Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

лась в Эфиопии, где согласно конституции 1987 г. были созданы пять автономных областей (Эритрея, Тыграй, Асэб и др.). В 1991 г.

всвязи с крушением режима социалистической ориентации и установлением военного положения автономия практически ликвидирована. По конституции 1994 г. Эфиопия стала федеративным государством (в 1993 г. Эритрея вышла из ее состава).

В1980 г. были упразднены две автономные области и один автономный уезд, существовавшие ранее во Вьетнаме; конституции 1980 г. и 1992 г. не предусматривают автономных образований. В 70-х годах упразднена Венгерская автономная область в Румынии. В Никарагуа, несмотря на изменение режима в 1990 г., когда сандинисты проиграли всеобщие выборы, созданные ими в соответствии с конституцией 1987 г. два автономных района, населенных преимущественно индейскими племенами, сохранились. Они обладают довольно узкими полномочиями, главным образом

всфере языка, образования, культуры, традиций. В Бельгии наряду с тремя субъектами федерации (районы фламандцев, валлонов и Брюссель) существует особая общность немецкоговорящего населения на востоке страны (около 65 тыс. человек).

Автономные образования созданы в Молдове. Согласно конституции 1994 г. населеным пунктам левобережья Днестра, а также некоторым населенным пунктам юга республики могут быть предоставлены особые условия автономии. Статус автономии устанавливается органическими законами, поправки в которые

могут вноситься только большинством в 3/5 состава парламента. В настоящее время действует закон, предоставляющий автономию гагаузам (созданы два автономных округа).

Различные формы автономии существуют и в других постсоветских республиках, они сохранились в Азербайджане, Грузии, Таджикистане, Узбекистане, хотя их правовое положение существенно изменено. В силу неурегулированности отношений автономий с государством имели место вооруженные столкновения (в частности, грузинских вооруженных сил и вооруженных сил абхазской автономии, требовавшей независимости). Своеобразное положение занимает «суверенная республика Каракалпакстан» в Узбекистане, конституция которой 1992 г. предоставляет ей право выхода, но при утверждении узбекским парламентом (ст.ст. 70, 74, 78). Имеет свою конституцию Нахичеванская автономная республика — «автономное государство» (ст. 163 конституции Азербайджана 1995 г.).

В различных странах мира созданы своеобразные автономные и полуавтономные образования. В Шотландии (Великобритания) существует специальное местное ведомство по делам Шотландии (в г. Эдинбурге), которое подчинено специальному министру по делам Шотландии в британском правительстве, то же са-

479

мое относится и к Уэльсу. Сохранились некоторые старинные шотландские институты в гражданском и уголовном праве. Особое положение занимают некоторые мелкие острова в проливе Ла-Манш. В отдельных из них до сих пор сохраняется феодальный порядок управления.

Своеобразные автономные и полуавтономные образования есть в Индии. В штатах Ассам, Мегхалая, Мизорам и с 1988 г. — в Западной Бенгалии созданы автономные области и автономные районы для так называемых зарегистрированных племен (особый список племен, отставших в своем развитии, который утвержден индийским парламентом). Их областные и районные советы наделены правом принимать нормативные акты по некоторым вопросам (использование лесов, рыбная ловля, санитария, наследование, брак, обычаи и др.), но они приобретают силу только после утверждения губернатором штата. Советы могут выступать также в качестве суда по некоторым делам, круг которых определяет губернатор штата. Наконец, для этих областей и районов губернатор Может устанавливать возможность неприменения Некоторых законов федерации и штата.

Определенной автономией в Вопросах о Применении своих обычаев в поземельных отношениях пользуется народность марунов — потомки беглых рабов на Ямайке. В государстве Тринидад и Тобаго на острове Тобаго создан свой региональный совет, введена должность специального министра по делам Тобаго.

