Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

ституции как сфера законодательной деятельности парламента, нормативные акты издает исполнительная власть.

Существуют и другие правовые ограничения законодательных полномочий легислатур. В парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских республиках парламент вправе передавать законодательные полномочия правительству (Италия, Испания, Германия), либо комитетам и комиссиям парламента (Италия), либо автономным образованьям (Испания). Глава государства и правительство во многих из таких стран могут по уполномочию парламента, а часто и без такового, принимать акты, имеющие силу закона. В странах, где существует институт референдума, избиратели могут принимать решения, входящие в сферу компетенции парламента.

Тот факт, что парламент — высший законодательный орган, вовсе не означает подмену им остальных органов государства, принимающих участие в осуществлении функций государства. Однако бывают ситуации, когда парламент претендует на такое полновластие (в прошлом — якобинский парламент во Франции, в современных условиях — Верховный Совет России до принятия Конституции 1993 г. с его претензией на осуществление безграничных полномочий и подмену правительства и других органов государства).

То же самое можно сказать и об осуществлении парламентом функции контроля над правительством, которую он реализует в присущих ему формах. Парламент не подменяет исполнительную власть, его полномочия в этой области также не безграничны. Мировая практика выработала целый ряд конституционно-право- вых форм, которые позволяют высшему представительному и законодательному органу осуществлять контроль за исполнительной властью и тем самым играть важную роль в ограничении произвола исполнительной власти и в выполнении задач эффективного государственного управления под контролем парламента.

При этом не следует игнорировать реальные процессы в эволюции институтов парламентской демократии. Упадок роли высших представительных органов выразился в ослаблении их роли при осуществлении как законодательных полномочий, так и контроля. На практике парламент передает значительную часть своих полномочий в законодательной области правительству (делегированное законодательство). Возросло число законов, вносимых правительством и принимаемых по его инициативе. В Великобритании почти все законопроекты, вносимые правительством, становятся законами (97—98%). В то же время законопроекты рядовых депутатов имеют мало шансов быть принятыми (не более 1/3 из них становятся законами). В Германии правительство издает более 2/3 всех правовых норм и время от времени принимает решения, свя-

529

зывающие законодателя. Оно формулирует большую часть законопроектов, проходящих через парламент. Мало чем отличается и схема «рационализированного» парламентаризма Французской Республики (95% всех законов являются правительственными)1.

На принципиально иных основах строятся принципы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в дуалистических монархиях и президентских республиках. Их конституции в целом обеспечивают большую степень независимости легислатуры от исполнительной власти. Классический пример — конгресс США, который обычно характеризуют как чрезвычайно могущественный законодательный орган по сравнению с легислатурами парламентарных государств в условиях демократии2. В качестве второго примера страны с могущественной легислатурой называют Швейцарию, конституция которой также основана на принципе разделения властей. Но и в системе разделения властей возможны определенные сдвиги в положении легислатуры. Конституционной истории США известны периоды, когда система сдержек и противовесов работала при доминирующей роли легислатуры. В. Вильсон называл существующую в конце XIX в. форму «правлением конгресса»3. В 70-х годах нынешнего века форма правления была охарактеризована как «имперское президентство»4.

Вопрос о так называемом «упадке» института законодательной власти представляется более сложным, чем это может показаться на первый взгляд. Действительно, можно констатировать тенденцию к снижению относительной роли легислатур, если рассматривать их положение под углом зрения отношений с исполнительной властью. И все же, несмотря на это, в современном мире роль легислатур несомненно возросла. У них появились новые функции. Эта общая тенденция была подмечена еще в 60-х годах видным британским юристом К. Уэром. «В абсолютном выражении их полномочия возросли. Относительно исполнительной власти, однако, они (в большинстве случаев) снизились»5.

Трансформации в функциях легислатур находят отражение в государствоведческой доктрине. Современные исследователи все чаще ссылаются на слова Дж. Стюарта Милля. Истинная функция представительных ассамблей, считал он, состоит в том, чтобы служить конгрессом мнений, большим жюри нации (a grand in-

1Meny Y. Government and Politics in Western Europe. Oxford, 1990. P. 165.

2Lijphart A. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty one Countries. L., 1984. P. 79.

3Wilson W. Congressional Government. N. Y., 1956.

4Schlesinger A. The Imperial Presidency. N. Y., 1974. Исправляя этот край-

ний взгляд на отношения законодательной и исполнительной властей, M Петерсон предлагает новую конструкцию, называя систему «тандемом». См Peterson M. Legislating Together. Cambridge, 1990. P. 8—9.

