Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокращение государственных ресурсов либо увеличение государственных расходов» (ст. 40 конституции Франции). Британская палата общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она вправе либо вовсе отказать в ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму. Еще больше осторожности со стороны депутатов, настаивающих на расширении государственных расходов, требует соблюдать конституция Италии: «Законом об утверждении бюджета не могут быть установлены новые налоги и новые расходы. Всякий другой закон, влекущий за собой новые расходы или увеличение прежних, должен содержать указания на средства для их покрытия»

(ст. 81).

Конституции некоторых стран устанавливают, что парламент должен получить согласие правительства в случае решений об изменении бюджетных расходов, предложенных правительством в проекте бюджета (абз. 1, ст. 113 Основного закона ФРГ). В Великобритании палата общин не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства. Поэтому считается, что для принятия любого законопроекта, в котором содержатся какие-либо статьи финансового характера, необходимо получить согласие правительства.

В Конституции РФ также предусмотрена необходимость заключения правительства при внесении в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ч. З от. 104). В соответствии с конституцией Армении проекты законов, уменьшающие доходы или увеличивающие расходы государства, обсуждаются Национальным собранием только при наличии заключения правительства (ст. 75).

Вводятся и иные ограничения, связанные с внесением изменений в финансовые законопроекты. В Индии депутат может внести финансовый законопроект только с санкции главы правительства, то есть только с согласия кабинета министров.

Таким образом, конституционное законодательство многих стран стремится поставить определенный заслон на пути парламентариев, требующих непомерного увеличения государственных расходов или их сокращения. Деятельность парламента в области принятия финансового законодательства в определенной мере уравновешена требованием закона испрашивать согласия правительства в случае соответствующих предложений или решений депутатов. Опыт некоторых стран убеждает в правильности подобного решения проблемы. Этого требуют задачи финансовой ста-

579

билизации и здорового функционирования экономики страны. Однако депутатам в свою очередь предоставляется право контролировать деятельность правительства в финансовой области. От эффективности такого контроля также во многом зависит развитие общества.

Наряду с финансовыми вопросами важнейшее значение во взаимоотношениях парламента и правительства имеют проблемы делегированного законодательства. Практика делегирования парламентом своих законодательных полномочий правительству, возникнув в первые десятилетия XX в., получила широкое распространение в 50-е годы и в конце концов была официально признана законами и конституциями ряда стран (Великобритания, Италия, Нидерланды, Франция, Германия и др.).

Практика делегирования знаменовала ограничение исключительных полномочий парламента в области осуществления законодательной власти. Ее итогом было явное несоответствие между формально признанной ролью парламента в качестве высшего законодательного органа и его фактическим положением.

Конституции и законы предусматривают определенный порядок издания актов делегированного законодательства. Такие акты могут иметь разную правовую форму, но все они издаются во исполнение закона, уполномочивающего правительство или отдельных министров издавать подобные акты. Парламент всегда сохраняет за собой право контроля над изданием актов делегированного законодательства.

Социалистические страны (в том числе и бывший СССР) в свое время отказались следовать практике делегированного законодательства. Это было обусловлено тем, что в период между сессиями постоянному органу парламента (Президиуму Верховного Совета в СССР, Государственному совету в Болгарии, Президиуму республики в Венгрии и т.д.) по конституциям принадлежало право издавать акты, имеющие силу закона, с их последующим утверждением высшим законодательным органом. В специальной процедуре делегирования законодательных полномочий не было надобности. Кроме того, на практике правительства в этих странах издавали акты, имевшие большую силу, чем закон (особенно это относится к совместным постановлениям правительства и центрального органа правящей партии).

Практика делегированного законодательства означает определенное ограничение законодательных полномочий парламента, Одновременно перемещается центр тяжести в законодательной деятельности парламента с непосредственно нормотворческой функции к функции контроля над нормотворческой деятельностью правительства. Соответствующие процедуры предусмотрены в демократических государствах (Великобритания, Австралия, Индия

580

и др.). Парламентский контроль в этих условиях становится надежным заслоном для бесконтрольности исполнительной власти. Однако он отнюдь не ограничивается только наблюдением за делегированным законодательством, а имеет более широкое содержание, будучи одной из главных составляющих в деятельности парламента.