После второй мировой войны втрое возросло число федеративных государств. Хотя в последние десятилетия некоторые федерации, созданные в основном в развивающихся странах по настоянию колониальных держав после завоевания независимости, были ликвидированы (Индонезия, Ливия, Уганда и др.), в 199l r. распался СССР, в 1992 г. реорганизована югославская федерация, а с 1993 г. по согласию ее обеих частей прекратила существование федерация Чехословакия, возникают новые федеративные государства (например, в 1993 г. — Бельгия, где федерация формировалась в течение 12 лет, в 1994 г. — Эфиопия). Возможно образование новых федераций на части бывшей Югославии, в Грузии.

В настоящее время насчитывается более двух десятков федераций. Это крупные государства, на территории которых проживает более трети населения Земли. Федеративную форму имеют шесть государств в Европе: Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Россия, Югославия; четыре — в Азии: Индия, Малайзия, Пакистан, Объединенные Арабские Эмираты (эта страна имеет и некоторые элементы конфедерации), четыре — в Африке: Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, шесть — в Америке: Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США, два— в Океании: Австралия и Папуа-Новая Гвинея. Кроме того, суще-

480

ствуют гибридные формы, занимающие промежуточное положение между автономией и федерацией. Таковы охарактеризованные выше Италия, Испания, Шри-Ланка. Иногда в литературе высказывается точка зрения, согласно которой некоторые из них представляют собой третью форму территориально-политического устройства (наряду с унитаризмом и федерацией) — «регионалистское государство».

Термины «федерация», «федеративное государство» употребляются Во многих конституциях (Аргентина, Пакистан, ФРГ и др.), иногда они входят в официальное название государства (например, Федеративная Республика Нигерия). В иных случаях употребляются термины «союз» (например, СССР), «соединенные штаты» (Мексика, США). Швейцария официально называется конфедерацией. В некоторых конституциях таких терминов нет (например, Объединенная Республика Танзания, Королевство Бельгия), и заключение о федеративном характере государства можно сделать лишь на основе анализа текста конституции и изучения правовой и политической практики.

Среди федеративных государств лишь немногие строятся с учетом национального признака: все или их некоторые составные части отличаются национальными особенностями (Россия, Югославия, существовавшая до 1993 г. Чехословакия, Бельгия, Эфиопия). В Индии При создании штатов учитываются национальнолингвистические особенности. Многие федерации — однонациональные государства (Аргентина и др.), в других живут лица разных национальностей, но они образуют одну нацию (например, США).

Процессы развития федерализма в последние десятилетия показали, что ни территориальный, ни национально-территориаль- ный подход к созданию федерации нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои Плюсы и минусы, каждый может быть применен с учетом конкретной ситуации. Национально-территориаль- ный подход соответствует международно признанному праву народов (наций, этносов) на самоопределение, то есть коллективному праву на самостоятельный выбор форм организации жизни. Он может способствовать интеграции частей распадающегося государства (если такая интеграция соответствует интересам населения), ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, способен снять определенные противоречия между национальностями. Не случайно при создании федерации в 1993 г. Бельгия пошла именно по этому пути.

Однако с течением времени национально-территориальный подход к структуре федерации может породить сепаратистские тенденции, которые, как правило, не соответствуют коренным интересам этносов, а инспирируются местными политическими элитами

481

и даже мафиозными группировками, стремящимися к установлению безраздельной власти в регионе.

Местная номенклатура, выросшая на базе использования тех преимуществ, которые предоставлялись федерацией для ускоренного развития ранее отсталых национальных районов (за счет других этносов федерации), стремится завоевать положение удельных князей, ханов, раздувает национализм, требует для себя особых привилегий в федеральной структуре (в том числе налоговых, экономических, а иногда и политических). Развитие сепаратистских тенденций в бывшем СССР, современной России, Югославии, последующий распад некоторых федераций, наконец, локальные войны в Югославии и военные действия в Чечне — яркое свидетельство тому, хотя можно назвать и другие причины распада, в том числе игнорирование местных интересов, превращение федераций по сути в унитарные государства при безраздельном господстве коммунистической партии. Сепаратизм в Индии тоже связан отчасти с национально-лингвистическими, отчасти с религиозными факторами.

