Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

большей части трудящимся (ст. 25). Согласно конституции Турции государство принимает меры, обеспечивающие соответствие частного предпринимательства потребностям национальной экономики и социальным целям (ст. 48). В конституции Египта 1971 г. редакции 1980 г. говорится, что государство поощряет создание кооперативов (ст. 28). В конституциях Никарагуа 1987 г. (ст. 4) и Алжира 1989 г. (ст. 8) говорится о цели ликвидации эксплуатации человека, государство характеризуется как главный инструмент народа для уничтожения всех форм эксплуатации человека человеком через посредство материального и духовного прогресса и т. д. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, для чего, в частности, предоставляются льготные и беспроцентные ссуды лицам, нуждающимся в жилье, поддерживают различные формы образования и самообразования (например, путем выплаты стипендий всем успевающим студентам). Аналогичные положения, характеризующие методы стимулирующей деятельности государства, содержатся в конституциях Казахстана 1995 г., Кыргызстана 1993 г., Беларуси 1994 г. и других постсоциалистических основных законах.

При регулировании политических отношений, взаимоотношений органов государства указанный вид норм применяется реже, но они существуют. Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что политические партии содействуют формированию политической воли народа (ст. 21), по конституции Франции 1958 г. политические партии и группировки содействуют выражению мнений в ходе выборов (ст. 4), согласно конституции АРЕ 1971 г. в редакции 1980 г. максимум землевладения устанавливается не только для защиты рабочих и крестьян от эксплуатации, но и для обеспечения союзу трудовых сил власти в деревне (ст. 37). Для этих же целей половина членов местных народных советов должна быть рабочими и крестьянами, председатель и заместители председателя совета избираются из среды рабочих и крестьян, рабочие должны участвовать в управлении производством и доле прибылей, половина членов советов директоров государственных предприятий назначается из среды рабочих, а в советах (правлениях) сельскохозяйственных и ремесленных кооперативов мелкие крестьяне и ремесленники должны иметь 80% мест (определение рабочего и крестьянина в законодательстве АРЕ таково, что в эти категории входят и многие другие лица).

Поощрительные и целеполагающие нормы, с одной стороны, относятся к деятельности соответствующих лиц и организаций, стимулируя ее при соблюдении установленных государством целей, а с другой — ориентируют органы государства на поддержку тех организаций и лиц и таких направлений их деятельности,

499

которые соответствуют конституционным целям. В условиях различного строя (например, демократического и тоталитарного) они имеют, однако, неодинаковое назначение, да и конкретные стимулы различны. В КНР государственными мерами стимулируется, например, ограничение деторождаемости (государственное пособие на детей не выплачивается, если в семье более одного ребенка, в то время как в других странах, напротив, оно возрастает с числом детей в семье).

Методы дозволения при регулировании поведения физических и юридических лиц, органов государства используются в конституционном праве очень широко. Типичной является норма ст. 8 Основного закона ФРГ 1949 г., устанавливающая, что граждане имеют право собираться мирно и без оружия без предварительного извещения или разрешения властей (это положение относится к собраниям в помещениях, но не на улицах и площадях). Методы дозволения доминируют в перечне прав граждан: разрешается множественность форм собственности, объединение в политические партии, свобода слова, лицам, отказывающимся нести военную службу по мотивам вероисповедания, в некоторых странах разрешается заменять ее альтернативной, и т. д.

Методы дозволения связаны с разносторонней деятельностью государственных органов: с правом законодательной инициативы должностных лиц, органов, автономных единиц, групп граждан (им разрешается представлять проекты законов в парламент, а парламент обязан выразить к ним отношение, может их принять или отвергнуть), правом на инициативу по пересмотру конституции, которое принадлежит во Франции президенту и членам парламента, связано с индемнитетом последних (они не несут ответственности за свои речи в парламенте и за те меры, которые поддерживали своим голосованием), правом вето президента и его правом (в парламентарных республиках) распустить парламент в определенных случаях с назначением новых выборов. Гражданам разрешается участвовать в деятельности государственных органов в установленных законом формах и в принятии решений (петиции, обсуждения проектов законов, референдум и т. д.). Словом, большинство действий государственных органов и граждан, связанных с формированием в стране демократического государственного режима, осуществляется на основе закрепленных за ними прав, то есть путем дозволения.