Понятие контроля и содержание, которое вкладывается в это понятие, различаются в зависимости от существующей в той или

мой правления. Понятие контроля подразумевает здесь в первую очередь институт парламентской ответственности правительства. Вотум недоверия в парламенте влечет или может повлечь коллективную отставку правительства (но возможен и роспуск парламента с обязательным назначением даты новых выборов).

Вторая модель присуща странам с президентской формой правления. Здесь неизвестен институт парламентской ответственности правительства и некоторые иные формы контроля, применяемые в парламентарных странах. Можно сказать, что в парламентарных странах правительство юридически имеет больше возможностей влиять на парламент вплоть до его роспуска, тогда как в президентских республиках (речь идет, разумеется, о демократических странах) правительство не может ни распустить парламент, ни оказывать постоянного воздействия на членов парламента во время заседаний. Правда, в постсоциалистических странах (Россия, Казахстан и др.) президенты распустили парламенты, в некоторых из них (например, Белоруссия) они оказыва-

тивовесов в президентских республиках (при демократическом режиме) дает законодательной власти реальные возможности контролировать исполнительную власть. Большое значение приобретают, в частности, такие способы контроля, как расследовательская деятельность комитетов парламента. Самым мощным, хотя и редко применяемым средством воздействия законодателей на исполнительную власть в США, Бразилии, Венесуэле, некоторых других президентских республиках, оказывается импичмент.

Третьей моделью можно считать систему взаимоотношений парламента, главы государства и правительства, складывающуюся в странах со смешанной формой правления. Здесь существует институт парламентской ответственности правительства и роспуска парламента, а также возможность организации парламентских

581

слушаний и расследований. Эта система взаимоотношений как бы комбинирует формы контроля, присущие первой и второй модели, хотя характер отношений законодательной и исполнительной власти характеризуется рядом особенностей.

При всех различиях деятельность парламентов в области контроля над правительством повсюду осуществляется в схожих формах. Обычно это дебаты по политике правительства, депутатские вопросы, интерпелляции и запросы, парламентские расследования

ислушания, контроль за исполнением бюджета.

Кдеятельности по парламентскому контролю примыкает формирование или участие в формировании правительства. Эта проблема подробно рассматривается в следующей главе, поэтому мы коснемся ее лишь частично в связи с формированием парламентом других высших органов государства.

Парламентская ответственность правительства утвердилась в

странах, где конституционную основу взаимоотношений законодательной и исполнительной власти составляет принцип парламентского (ответственного) правления. В таких странах ответственность правительства образует фундамент системы парламентского контроля. Классическим примером в этом отношении является Великобритания. Система парламентарного (ответственного) правления здесь означает, что правительство формируется из числа членов парламента и несет коллективную ответственность перед Парламентом. В случае вотума недоверия правительство должно уйти в отставку в полном составе.

Институт парламентской ответственности провозглашен во многих парламентарных странах (Австралия, Австрия, Индия, Италия, Испания, Канада, Новая Зеландия, Япония и др.). Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом в странах со смешанной формой правления (например, Россия, Франция) и там, где в президентской республике есть отдельные элементы парламентаризма (например, Египет). Коллективная ответственность правительства юридически признана в тех развивающихся государствах-членах Содружества, где действует система правления, сочетающая элементы как парламентарной, так и президентской республики. Глава государства в таких республиках, как правило — избираемый президент. Одновременно он является главой правительства. Тем не менее конституции предусматривают, что кабинет формируется из членов парламента и несет ответственность перед ним. К числу таких стран принадлежат: в Африке — Ботсвана, Кения и др., в Азии — Шри-Ланка, в Америке — Тринидад и Тобаго, в Океании — Кирибати, Науру.

В большинстве стран с двухпалатной системой закреплена ответственность правительства исключительно перед нижней пала-

582

той (Австрия, Великобритания, Индия, Испания, Россия, Франция, Япония). Но в случае провозглашения принципа равенства обеих палат правительство несет коллективную ответственность

идолжно пользоваться доверием обеих палат (Италия).