Преувеличение национального момента в государственном строительстве может не сплотить, а напротив, подорвать государственную общность, единство федерации как государства. Поэтому, например, в Нигерии, где сильны племенные противоречия, при неоднократных реорганизациях федерации в 60—80-х годах 30 штатов были созданы с таким расчетом, чтобы «растворить» племена, создать такие условия, чтобы ни в одном из них не доминировало какое-либо племя. Таким образом, национально-террито- риальный принцип был использован «наоборот», он был учтен, но для того, чтобы отвергнуть строительство федерации по территори- ально-этническому признаку.

Территориальный подход к структуре федерации тоже имеет свои плюсы и минусы. Он может способствовать укреплению государства путем определенной централизации, стимулировать процессы интеграции (если это необходимо для общества). Территориальный подход может приглушить сепаратизм (сочетаясь с автономией). Он доказал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать автономию из нескольких штатов на юге США (в так называемом «Черном поясе»), где большинство населения составляли американские негры. От этой идеи вскоре отказалась и компартия США, встретив противодействие в том числе и со стороны цветного населения, считавшего, что все американские граждане должны иметь одинаковый статус.

Территориальный подход не может базироваться на каком-ли- бо одном постулате (например, численность населения в том или ином регионе), он должен учитывать экономические, исторические, этнические, географические и иные данные. Иначе говоря, он должен иметь комплексный многофакторный характер, и толь-

482

ко в этом случае будет продуктивным в тех странах, где нации, иные этнические общности находятся в процессе становления.

Однако территориальный подход тяготеет к излишней централизации, склонен игнорировать коллективные права компактно проживающих национальных общностей. Поэтому здесь важно

в угоду местным интересам и интересам одной этнической группы поступаться интересами всего общества, равно как нельзя во имя «высших» интересов общества или государства пренебрегать правами этнических групп или территориальных коллективов. В необходимых случаях комплексно-территориальный подход к проблеме федерализма может дополняться территориальной (нацио- нально-территориальной) и культурно-национальной автономией.

В современной доктрине под федерализмом понимается не только структура органов и способов размежевания их компетенции, федерация рассматривается не только как способ децентрализации государства, хотя и это по-прежнему остается предметом анализа. Федерализм трактуется как процесс управления и принятия политических решений в сложном государстве.

Структура федераций неодинакова. В наиболее простом варианте федерация состоит только из ее субъектов (штатов, провинций, кантонов, земель, султанатов и т. д.; в дальнейшем мы будем их называть обобщенно — штаты). Такая федерация создана в Швейцарии (правда, несколько кантонов делятся еще на полукантоны), Австрии, Танзании, где в конституции 1977 г. с поправками 1984 г. названы лишь две части федерации: материковая Танзания и островная Танзания (Занзибар). В состав Федеративной Исламской Республики Коморские Острова согласно конституциям 1978 и 1992 гг. входят четыре острова. Создание девяти штатов предусматривает конституция Эфиопии 1994 г. Согласно ст. 47 создаются девять штатов (Тыграй, Афар, Амара, Оромия и др.), причем ряд из них имеют совокупное название народностей, проживающих на определенной территории (например. Южные нации, национальности и народы, народы Хараре и др.). Перечисленные в конституции народы девяти территорий могут в любое время создать свой штат по предусмотренной основным законом процедуре. Других субъектов федерации не предусмотрено, федерального округа нет, Аддис-Абеба — столица, администрация которой несет ответственность перед федеральным правительством (ст. 49).

Федерации с однопорядковыми единицами — субъектами и одинаковыми полномочиями последних принято называть симметричными, хотя и им присущи некоторые элементы асимметрии (например, неравное представительство земель ФРГ в бундесрате).

483

Более сложную структуру имеет федерация в Мексике и Нигерии, где в качестве ее составных частей конституции называют штаты и федеральный округ с перечислением наименований. В Пакистане наряду с четырьмя провинциями в состав федерации входит федерально управляемая полоса племен. Федерация в Индии состоит из штатов и союзных территорий (к числу последних отнесена и столица страны — Дели). В данном случае асимметрия наблюдается уже в структуре федерации.