Методы охраны в деятельности государственных органов применяются широко как в условиях демократии, так и авторитаризма. Коренное различие состоит в целях и объектах охраны. В демократическом обществе защищается от посягательств свободный строй. Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что действия, имеющие целью причинить ущерб основам свободного демократи-

500

тического строя или устранить его, антиконституционны. Подлежат наказанию также действия, способные разрушить мирное сосуществование народов, в том числе подготовка агрессивной войны (ст.ст. 21, 26). В Конституции РФ 1993 г. говорится об охране труда и здоровья людей (ст. 7), о том, что государство обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4).

Вавторитарном обществе охраняются антидемократические порядки. Законодательство фашистской Германии предусматривало суровые кары в том числе и за высказывания против идей о верховенстве арийской расы. Конституция Замбии 1973 г. устанавливала, что создание иной партии или организации, кроме правящей Объединенной партии национальной независимости, незаконно (ст. 6). Статья 106 конституции Гаити 1983 г. гласила, что Жан Клод Дювалье под знаменем национального единства «будет осуществлять обязанности главы государства пожизненно».

Вусловиях и демократических, и авторитарных порядков используются насильственные меры, однако характер и степень их применения неодинаковы. При демократическом строе методы принуждения со стороны государственной власти применяются на основе и в рамках закона, который соответствует общедемократическим ценностям. К тому же это отнюдь не главный метод управления поведением физических и юридических лиц. Применение насилия со стороны народа против правительства также допускается в определенной ситуации: право на восстание для свержения антинародного правительства зафиксировано в некоторых конституционных документах. Правда, в новых конституциях посттоталитарных государств (некоторых стран Африки) применяются другие формулировки: о сопротивлении угнетению со стороны государственной власти путем мирных действий, в том числе кампаний гражданского неповиновения.

Вусловиях авторитаризма насилие — основной метод управления, система государственных органов также строится на основе строгой иерархии, доминирует метод «команд» вышестоящих нижестоящим, а обратные связи (участие, давление, влияние «низов») практически отсутствуют. Конституционное право тоталитаризма никогда не содержало положений о праве народа на изменение системы управления.

Государственные органы широко используют в управлении метод требований, обращенных к гражданам, иным субъектам конституционного права. Многие конституции устанавливают, что личность, осуществляя свои права, не должна нарушать права других лиц, содержат требование не иметь оружия на митингах и собраниях граждан, требование компенсации собственнику при национализации его имущества и т. д. Требования могут быть адресованы другим органам государства. В парламентарных республиках

501

и монархиях для того, чтобы акты главы государства действовали, требуется их контрассигнация премьер-министром или соответствующим (по содержанию акта) министром.

Запреты как метод управления составляют неотъемлемую часть государственного режима. Выше уже говорилось о запрещении мер, направленных против свободного демократического порядка

водной группе стран, о запрете многих партий, кроме правящей,

вдругой группе, ибо их организация и деятельность могли бы служить целям изменения авторитарных порядков в стране. Запретительных норм в конституциях относительно немного (хотя в конституции США такие формулировки представлены широко при определении полномочий органов государства и штатов), но существуют отрасли права, где они составляют почти все их содержание. Таково уголовное право, регулирующее составы преступлений и наказание за них. Многие из этих составов имеют «общий» характер, они одинаково необходимы и в демократическом, и в авторитарном обществе (например, наказания за преступления против личности), однако в условиях авторитарных режимов сформулированы некоторые только им свойственные составы (например,

контрреволюционная агитация и пропаганда в бывшем СССР). В соответствии с этим в странах с тоталитарным режимом имеется особая категория политических заключенных, которых не должно быть при демократических порядках.