Встранах с многопартийной системой, где ни одна из партий не имеет парламентского большинства, весьма остро стоит вопрос

оправительственной стабильности. Политический опыт таких стран заставляет их «рационализировать» парламентскую систему, устанавливая более или менее строгие правила, регулирующие министерскую ответственность. В конституциях большинства современных государств предусмотрена довольно сложная процедура внесения предложений о порицании и о доверии правительству. Предложение о порицании правительству вносится чаще всего по предложению оппозиции, а иногда — по инициативе отдельных депутатов или группы депутатов. Правительство противопоставляет ему предложение о доверии. Принятие последнего означает одобрение парламентом обсуждаемой меры или полити-

ки правительства в целом. Вынесение же порицания или отказ в доверии влекут отставку правительства либо роспуск парламента с последующими парламентскими выборами.

Как правило, конституции содержат положения о том, каким числом голосов должно быть подписано предложение о недоверии (порицании), в течение какого срока такое предложение должно быть поставлено на обсуждение, а также ряд других требований. Согласно конституции Италии резолюция недоверия должна быть подписана не менее 1/10 членов палаты и не может быть поставлена на обсуждение ранее чем по истечении трех дней с момента ее вынесения. По конституции Испании резолюция порицания должна быть предложена по меньшей мере 1/10 депутатов и может быть поставлена на голосование по истечении пяти дней с момента ее внесения. Требование подписания резолюции порицания не менее чем 1/10 частью членов Национального собрания содержит также конституция Франции. Голосование должно быть проведено в течение сорока восьми часов после внесения резолюции. Резолюция может быть принята лишь большинством членов, составляющих Национальное собрание. В отличие от Испании резолюция порицания в случае ее отклонения не может быть внесена подписавшими ее депутатами в течение той же сессии.

Иногда устанавливаются и более жесткие условия. Так, по конституции Казахстана 1995 г. вотум недоверия правительству может быть предложен только 1/5 общего числа депутатов, а принят — большинством в 2/3 депутатов каждой из палат парламента (ст. 53).

Различия в процедуре постановки вопроса о доверии (недоверии) правительству касаются того, кто именно может поставить

583

его в парламенте. В некоторых случаях соответствующее предложение может быть сделано как правительством, так и официальной оппозицией (Великобритания). Во Франции право ставить вопрос о доверии принадлежит только премьер-министру. Имеются страны, в которых вопрос о доверии может быть поставлен как главой правительства, так и палатой (в Испании и России — нижней палатой, в Италии — обеими палатами).

Некоторые конституции требуют присутствия на заседании палаты, где решается вопрос о доверии правительству, не менее половины депутатов (Австрия). Встречаются и другие требования к парламенту в случае постановки им вопроса о доверии. По Основному закону ФРГ бундестаг может выразить недоверие федеральному канцлеру при условии, что большинством голосов выберет ему преемника и обратится к президенту с просьбой об увольнении канцлера. Президент должен удовлетворить такую просьбу и назначить выбранное лицо.

Различия между применяемыми в разных странах процедурами касаются последствий, установленных конституционным правом, в случае голосования вотума недоверия. В Великобритании вопрос о том, является ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы повлечь уход в отставку и роспуск парламента, решает премьер-министр. В соответствии с нормами конституционного права Франции премьер-министр обязан вручить президенту страны заявление об отставке правительства в случае, если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программы или политической декларации правительства. По конституции Испании правительство также обязано подать в отставку в случае, если конгресс депутатов утвердит резолюцию порицания. Результатом выражения парламентом недоверия правительству и его отставки может быть досрочный роспуск парламента главой государства.

Принцип коллективной ответственности правительства принадлежит сегодня к таким, которые не всегда согласуются с политической практикой провозглашающих его государств. В Великобритании, где этот принцип закрепился в XIX в., коллективная отставка правительства — явление чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось два таких случая, и оба они касались необычной для парламента ситуации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (в 1924 г. и в 1979 г.). Причина подобного положения в том, что в стране действует двухпартийная система и, как правило, правительство располагает поддержкой большинства членов нижней палаты.

По-иному складываются отношения парламента и правительст-

584

ва в тех развитых демократических странах, где парламент функционирует в обстановке многопартийности. Коллективная отставка правительства в них — довольно обычное явление (например, Япония и Италия, где после второй мировой войны сменилось около 50 кабинетов). Впрочем, и в некоторых странах с многопартийной системой парламент не часто прибегает к этой мере. За время существования ФРГ бундестаг лишь однажды выносил вотум недоверия правительству.