Более сложен состав федерации в Бразилии, где имелись штаты, федеральный округ и территории (после принятия конституции 1988 г. территории преобразованы в штаты). В Австралии и Венесуэле, кроме того, имеются также федеральные владения — мелкие прибрежные острова, часто ненаселенные. В отличие от территорий, которые зачастую управляются федеральными органами (в Индии некоторые союзные территории имеют местные легислатуры, но роль назначенных центром губернаторов велика), владения управляются федерацией, хотя нередко их население живет по местным обычаям. Наконец, к федерации в некоторых странах примыкают ассоциированные государства (Республика Марианских островов, Пуэрто-Рико и др. — к США).

Составные части федерации занимают неодинаковое положение. Так, не все они рассматриваются как субъекты федерации. Нередко считается, что субъектами федерации являются штаты (другой субъект — само федеративное государство, между которым и штатами существуют, наряду с другими отношениями, также властеотношения, то есть конституционно-правовые отношения). В конституции Бразилии 1988 г. говорится, что территории не являются субъектами федерации, хотя и входят в союз (ст. 18). Видимо, в некоторых странах (например, в США) не может рассматриваться в качестве субъекта федерации федеральный округ, хотя он представляет собой «составную часть» государства вследствие того, что в ряде стран его население не имеет в отличие от штатов особого представительства в парламенте (в верхней палате). Правда, иногда округ представлен одним-двумя депутатами с правом совещательного голоса в нижней палате. Однако в Нигерии «федеральная столичная территория» по конституции 1989 г. была представлена в верхней палате парламента одним сенатором с правом решающего голоса (каждый штат — тремя сенаторами). В Бразилии федеральный округ избирает трех сенаторов, как и штат, а территории представителей в сенат не избирают (в отличие от штатов они имеют по четыре представителя в нижней палате независимо от численности населения).

Не являются субъектами федерации владения — они управляются федеральными властями. Таким образом, конституционно закрепленный состав федерации не означает, что все назван-

484

ные части являются ее субъектами. Согласно конституции 1988 г.. демократическое правовое государство в Бразилии — это «нерасторжимый союз штатов, муниципий и федерального округа» (ст. 6). Территории в ней не названы и не рассматриваются как субъекты федерации. Федеральный округ, который в Бразилии, как отмечалось, избирает такое же число представителей, как и штат, и в ту же палату, видимо, в условиях этой страны рассматривается как субъект федерации. Это подтверждается и анализом ст. 34 конституции, где говорится, что федерация не вправе вмешиваться в дела штатов и федерального округа, за исключением восьми перечисленных оснований «федеральной интервенции».

Еще одна проблема связана с муниципиями (административнотерриториальные единицы, на которые разделены штаты). Их положение не дает основания считать их субъектами федерации. Но, с другой стороны, кроме формулировки ст. 1, которая порождает сомнения в отношении такого категоричного ответа, в конституции Бразилии предусмотрено размежевание компетенции не только между федерацией и штатами, а также между федерацией, штатами и муниципиями.

Наибольшее число различных видов субъектов федерации существует в России. В соответствии с толкованиями Федеративного договора 1992 г. и по Конституции 1993 г. субъектами федерации являются республики в составе России, бывшие административнотерриториальные края и области, автономные образованья (автономная область и автономные округа), а также два города — Москва и Санкт-Петербург, всего 89 субъектов.

В большинстве федераций штаты равноправны, они, в частности, посылают равное число депутатов в верхнюю палату парламента (в США — двух, в Бразилии — трех и т. д.), но в некоторых федерациях число представителей штатов зависит от численности их населения. В Германии каждая земля имеет в верхней палате от трех до пяти голосов (независимо от числа ее представителей); в Индии штаты посылают в верхнюю палату от одного до 34 представителей, но каждый штат имеет один голос. В ОАЭ эмираты неодинаково представлены в консультативном Национальном собрании: Абу-Дубай и Даби имеют по восемь мест, Шарджа и Рас эль-Хайма — по шесть; остальные три эмирата — по четыре места.