Рассматривая государственный режим в той или иной стране, необходимо обращать внимание и на другие факторы. Во-первых, это соотношение законодательной, исполнительной, судебной, контрольной власти при осуществлении функций государства. В некоторых странах исполнительная власть может издавать акты, имеющие силу закона, только на основании уполномочия парламента (делегированное законодательство), в других — она по конституции становится регламентарной и может издавать акты, имеющие силу закона, без такого делегирования. В условиях тоталитарных режимов роль судов принижена, в некоторых странах существует действенный конституционный контроль, в ряде из них нет специальных органов для этого и т. д. Во-вторых, важным, а иногда важнейшим фактором, особенно в развивающихся странах, может стать политическая роль армии. В данном случае речь идет не о военных переворотах, а о том, что и в условиях гражданского правления, например, в Индонезии принят принцип «двойной роли армии» — как военной силы и важнейшего политического компонента. В Турции армия неоднократно вмешивалась в политику, предъявляя ультиматумы правительству. Многие конституции были разработаны военными советами после переворотов. Они остались действующими в условиях гражданских режимов, но в них нашла отражение особая роль армии. В-третьих, для характери-

502

стики форм и методов осуществления государственной власти определенное значение может иметь роль традиций и традиционных властей (племенных вождей и др.). Традиции оказывают влияние на государственный режим в некоторых странах Европы (более всего в Великобритании, где следование прецедентам в работе парламента, правительства, судов, составляет характерную черту государственности), но особенно велика их роль в развивающихся странах. Многие формы и методы государственной деятельности в арабских странах (аш-шура, маджилис и др.) связаны с традициями, освященными мусульманской религией. Племенные советы вождей на общегосударственном и местном уровнях существуют в Ботсване, Зимбабве, Западном Самоа, Фиджи, Папуа-Новой Гвинее, Соломоновых Островах. Правда, они имеют лишь совещательный характер, даже будучи структурной частью парламентов (правами особой палаты парламента они не обладают), административные полномочия вождей давно отменены. Однако они продолжают оставаться весьма влиятельными фигурами, особенно на местном уровне, и их воздействие сказывается на государственном режиме страны.

Наконец, определенным фактором государственного режима может стать деятельность политической оппозиции. Как таковая, последняя не является по общему правилу частью государственных структур, это элемент политического режима. Однако ее роли нередко придается государственный характер, поскольку считается, что участвуя в критике деятельности правительства, предлагая свои варианты, оппозиция способствует совершенствованию законодательства, форм и методов управления страной. В отдельных странах лидер оппозиции получает вознаграждение из государственной казны на уровне министра (причем министра кабинета). Есть в новейших конституциях и нормы о статусе оппозиции, в некоторых странах приняты законы об оппозиции. В конституцию Колумбии 1991 г. включена специальная глава «Статус оппозиции», в которой говорится, что партии и политические движения, не входящие в правительство, вправе свободно критиковать его и предлагать альтернативы политического развития. Они обладают правами на доступ к информации и к официальным документам, к государственным средствам коммуникации, правом участия в избирательных комиссиях, правом на реплику в средствах государственной информации при выступлениях должностных лиц (ст. 112). Положения о правах политической оппозиции в связи с деятельностью органов государства есть в конституции Португалии 1976 г., в Кабо-Верде действует специальный закон об этом. В Бразилии по конституции 1988 г. лидер оппозиции обязательно включается в состав Совета республики при президенте.

503

Как известно, роль оппозиции особенно сказалась на рубеже 80—90-х годов в ряде стран Восточной Европы при мирном переходе от тоталитарных социалистических к постсоциалистическим режимам. Она выполнила, по существу, государственные функции, являясь доминирующей частью «круглых столов», принявших важнейшие решения о новых конституционных принципах, о составе нового правительства и др.