Наиболее часто используемой в парламентской практике большинства стран формой повседневного парламентского контроля являются вопросы депутатов министрам. Есть страны, где роль этой формы чрезвычайно велика (Великобритания). Имеются и такие страны, где она не играет столь большой роли (Франция).

Существуют устные и письменные вопросы, причем соответствующая процедура тщательно регламентирована правилами и регламентами палат. Как правило, для вопросов депутатов и ответов министров отводятся определенные дни недели и часы заседания палат. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах парламента. Депутат, желающий задать вопрос, должен сделать предварительное уведомление палате и не вправе требовать ответа до истечения установленных регламентом сроков.

Ограничивается также число вопросов, которые депутат может задать министру в течение одного заседания. Депутат может предложить министру не всякий вопрос. Регламент Национального собрания Франции предписывает, что вопросы, относящиеся к общей политике правительства, должны быть адресованы не министру, а премьер-министру (ст. 133).

Чрезвычайно подробно процедура вопросов разработана правилами производства британского парламента, где вопросы — наиболее часто практикуемая форма его деятельности. Здесь существует понятие «допустимых» и «недопустимых» вопросов. Спикеру палаты предоставлено право не принять вопрос депутата, который, по его мнению, относится к категории недопустимых. Недопустимыми, в частности, считаются вопросы, задаваемые не с целью получения информации, а с целью выяснить мнение правительства; вопросы, касающиеся деятельности частнопредпринимательских организаций; затрагивающие слишком серьезную политическую проблему. Нельзя также посредством вопросов добиваться информации, которая по своей природе является секретной. Депутат не вправе задавать вторично вопрос, на который уже был дан ответ. Спикер может не принять вопрос, если, по его мнению, он сформулирован слишком туманно или тривиально. В вопросах нельзя критиковать членов королевской семьи и суд; нельзя задавать вопрос, касающийся конкретного судебного дела, находящегося в процессе рассмотрения.

585

Регламенты некоторых стран разделяют все устные вопросы на две группы: с обсуждением и без обсуждения. Во Франции устный вопрос без обсуждения кратко излагается его автором, на что отводится не более двух минут. Ему отвечает министр. Затем автору вопроса предоставляется пять минут для выступления; министр может ответить. Другие выступления не допускаются. Аналогичный порядок предусмотрен в Германии.

Правила процедуры позволяют правительству не отвечать на вопрос. В Италии правительство вправе заявить, что оно не может представить ответ на вопрос. При этом оно обязано указать причины, по которым это не может быть сделано. Если правительство заявит, что не готово ответить на вопрос, оно должно указать дату, когда будет дан ответ. Срок не должен превышать одного месяца. В Великобритании министр также может отказаться ответить на вопрос, причем всякая попытка получить ответ на вопрос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, он может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.

Другая форма парламентского контроля — интерпелляция — содержит письменное обращение к правительству (или министру) дать объяснение по поводу конкретного вопроса политики правительства или его общего политического курса. Регламент нижней палаты итальянского парламента определяет интерпелляцию как обращение «в письменной форме к правительству относительно мотивов его деятельности и его дальнейших намерений по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной деятельности»1. Одна из характерных черт интерпелляции состоит в том, что она ведет к общим дебатам.

Обсуждение интерпелляции может закончиться постановкой вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительства. Возможно внесение резолюции порицания и даже отставки правительства. «Всякая интерпелляция может дать повод для вынесения резолюции, которой палата выражает свою позицию» (ч. 2 ст. 111 конституции Испании). Ввиду столь серьезных последствий правила и регламенты палат устанавливают усложненный порядок внесения и рассмотрения интерпелляций.

Интерпелляция должна быть составлена в письменной форме. Текст интерпелляции подлежит публикации в официальном отчете парламента. Правилами палат предусмотрен срок, в течение которого интерпелляция должна быть внесена в повестку дня заседания палаты. Ответ правительства должен быть сообщен палате в письменной форме. За его ответом следуют дополнительные вопросы и общие прения.

Обычно форма интерпелляции применяется в странах с парла-

1 Парламенты мира. С.195.