Неравноправие штатов выражается в неодинаковом объеме их прав, в различной степени участия в решении федеральных вопросов. В Малайзии четыре из 13 глав штатов не участвуют в выборах главы государства, поскольку их возглавляют не наследственные султаны, а иные должностные лица.

Между субъектами федерации существует неравенство и с точки зрения их полномочий. В Индии штаты по объему полномо-

485

чий можно разделить на три группы. Два штата — Джамму и Кашмир, а также Сикким обладают наибольшим объемом прав. На Джамму и Кашмир не распространяется более трети статей федеральной конституции (соответствующие вопросы регулируются иначе). Полномочия Сиккима, который был самостоятельным государственным образованием и вошел в состав индийской федерации в 70-х годах, уже, но федеральный парламент может принимать законы, относящиеся к этому штату, только с согласия его легислатуры. Кроме того, для введения чрезвычайного положения и президентского правления требуется согласие правительства штата. Вторая, наиболее многочисленная группа штатов в Индии — обычные субъекты федерации, положение которых определено конституцией, по существу, на уровне законодательной автономии. Четыре небольшие штата, отделившиеся от штата Ассам (Мегхалая, Нагаленд и др.), обладают более узкими полномочиями, поскольку значительной властью пользуется в них губернатор, назначаемый из центра. В то же время в Нагаленде не применяется союзное законодательство, относящееся к религии, отправлению правосудия, землевладению. Эти вопросы регулируются на уровне штата в том числе обычным правом нага.

Во многих странах (США, Германия, Мексика и др.) штаты имеют свои конституции, а иногда и свое гражданство (США и др.). Эти компоненты были присущи союзным республикам бывшего СССР, а также республикам Российской Федерации. В Танзании свою конституцию и гражданство имеет только одна часть страны — Занзибар. В Индии, Нигерии и Пакистане субъекты федераций не имеют конституций и гражданства.

У штатов есть свои органы власти (легислатуры) и управления (в некоторых случаях они называются правительствами), иногда — особая судебная система (вплоть до верховных судов, например, в США). Главой штата является губернатор, избираемый (США) или назначаемый (Индия). В Малайзии, ОАЭ их главы — наследственные монархи. В Танзании материковая часть федерации в отличие от Занзибара своих органов власти и управления не имеет: на нее распространяется власть органов федерации.

Границы штатов в большинстве федераций изменяются лишь с их согласия (Аргентина, Малайзия), причем наиболее сложный порядок этой процедуры при создании нового штата установлен конституцией Нигерии 1989 г. (2/3 голосов парламента, однопалатной легислатуры штата (штатов), советов местного управления, референдум, одобрение его результатов местными советами и парламентом тоже квалифицированным большинством). В Индии мнение штата (штатов) запрашивается, но оно не имеет обязывающего характера, изменение границ осуществляется обычным

486

законом парламента. В Германии изменение границы земель осуществляется также федеральным законом. Последний, однако, должен быть вынесен на референдум в землях или на территориях, которых касается изменение границ. Мнение заинтересованных земель должно учитываться, но оно не обязательно (ст. 29 Основного закона ФРГ 1949 г.). В Узбекистане изменение границ входящей в его состав Республики Каракалпакстан производится с согласия парламента Узбекистана (ст. 69 конституции 1991 г.).

Конституция Эфиопии 1994 г. содержит компромиссное положение. В случае спора между штатами их границы изменяются с их согласия, а если оно не достигнуто, то в течение двух лет свое решение выносит Федеральный совет (парламент). Правда, это положение относится только к пограничным спорам между штатами.