504

ГЛАВА IX КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ

§ 1. Общая характеристика легислатур

При всем своеобразии форм осуществления законодательной власти в некоторых странах (имеются в виду абсолютные монархии, чрезвычайные, военные и революционные режимы, надпарламентские органы, порядок принятия менее важных законов постоянными комиссиями или секциями парламентов по уполномочию последних и пр.) в подавляющем числе современных государств законотворческие функции вверяются конституциями выборным представительным органам. Собирательно их именуют законодательными собраниями, или легислатурами (от латинского слова «lex» — закон). Под легислатурами подразумеваются политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества1. Этот термин вошел в употребление в Англии в XVII в. в ходе затянувшегося конфликта между королем и парламентом по вопросу о том, кому именно принадлежит законодательная власть, а столетием позже укоренился в Америке для обозначения представительного собрания, контролировавшегося колонистами. Утверждение, что законодательная власть принадлежит именно конгрессу, наиболее очевидно выражало стремление колонии к независимости от британской метрополии.

Сегодня почти во всех странах существует та или иная форма легислатуры. Орган законодательной власти занимает важное место в конституционном механизме любой страны. Исключением, скорее, являются страны, в которых не существует института представительной власти, выполняющего одновременно законодательные функции. Гораздо чаще имеют место ситуации, когда формально учрежденная легислатура распущена и не функционирует.

Поскольку законотворчество — не единственная функция представительных органов, для их обозначения употребляют другое собирательное наименование — «парламент». Оно происходит от ла-

1 The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford, 1987. P. 329.

505

тинского слова «pariare» — говорить и обозначает орган, где говорят, разговаривают (фр. parle).

Подчас бывает довольно сложно отделить законодательную функцию представительного органа от функции представительства. Это легче сделать применительно к странам с жесткой системой разделения властей, где представительный орган действует в качестве активного законотворческого института (уникален в этом смысле пример США), в отличие от высшего законодательного органа в парламентарных государствах, где наиболее сильной стороной парламентского учреждения является его деятельность в качестве форума, обсуждающего общественные дела. Поэтому в дальнейшем мы будем употреблять не только термины «законодательное собрание» или «легислатура», но и «высший орган представительной и законодательной власти», «парламент», «представительное учреждение», используемые в научной литературе.

Официально применяемые для обозначения высших органов законодательной власти наименования чрезвычайно разнообразны. Чаще всего употребляется термин «парламент». Классический пример — британский парламент. Некоторые конституции используют термин «легислатура». Распространены и иные наименования однопалатных и двухпалатных парламентов (Федеральное Собрание— в России и Швейцарии, конгресс — в США, стортинг — в Норвегии, альтинг — в Исландии, Генеральные кортесы — в Испании, Генеральный конгресс — в Мексике, Кнессет — в Израиле, Народное собрание — в Египте, Верховный совет (рада) — на Украине, Всекитайское собрание народных представителей и т. д.).

Различны и наименования палат в двухпалатных парламентах. Вот лишь некоторые из них, используемые для обозначения палат: палата общин и палата лордов (Великобритания); палата представителей и сенат (США); палата представителей и палата советников (Япония); Национальное собрание и сенат (Франция); конгресс депутатов и сенат (Испания); Национальный совет и Федеральный совет (Австрия); Государственная Дума и Совет Федерации (Россия); Народная палата и Совет штатов (Индия); Национальный совет и Совет кантонов (Швейцария); палата депутатов и палата советников (Мексика), сейм и сенат (Польша).

Конституционный статус высшего органа законодательной власти обусловлен многими факторами. В их числе — особенности истории политических институтов страны, ее конституционного строя, провозглашаемые в основных законах принципы, партийная система, политические условия и пр. Основные законы создают важные конституционно-правовые предпосылки для функционирования парламентской системы. Реальная же политическая и социальная обстановка, в которой проходит вся жизнедеятельность представительных учреждений, порождает, как мы

506

увидим ниже, глубокие различия в проблемах парламентаризма в отдельных странах (или группах стран).