5Wheare К. Legislatures. L , 1963 P. 221

530

quest of the nation), местом для обсуждений. Именно эти слова составляют основу сегодняшней доктрины, замечает К. Уэр1. По мнению видного представителя традиционалистского течения Д. Фридриха, легислатуры имеют две функции — «обсуждающую» и «представительную»2. Как представительные органы они интегрируют общество, как обсуждающие — стремятся разрешать конкретные общественные проблемы. Все остальные функции подчинены названным двум. Аналогичные взгляды высказывает К. Уэр. «Парламенты, конгрессы и другие аналогичные им собрания обычно именуют «легислатурами»... Однако большая часть времени этих органов вовсе не посвящена осуществлению законодательной функции. Одна из их важнейших функций — критика исполнительной власти... Они обсуждают крупные общественные вопросы. Они образуют Большое жюри нации»3.

Некоторые современные авторы предлагают отказаться от употребления термина «легислатура» применительно к органам законодательной власти. Сегодня, как считают сторонники этой точки зрения, легислатуры имеют лишь скромные возможности влиять на законодательство (хотя традиционно подчеркивается именно законодательная функция представительных учреждений). Более верным было бы говорить не о «легислатурах», а об «ассамблеях» или «парламентах»4. Что же касается функций выборных ассамблей, то они сильно варьируются. В некоторых странах ассамблеи действительно издают законы, в других они — лишь машины для штампования законов. Значительны различия ассамблей и как форумов, обсуждающих дела нации.

С учетом различия в характере осуществляемых легислатурами функций предлагается деление парламентов на активные, реактивные, маргинальные, минимальные5. К активным относятся те, которые играют роль в принятии законов либо в формировании или отставке правительства (в качестве примера называется конгресс США, хотя там не существует института отставки). Реактивными называются ассамблеи, в которых в большей степени доминирует исполнительная власть. Тем не менее они сохраняют значительный объем влияния и контроля над правительством (Великобритания, Австралия, Канада). Маргинальными являются ассамблеи, контролируемые исполнительной властью до такой степени, что их вклад в формирование политики весьма незначителен. Минимальные ассамблеи — это органы, сохраняющиеся лишь для того, чтобы обеспечивать легитимность режима.

1Wheare К. Legislatures in Developmental Perspective. Durham, 1970. P. 569.

2Ibid. P. 565.

3Ibid. P. 568.

4Hague R., Harrop M. Comparative Government and Politics. L., 1987.

P 186—187.

5 Ibid. P. 186—187.

531

Приведенное деление основано на классификации, предложенной в конце 70-х годов американским политологом М. Мези. Развивая свои идеи, он говорит о двух законодательных моделях — активной и представительной1. В соответствии с первой моделью роль законотворческого органа — инициировать, обсуждать и выносить решения о государственных мерах. М. Мези констатирует, что законодательные органы, соответствующие этой модели, чрезвычайно редки (он называет конгресс США и частично — конгрессы Филиппин, Чили, Коста-Рики). Никакие другие законотворческие учреждения, считает он, даже не приближаются к активной модели.

Активной модели противостоит представительная модель. В этом случае законодательный орган выполняет две функции: формирование политики для исполнительной ветви власти и выработка политики для законотворческого института. В соответствии с этой моделью законодатели воздействуют на политику, выражая требования избирателей и выступая в роли посредника между населением и политиками. К этой модели, по мнению М. Мези, принадлежат большинство парламентов континентальной Европы и законотворческие институты в более открытых развивающихся странах2.

Предлагается классификация функций легислатур и в зависимости от политической системы, в рамках которой они работают3. В соответствии с ней все легислатуры подразделяются на те, которые функционируют в открытых политических системах, и те, которые находятся в закрытых системах. В закрытых политических системах вообще не существует легислатуры, поскольку законы принимаются кликами или хунтами. В открытых системах имеется целый спектр легислатур: от так называемых легислатур-арен (Великобритания) до трансформативных ассамблей (США). Трансформативные ассамблеи обладают качествами независимости и используют их, чтобы формировать и переводить предложения в закон. Легислатуры-арены — это учреждения для взаимодействия и игры значительных политических сил.

По-новому оценивает функции легислатур Ж. Блондель4. С конца XIX в., когда считали, что усиление полномочий легислатур в Англии и США гарантирует либеральное и даже демократическое правление, история легислатур была историей их подъемов и падений, больших ожиданий и почти полного отрицания. Часто они

1См.: Мези М. Законодательная власть, исполнительная власть и государственная политика//Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между президентом и конгрессом. М., 1994. С. 133—160.