В конституционной теории утвердился взгляд, что субъекты федерации государственным суверенитетом не обладают. Правда,

вмексиканской и швейцарской конституциях есть слово «суверенитет» по отношению к штатам (кантонам), но в первой из них речь идет о суверенитете в своих внутренних делах, а во второй говорится, что их суверенитет ограничивается федеральной конституцией (кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией). Суверенной провозглашена Каракалпакия в унитарном Узбекистане (ст. 70). Многие федеральные конституции предоставляют право субъектам участвовать

вмеждународных отношениях, но только по социально-экономиче- ским, культурным вопросам, по вопросам взаимной поддержки и т. д., а не по политическим вопросам. Штаты (земли) иногда имеют

свои представительства в других государствах (например, около 20 представительств штатов США в Японии), они занимаются прежде всего торговыми делами, вопросами культуры. К тому же для создания таких представительств нужно получить разрешение федеральных органов (в США—Государственного секретаря).

Права выхода (сецессии) из федерации штаты не имеют. Единственным отчетливо выраженным исключением в этом отношении был СССР, где в Конституциях 1924, 1936 и 1977 гг. было закреплено право выхода, которое реально не могло быть осуществлено ни в условиях сталинизма, ни в последующий период господства КПСС. Аналогично могут быть истолкованы преамбулы югославских послевоенных конституций, но статей о праве выхода в них не было. Эти положения десятилетиями считались не имеющими практического значения, так как в условиях тоталитарного государства были неосуществимы, но во время «перестройки», в 1991 г., была осуществлена сецессия трех прибалтийских республик — Латвии, Литвы и Эстонии — из СССР по постановлению от 6 сентября 1991 г., принятому Государственным советом СССР

с нарушением процедуры, установленной Законом СССР о по-

487

рядке решения вопросов, связанных с выходом союзных республик из СССР. В том же году большинство республик вышли из состава Югославии, образовав самостоятельные государства. Затем из состава СССР вышли Россия, Белоруссия и Украина, создавшие Содружество независимых государств на основе акта, подписанного президентами этих республик в Беловежской пуще в декабре 1991 г.

Во многих странах попытки выхода из федерации пресекались вооруженным путем, например, в Швейцарии (кантоны, образовавшие Зондербунд в 1847 г.) и США в 1861—1865 гг. (группа штатов, отколовшихся по вопросу о рабстве негров). В 30-х годах аналогичная попытка штата Сан-Луи и Потоси в Мексике была пресечена федеральными войсками, в эти же годы не осуществилась сецессия в Австралии (правда, здесь попытка выхода пресечена решением суда). В 70-х годах федеральные войска Нигерии после нескольких лет военных действий вернули в федерацию несколько отделившихся штатов, провозгласивших образование отдельного государства — Биафры. Вооруженная сецессия, однако, удалась в Пакистане: в 1971 г. было провозглашено государство Бангладеш, вскоре признанное Пакистаном (по тексту конституции 1973 г.). В 1965 г. из состава Малайзии вышел мирным путем Сингапур, ставший самостоятельным городом-государ- ством, хотя в конституции Малайзии не было и нет положения о праве выхода.

Современное конституционное право не признает право сецессии субъектов федерации. Положения об этом конституции не содержат, сецессию отрицают в своих решениях органы конституционного контроля. В США соответствующее постановление («наш союз нерасторжим») было принято еще во время гражданской войны XIX в. При этом нельзя отождествлять сецессию и право народов, наций, этнографических групп на самоопределение: последнее возможно в различных формах (автономия, федерирование и др.), как нельзя смешивать право на отделение и целесообразность отделения и образования собственного государства.

Право сецессии может соответствовать принципам демократии, но при определенных условиях. Оно возможно, если речь идет о договорном образовании федерации на основе союза независимых государств, особенно если федерация построена по наци- онально-территориальному признаку и имеется в виду право этносов на самоопределение. Но это право не может быть абсолютным

ибеспредельным. Важно учитывать структуру федерации, исторические факторы федерализма в конкретной стране, а также права

иположение других субъектов федерации, их интересы, права государства как целостного образования, права и интересы народа, руководители которого принимают решения о сецессии, права и интересы федерации.

488