Конституционно-правовой статус высшего органа законодательной власти в любой стране предопределяется действием основополагающих, исходных принципов конституции, составляющих фундамент конституционного строя. Эти принципы зависят от природы общественного строя и не всегда одинаковы, а иногда — противоположны (например, единство власти или разделение властей). Некоторые принципы имеют различное истолкование (например, трактовка народного суверенитета), но в условиях демократического строя главные из них совпадают, хотя и в данном случае могут быть различия.

В странах, провозглашающих принцип парламентского верховенства (например, в Великобритании), парламент юридически выступает как источник всей законодательной власти. С другой стороны, принцип народного (национального) суверенитета предполагает, что в конечном счете источник власти, в том числе законодательной — народ, а парламент — один из органов государства, через который народ осуществляет свой суверенитет в виде законодательной функции.

Впервые формула о народе как главном источнике законодательной власти была использована в конституции США 1787 г. В ее преамбуле говорится: «Мы, народ Соединенных Штатов... вводим и учреждаем настоящую Конституцию...», а далее: «Все законодательные полномочия, сим установленные, вверяются Конгрессу...» (ст. 1). Народ объявлялся источником конституционной власти, а законодательные полномочия конгресса ограничивались конституцией. Декларация прав человека и гражданина, принятая во Франции два года спустя, объявляла источником суверенной власти нацию (ст. 3). В дальнейшем эта формула была воспроизведена многими конституциями в различных вариациях. По конституции Франции национальный суверенитет «принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и через референдумы» (ч. 1 ст. 3).

Конституция РФ 1993 г. также объявила носителем суверенитета и единственным источником власти народ. Она предусматривает несколько форм осуществления этой власти: референдум, выборы, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственную власть осуществляют президент, парламент, правительство, суды. Таким образом, через Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган — осуществляется суверенитет народа. Последний — источник всей власти, в том числе и законодательной.

Следует отметить послевоенный опыт конституционного развития некоторых европейских государств. Их конституции тоже исхо-

507

дят из принципа народного Суверенитета и объявляют народ источником законодательной власти. Однако при этом они включают положение о связанности законодательной власти конституцией. Согласно конституции Италии суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в пределах, установленных конституцией (ст. 1). О связанности законодательства «конституционным строем» говорит Основной закон ФРГ (ст. 20).

Различия в правовых принципах, обусловливающих систему взаимоотношений высших органов государства и соответственно во многом форму правления, также играют решающую роль при определении конституционного статуса высшего органа законодательной власти. Рассматривая легислатуры под этим углом зрения, можно говорить о существовании четырех основных моделей их организации.

Первая представлена легислатурами стран, провозглашающих в качестве основы конституционного строя принцип парламентско-

го (ответственного) правления (Parliamentary (Responsable) Government). Главный признак этой формы правления — институт политической ответственности правительства. В странах с парламентарной формой правления существует также институт роспуска парламента. Парламент играет важную роль в формировании правительства. В качестве классического примера можно привести Великобританию (так называемая «вестминстерская модель», получившая свое название по месту расположения парламента — Вестминстерский дворец, которая была воспроизведена большинством стран Содружества после провозглашения независимости и обретения государственной самостоятельности). Парламентарная форма правления существует и во многих развитых демократических странах (Австрия, Италия, Германия и др.), в некоторых постсоциалистических государствах (Болгария, Венгрия, Молдова и др.).

Вторая модель характеризует конституционный статус легислатуры в странах с президентской формой правления, положивших в основание организации государственной власти принцип жесткого разделения властей. В таких странах не существует института парламентской ответственности правительства, вотума недоверия ему, роспуска парламента. Классическая модель в этом отношении — США, где система сдержек и противовесов довольно точно отражает предусмотренное конституцией соотношение трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной. Законодательная власть вверяется конгрессу, исполнительная — президенту, а система сдержек и противовесов обеспечивает определенное равновесие между ними. В стране нет института роспуска представительного учреждения, но президенту принадлежит право отлагательного вето, которое в свою очередь может быть преодолено конгрессом. Некоторые назначения президента требуют со-

508