2См.: там же. С. 143.

3Legislatures Ed. Uh. Norton. Oxford, ,1990. P. 128.

4Blondel J. Comparative Legislatures. N. Y., 1973. P. 2—142.

532

становились просто марионетками. Однако идея легислатур выстояла и продолжает оставаться (даже в большинстве авторитарных государств) символом демократии и народного суверенитета. Правда, легислатуры редко бывают сильными. Даже в либеральных демократиях происходит их упадок.

По мнению Ж. Блонделя, трудности оценок легислатур проистекают из концептуального непонимания. Начиная с теоретиков XVII в. и вплоть до настоящего времени считалось аксиомой (и логически это было обосновано Д. Локком), что функцией легислатур является издание законов. Однако ситуация, когда теоретики начали размышлять о легислатурах, коренным образом отличается от той, в которой находится современное государство. Локк и Монтескье имели дело с обществом, где вовлеченность государства в социальные дела была минимальной или вовсе отсутствовала1. В современных условиях усложнения общественной жизни и, соответственно, законодательного ее урегулирования необходимо по-новому подойти к оценке роли легислатуры. Они не в состоянии принимать законы по всем вопросам. Важно другое — насколько велика их вовлеченность в процесс принятия решения и насколько значительно их влияние на общественные трансформации. Легислатура не принимает законы в полном смысле слова. Утверждать, что легислатура принимает законы, значит отказаться признать тот факт, что большая часть законодательства предполагает подготовку на техническом уровне. Не более разумно ожидать от легислатуры вовлеченности во все детали формирования или отставки правительства. Функция легислатуры — служить каналом связи между народом и исполнительной властью, в результате чего общественные потребности вливались бы в механизм принятия решений, а также контролировать решения исполнительной власти, если они создают трудности, проблемы и несправедливости.

Если анализировать легислатуру с этих позиций, заключает Ж. Блондель, то современные легислатуры не представляются незначительными или имеющими мало значения. Они осуществляют функции контроля за деятельностью исполнительной власти и вливают в систему общественные потребности. Легислатуры являются важными каналами коммуникации и давления. Это их «адекватные» функции2.

В этой же плоскости рассуждает К. Брехер. Он критически оценивает современную конституционную доктрину парламентаризма. Язык конституций и их истолкований, поскольку строится в соответствии с идеалистической оценкой английского образца, настолько далек от реальности, что представляется все более и более фиктивным. В результате критики ставят под вопрос не только

1Blondel J. Op. cit. P. 13.

2Ibid. P. 142.

533

способность парламентов функционировать, но и само оправдание их существования1.

По мнению К. Брехера, для решения сложных общественных проблем необходимо экспертное знание. Парламентарии не могут быть такими экспертами. Парламенты неэффективны, ввиду чего необходима их модификация. Вопрос не только в том, каково место парламента в обществе, но и в том, какими способами он должен быть приведен в соответствие с изменившимися условиями современного государства, социальной, экономической, военной политикой. Функция парламента — обеспечивать связь между различными группами интересов, специалистов и политикой и гарантировать таким образом открытость, готовность к компромиссу и сотрудничеству при выработке решений. В парламентских странах Западной Европы, считает он, были осуществлены модификации, которые имели цель не просто ограничить «классическое» парламентарное правление, но и интенсифицировать и рационализировать парламентаризм.

Некоторые сторонники прежних оценок роли легислатур считают более правильным говорить не столько об упадке парламентов в странах Западной Европы, сколько о переживаемой ими трансформации, приспособлении к новым политическим и социальным условиям и, соответственно, об их новой роли и функциях. По мнению И. Мени, следует отказаться от представления о прошлом веке как о времени «золотого века» парламентаризма. Парламенты никогда не были столь представительными, как сегодня. Они остаются форумом политической жизни; их роль в этом качестве даже усилилась. В европейских странах парламенты — учреждения, откуда вербуются члены правительства. Правительство не может игнорировать мнения и советы при разработке законода-

ский контроль осуществляется в союзе с общественным мнением и никогда не был так эффективен, как в настоящее время. При поддержке последнего и руководствуясь им, парламент может теперь играть новую роль.

Следует прислушаться к оценкам современных государствоведов о меняющейся роли законодательных учреждений. В них содержится не только критика легислатур, но и позитивные предложения об их модификации и приспособлении к меняющимся условиям общественной жизни.