586

ментарной формой правления (Испания, Италия, Швеция, Япония, Норвегия и др.), но она неизвестна конституционному праву Великобритании. Там применяется довольно своеобразная процедурная форма — так называемое предложение (motion). По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Посредством внесения такого предложения депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо вопрос, предлагая тем самым рассмотреть его и вынести по нему решение.

Член палаты, вносящий предложение, должен обосновать, почему палата должна принять его к рассмотрению. Вслед за тем начинаются дебаты. Подобная форма парламентского контроля предусматривает возможность широкого обсуждения правительственной политики. Обычно предложения вносятся оппозицией. Иногда это делает правительство, предлагая парламенту одобрить его политику в определенной сфере деятельности.

В некоторых парламентах традиционно велика роль расследовательских комитетов и комиссий в осуществлении функции контроля. Так, в США испытанным средством контроля остается право постоянных и расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов, результатом которых может явиться и вынужденная отставка главы государства, как это случилось в 1974 г., когда расследование юридического комитета палаты представителей привело к отставке президента Р. Никсона.

Обычно комиссии по расследованию и контролю создаются отдельно палатами. В конституции Японии закреплено право каждой палаты производить расследование по вопросам государственного управления (ст. 62). Однако в некоторых странах предусмотрено создание не только самостоятельных расследовательских комитетов палат, но и совместных (Испания).

Палаты принимают решение, указывающее цель создания комиссии и предмет расследования. В пределах этих задач комиссии наделяются широкими полномочиями. Они имеют право вызова свидетелей, причем явка свидетелей является обязательной. Комиссии вправе требовать представления им необходимых документов, выезжать с проверками на места и т. д. После завершения своей работы они представляют доклады палатам парламента, и те вправе принимать соответствующие решения.

Доклады и заключения следственных комиссий не имеют значения актов судебных органов. В конституции Испании подчеркивается, что заключения комиссий по расследованию «не является решающими для судов, они не затрагивают судебных решений. Результаты расследования, однако, могут быть сообщены Государственному прокурору, который, когда сочтет это необходимым, принимает соответствующие меры» (ст. 76).

587

Детально регламентированы правила производства следственных комиссий в Основном законе ФРГ. К следственным действиям комиссии применяются предписания уголовно-процессуального закона (ст. 44). Суды и органы администрации, обязаны оказывать комиссии юридическую и служебную помощь. Постановления следственной комиссии не подлежат разбирательству. Суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств, лежащих в основе расследования.

Важной формой деятельности парламента, связанной с осуществлением его контрольных полномочий, является контроль за расходованием правительством уже утвержденных парламентом денежных средств. Эта деятельность складывается из проверки отчетов о расходовании средств министерствами и центральными ведомствами. С щелью проведения такой проверки при парламентах создаются особые органы. При многих парламентах имеются формируемые ими так называемые счетные палаты, на которые возлагается задача осуществления контроля за использованием бюджета.

Частью парламентского механизма контроля за деятельностью органов государственного управления является деятельность специально создаваемого в этих целях должностного лица — парламентского уполномоченного или, как его чаще называют, омбудсмана. Как упоминалось выше, омбудсман обычно избирается парламентом для контроля за осуществлением прав граждан, но во многих странах омбудсманы контролируют другие сферы деятельности администрации (омбудсман по делам вооруженных сил, омбудсман по языковым проблемам в многонациональных государствах и т.д.)1.

Во многих странах формой парламентского контроля является особая процедура отстранения высших должностных лиц государства — парламентская судебная процедура, так называемый импичмент. Впервые она была применена в Англии. Палата общин выступала в качестве обвинителя, палата лордов — судьи. Эта процедура применялась в XVII—XVIII вв. После утверждения в XIX в. принципа коллективной ответственности индивидуальная ответственность министров, по существу, вышла из употребления. Последний случай импичмента имел место в 1805 г.

Этот институт оказал значительное влияние на последующее конституционное развитие многих стран. Сначала он оказался инкорпорированным в конституцию США, а в настоящее время за-

1 Подробнее см.: Бойцова В. В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Ч. 1, 2. Тверь, 1994; Бойцова В. В. Омбудсман как защитник фундаментальных личных прав (Новая Зеландия, Великобритания, Канада, Австралия). Тверь, 1994.

588