. P. 10.

625

тугалии, Италии, Марокко. Возможность образования служебного правительства может предусматриваться и непосредственно в основном законе. Так, в конституции Болгарии 1991 г. говорится о возможности формирования служебного правительства в случае, если парламентскими группами не достигнуто согласие об образовании правительства (п. 5 ст. 99). Данный шаг должен сопровождаться роспуском парламента и назначением новых парламентских выборов.

Конституционно-правовой институт правительства складывается из норм, регулирующих, прежде всего, порядок формирования и полномочия правительства, его структуру, отчетность, взаимоотношения его членов как между собой, так и с другими государственными органами. В конституциях, как правило, устанавливаются лишь основы правового положения правительства (хотя для большинства новейших основных законов характерно стремление к более развернутому регулированию данного института). Более детально полномочия последнего определяются специальными законами о правительстве (например, в Норвегии — закон о кабинете 1909 г., ФРГ — закон о федеральных министрах в редакции от 27 июля 1971 г., Италии — закон от 23 августа 1988 г. № 400), а также различными конвенционными нормами. Многие нормы общего характера, содержащиеся в конституции и различных законах, конкретизируются в регламенте правительства.

Впрезидентских республиках деятельность правительства может и не регулироваться специальными законами, поскольку должности министров и их полномочия устанавливаются президентом. В президентских, полупрезидентских республиках, а также в абсолютных и дуалистических монархиях значительную роль

вправовом регулировании деятельности правительства могут играть акты главы государства. В России одним из таких актов является Указ Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 10 января 1994 г. Указ, регулирующий деятельность правительства и определяющий полномочия министров, был издан в 1993 г. королем Саудовской Аравии.

Порядок формирования правительства в значительной степени определяется формой правления. В самом общем виде можно выделить два основных способа формирования правительства: на парламентской основе (типичен для стран с парламентарными формами правления) и внепарламентский (характерен, в частности, для президентских республик). В полупрезидентских республиках правительство чаще всего формируется формально внепарламентским путем, но с учетом расстановки сил в парламенте.

Впрезидентских республиках, а также в абсолютных и дуалистических монархиях правительство формируется в значительной степени по усмотрению главы государства. В странах Латинской

626

Америки право президента самостоятельно и независимо от какихлибо иных органов формировать правительство, как правило, никак не ограничивается. В данном отношении показательна конституция Коста-Рики, предоставляющая главе государства право «свободно назначать и смещать министров правительства» (п. 1 ст. 139). Это положение, в свою очередь, усиливается ст. 146, согласно которой «для назначения и смещения министров достаточно подписи президента»1.

Внекоторых государствах указанной группы назначение главой государства министров требует одобрения (зачастую формального) парламента (его верхней палаты), как, например, в США, Эквадоре. На Филиппинах необходимо одобрение специального комитета по парламентским назначениям, в состав которого входят председатель сената и по 12 членов от обеих палат, избираемых пропорционально численности партийных фракций.

Вполупрезидентских республиках глава государства обычно назначает на пост премьер-министра одного из лидеров партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его представлению — остальных министров. В ряде стран (Россия,

Республика Корея) президент может назначить премьер-минист- ра лишь с одобрения парламента. Как свидетельствует опыт Франции, при совпадении президентского и парламентского большинства вопрос о назначении членов правительства решается главой государства в значительной степени самостоятельно. В противном случае роль премьер-министра, опирающегося на поддержку парламентского большинства, в решении данного вопроса резко усиливается. Правда, даже в такой ситуации, как уже отмечалось, может существовать ряд министерских постов, замещаемых лишь с учетом мнения президента.

В странах с парламентарными формами правления глава государства назначает премьер-министром чаще всего лидера партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его совету — остальных министров (Греция, Индия, Италия, Канада). В некоторых странах (Германия, Япония, Испания) лицо, подлежащее назначению на пост премьер-министра, определяется непосредственно голосованием в парламенте, и лишь затем воля парламента опосредуется соответствующим актом главы государства. В Швеции монарх даже формально не участвует в формировании правительства, поскольку глава последнего назначается актом тальмана риксдага (председателя парламента).

Возможно и избрание парламентом (точнее, парламентскими фракциями) отдельных министров. Так, члены лейбористских правительств в Австралии и Новой Зеландии избираются парла-

1 Constitutions of the Countries of the World. Republic of Costa Rica. N.Y., 1982.

627

ментской фракцией правящей партии, в то время как премьерминистру принадлежит лишь право распределять портфели между членами правительства1. Избрание правительства парламентом практикуется и в некоторых небольших государствах «третьего мира» (Вануату, Тувалу, Соломоновы Острова).

Если какая-либо партия (блок партий) располагает явным большинством в парламенте, то проблем с формированием правительства, как правило, не возникает, поскольку ее лидер чуть ли не автоматически становится премьер-министром. Подобная ситуация характерна, в частности, для Великобритании, Канады, Австралии, Малайзии, Сингапура. Гораздо сложнее обстоит дело в случае, когда ни одна партия (блок партий) самостоятельно не располагает парламентским большинством (Нидерланды, Австрия, Бельгия, Дания, Италия). Формирование правительства здесь порой занимает довольно много времени, а его состав в конечном итоге не всегда отражает результаты выборов. Не случайно, например, в Нидерландах говорят, что «можно выиграть выборы, но проиграть процесс формирования правительства»2.

В данной группе стран образованию правительства обычно предшествуют консультации главы государства с лидерами крупнейших парламентских фракций, председателями палат парламента, уходящим в отставку премьер-министром. Сложностью подобных консультаций, характерной для ряда стран (Бельгия, Нидерланды), обусловлено появление таких своеобразных институтов, как форматор и информатор.

Форматор является лицом, которому монарх поручает определить круг потенциальных членов правительства, способного заручиться поддержкой парламентского большинства (чаще всего форматором становится лидер крупнейшей фракции в парламенте). Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, как правило, и становится премьер-министром. Имели место, однако, и исключения. Так, в Бельгии в ряде случаев успешно выполнивший свою задачу форматор затем не входил в состав правительства3. Порой главе государства приходится назначать несколько форматоров, прежде чем удается сформировать правительство. В той же Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форматора, прежде чем М. Мартенс стал премьер-министром. Это, правда, отчасти определялось политической стратегией последнего, предпочитавшего сначала дать возможность сформировать правительство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у них ничего из этого не получится).

1The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford, 1987. P. 67.

2Bogdanor V. Op. cit. P. 65.

3Ibid. P. 64.

628