1 Bracher К. Problems of Parliamentary Democracy in Europe//ComDarative Legislative Systems. N.Y., 1971. P. 343—357

2 Meny Y. Op. cit. P. 156.

534

§ 2. Проблемы процедуры и организации деятельности законодательных органов

Процедурные правила и формы организации институтов законодательной власти характеризуются значительным разнообразием. Здесь трудно говорить о каких-либо моделях. Многие черты в организации легислатур производны от исторических и политических условий, в которых они развиваются и функционируют, партийных структур, особенностей взаимоотношений законодательной и исполнительной власти и др. Тем не менее можно выделить такие формы и способы организации деятельности, которые способствуют более полной реализации легислатурой ее функций, более эффективному участию в осуществлении законодательных полномочий, контроля и т. д. В связи с этим следует сказать о двух непременных условиях, которым должна отвечать внутренняя организация любого законодательного органа: 1) наличие определенного свода правил, которым он руководствуется в проведении своих заседаний, организации дебатов, поведении депутатов, голосовании и др.; 2) обязательное соблюдение установленных правил всеми участниками парламентской деятельности.

Парламент — общенациональное выборное учреждение — воплощает в себе представительство различных общественных интересов. В этом смысле жизнедеятельность любого представительного учреждения чревата конфликтами и столкновениями. Именно поэтому для парламента более, чем для какого-либо другого государственного органа, важны устанавливаемые им самим и соблюдаемые всеми участниками процедуры. Не случайно

Принципиальное значение для организации деятельности законодательных учреждений имеет их самостоятельность (автономность) в решении вопросов процедуры. В большинстве стран основные положения, относящиеся к ключевым вопросам процедуры, содержатся в конституциях, а регламент принимается самим парламентом (палатами). Положения о праве парламентов принимать свои регламенты содержатся в конституциях Испании, России, США, Германии, Японии и др. В других странах не существует какого-либо закона, касающегося парламентской процедуры, и парламент время от времени устанавливает различные правила (Великобритания). В некоторые конституции включаются положения о порядке принятия регламентов. Конституция Франции, например, предусматривает, что регламенты палат до их введения в действие должны быть представлены в Конституционный совет,

535

который высказывается об их соответствии конституции (ст. 61). В Иордании парламент посылает регламент королю для утверждения. В ряде стран конституционному или верховному суду предоставлено право решать вопрос о противоречии процедурных правил конституции (Австрия, Габон, Германия, Кения, Мальта и др.). В двухпалатном парламенте каждая палата имеет собственный регламент. Это официальный документ, регулирующий порядок организации и деятельности палат. О значении, какое придается в деятельности парламента регламенту, свидетельствуют формулировки некоторых конституций.

Собрания парламентариев, говорится в конституции Испании, не проводящиеся в соответствии с регламентом, не связывают палаты, а члены палат в таких случаях не могут ни осуществлять свои функции, ни пользоваться принадлежащими им привилегиями.

Большинство парламентов мира имеют писаные регламенты. Наибольшим своеобразием отличается Великобритания. Здесь нет единого регламента, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации палат. Правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различных источниках.

Правила парламентского производства регулируют вопросы, связанные с организацией сессий, порядком проведения заседаний, принятия решений и голосования в палатах, поддержанием порядка во время заседания, публикации отчетов и пр.

Порядок созыва сессий, их начала, окончания и продолжительности, а также роспуска парламента — один из важнейших вопросов урегулирования деятельности высшего законодательного органа. Главным образом решение этих вопросов связано с юридической техникой, хотя в ряде случаев они становятся предметом острой политической борьбы. Это относится и к странам СНГ, о чем свидетельствуют конфликты, а иногда и противоборство президентов и парламентов в России в 1993 г., в Кыргызстане в 1994 г., в Беларуси и Казахстане в 1995 г.

Установление твердых правил, закрепленных в конституциях и регламентах, их соблюдение как непременное условие повседневной жизнедеятельности законодательных собраний способствовало превращению последних в демократические и эффективные институты. Исследователи парламентских систем придают принципиальное значение вопросу о том, вправе ли парламент сам решать, где, когда и в течение какого времени заседать, или эти моменты должны регулироваться основными законами либо каким-либо другим органом государства. Эти вопросы важны потому,

536

что именно они в значительной степени определяют функции парламента и его влияние на политическую жизнь страны1.

М. Амеллер говорит о двух противоположных подходах к решению названной проблемы2. Один из них — монархический, или авторитарный, поскольку он ущемляет свободу действия парламента. Решение вопроса о созыве сессий, их сроках и продолжительности предоставляется правительству. Другой подход — демократический, оберегающий независимость парламента и предоставляющий ему возможность самому беспрепятственно выбирать время проведения заседаний.

Рассматривая формы организации парламентской деятельности под этим углом зрения, можно выделить три основных варианта порядка созыва парламентских сессий.

Первый состоит в том, что для созыва сессии не требуется ка- кого-либо акта главы государства или правительства, парламент вправе заседать неограниченное время (так называемый принцип постоянно действующего собрания). Юридически здесь не существует сессии, устанавливается лишь срок деятельности парламента одного созыва. По такому принципу строится работа законодательных органов Германии, Италии, Люксембурга, Нидерландов. Они созываются по мере надобности на пленарные заседания руководством (обычно председателем) парламента.

Система постоянно работающих собраний имеет свои положительные и отрицательные стороны. Такая система дает возможность парламенту посвятить столько времени, сколько сочтет нужным, эффективному осуществлению полномочий и оставаться независимым от исполнительной власти3. Однако подобная организация не обязательно обеспечивает эффективную работу парламента. В таком парламенте правительство постоянно находится под огнем бесконечных вопросов и резолюций недоверия, что может не оставлять времени для государственного управления и оказать неблагоприятное влияние на правительственную стабильность.

Второй вариант организации работы парламента принят там, где для его созыва необходим акт главы государства — президента или монарха. Созыв парламента и решение вопроса об окончании сессии — его прерогатива, это полномочие глава государства реализует по совету правительства (кабинета). Такая ситуация существует, в частности, в Австрии, в Великобритании, Индии, Японии и др.

По мнению М. Амеллера, подобная система едва ли совместима с принципом парламентаризма, согласно которому парламенту

1 Pariliaments of the World. A Comparative reference Compendium. Vol. 1. N.Y., 1986. P. 269.

2 См.: Амеллер М. Указ. работа. С. 215.

3 Parliaments of the World. P. 270.

537

надлежит осуществлять контроль за деятельностью правительства и иметь возможность делать это без специального правительственного разрешения1.

Целям ограничения прерогатив исполнительной власти служит в этих случаях третий вариант, когда конституции устанавливают время начала и окончания сессии (например, в Бразилии — с 15 февраля по 30 июля и с 1 августа по 15 декабря). Такой порядок связывает как исполнительную, так и законодательную власть: если не будет издан президентский указ о созыве сессии, члены парламента должны сами собраться в указанную дату в столице государства. Срок окончания сессии может иметь значение и для финансирования работы парламента.

Обычно парламентские сессии проводятся один раз в год (США, Японии), два раза в год (Франция, Испания) и даже — три или четыре раза (Индия). Иногда конституции оговаривают продолжительность перерыва между сессиями (Индия).

Значительными новшествами характеризуется развитие конституционного права России и других посттоталитарных стран. Уже упоминавшийся Верховный Совет СССР собирался на сессии продолжительностью в два-три дня. В ходе конституционной реформы 1988 г. он был провозглашен постоянно действующим органом. Государственная Дума также работает по принципу постоянно действующего собрания. До конституционных преобразований в Польше сессии сейма состояли из заседаний, длившихся два-три дня. Конституционные законы 1989—1991 гг. не предусматривали понятия сессии, но установили, что сейм работает на заседаниях. Конституция Болгарии 1991 г. устанавливает: «Народное собрание является постоянно действующим органом. Оно само определяет время, в течение которого не заседает» (ст. 74).

Ни одна парламентская сессия не может длиться в течение всего года. Парламент прерывает сессию на парламентские каникулы (летние) и официальные праздники. Число дней, в течение которых парламент проводит свои пленарные заседания, дает представление если не о количестве и качестве проведенной работы, то по крайней мере о месте парламента в государственном механизме2.

В случае необходимости могут созываться внеочередные (чрезвычайные) сессии, но для их созыва установлен особый порядок. Различия касаются того, кто уполномочен созывать их. Иногда это право предоставляется исключительно президенту (США), главе правительства (Франция), правительству (Япония). Нередко круг таких лиц и органов шире. В Италии это право дано не только главе государства, но и председателям палат, в Ис-

1См : Амеллер М. Указ. работа С. 217

2Parliaments of the World. P. 270.

538