Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

ставительное учреждение для ограничения произвола единоличной власти государя, а иногда — и суда (Великобритания).

Прежде чем приступить к рассмотрению проблем законодательного процесса, отметим некоторые его особенности в парламентах с двухпалатной системой. В случае, если существует равенство палат в законодательной сфере, участие обеих палат в законодательном процессе строится на одинаковых началах. Законопроект рассматривается параллельно обеими палатами (Италия) либо вносится в любую из палат и его обсуждение в каждой из них проходит те же стадии. Будучи рассмотренным в одной из палат и одобренным ею, он передается в другую и вслед за тем возвращается в ту палату, в которую был внесен. Не существует каких-либо ограничений для внесения законопроектов в любую из палат в Бельгии, Бразилии, Швейцарии и др.

Встранах, где конституционно-правовой статус палат неравен

иосновным законодательным органом является нижняя палата, ей, соответственно, принадлежит основная роль в процессе законотворчества (в России законопроект вносится в Государственную Думу — нижнюю палату). Однако конституции обеспечивают участие в обсуждении и принятии законопроектов также и верхних палат. Обязательной является передача принятого нижней палатой закона верхней палате, получение ее согласия, преодоление ее вето

идр.

Другая особенность законодательного процесса связана с порядком прохождения законопроекта в парламенте. Он зависит от того, в какую категорию входит. В большинстве стран существует особая процедура принятия конституционных законов, внесения поправок в конституцию. Она гораздо сложнее процедуры принятия обычных законов. Специальные законодательные процедуры установлены для прохождения органических законов во Франции; публичных и частных — в Великобритании и Канаде. К категории публичных относятся те, которые затрагивают общие интересы и действие которых распространяется на всю территорию страны, к категории частных — законопроекты, имеющие местное значение и касающиеся отдельных лиц и организаций.

Общая черта законодательного процесса состоит в том, что во всех легислатурах принятие закона связано с осуществлением права законодательной инициативы. В зависимости от круга субъектов законодательной инициативы можно классифицировать легислатуры на те, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. К первой группе относятся легислатуры стран, в которых право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента (США, Великобритания). В Великобритании министр, если он вносит законопроект, делает это не в ка-

569

честве члена правительства, а как член палаты. В ряде стран депутаты могут выносить законопроект только в составе группы (Индонезия, Китай, Иордания, Тунис).

Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы обладают парламентские комитеты и комиссии в Австрии, Бразилии. В ряде случаев этим правом наделены не только депутаты, но и правительство (Австрия, Германия, Франция), глава государства — президент (Италия). По конституции Молдовы правом законодательной инициативы обладают и депутаты, и президент, и правительство. Конституции наделяют правом вносить проекты законодательные органы субъектов федерации (Мексика, Россия), автономные образования (Италия, Испания) либо иные государственные или общественные организации. Согласно Конституции РФ право законодательной инициативы имеют не только депутаты, палаты, президент, правительство, законодательные органы субъектов федерации, но и (по вопросам их ведения) Конституционный, Верховный и Верховный арбитражный суды. Еще более широк круг субъектов законодательной инициативы в Бразилии. Этим правом наделяются политические организации, местные органы, Верховный федеральный суд, Высокий суд правосудия. Высокий трудовой суд, Высокий избирательный суд и др. Некоторые демократические страны предоставляют право законодательной инициативы крупным группам избирателей.

Вместе с тем существуют и ограничения по вопросу о предмете законодательной инициативы. Определенные условия установлены для проектов конституционных законов, упомянутых выше. Высокие суды Бразилии вправе вносить проекты только органических и обыкновенных законов.

Представляется, что тенденция к расширению круга субъектов свидетельствует, с одной стороны, об углублении демократических начал в организации законодательной деятельности представительных учреждений. С другой стороны, это ведет к усложнению процесса нормотворчества, появлению большого числа центров, разрабатывающих законопроекты, и отсутствию согласованности между ними. Подготовка законодательства требует высокой степени профессионализма. В ряде случаев более демократическая организация законодательного процесса достигается за счет его эффективности.

В практике российского законодательного собрания сложился порядок, при котором существует множественность источников законодательной инициативы, причем лица и организации, занимающиеся разработкой законопроектов, действуют изолированно и некоординированно. Это не позволяет увязать законодательный процесс в единое целое и не способствует сосредоточенной работе над конкретными законопроектами.

570

Наделение исключительным правом законодательной инициативы депутатов отнюдь не означает узурпации законодательной деятельности представительными учреждениями и полного отстранения от разработки законов исполнительной власти. В США, хотя исполнительная власть формально не обладает правом законодательной инициативы, программа законодательной деятельности правительства излагается в ежегодном послании президента. Можно говорить о практическом признании этого права за президентом страны, главами исполнительных департаментов и постоянных комитетов конгресса1. В Великобритании законодательная деятельность парламента осуществляется в соответствии с программой, подготавливаемой правительством (имеется комитет по вопросам законодательства). Детальной разработкой законопроектов занимаются министерства; они консультируются с заинтересованными организациями, но содержание законопроекта и его текст никогда не обнародуются до представления в парламент.

Огромное неформальное влияние на законодательный процесс, в том числе на внесение законопроектов, оказывают лоббисты (парламентские агенты, контактные бюро и т. д.). Это представители различных влиятельных слоев общества, обладающие экономическими и политическими возможностями для содействия принятию законопроектов, в которых они заинтересованы. В США закон предусматривает регистрацию лоббистских организаций.

Различия в парламентских процедурах обсуждения и принятия законов довольно велики, особенно это касается последовательности стадий обсуждения законопроектов. Общая черта законодательного процесса — наличие нескольких стадий (чтений), которые проходит каждый законопроект при его рассмотрении в парламенте. Однако в содержание этих понятий обычно вкладывается разный смысл (некоторые специалисты выделяют до 15 стадий законодательного процесса в США).

Первым чтением называется обычно принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования в палате. Как правило, это чисто формальная стадия, не влекущая обсуждения законопроекта. Иногда в первом чтении решается вопрос о направлении проекта в комитет (США); в некоторых странах в первом чтении обсуждаются лишь общие черты законопроекта, его принципы.

Что касается порядка рассмотрения законопроектов в палатах, то в одних парламентах законопроект сначала обсуждается в палате в полном составе, а затем передается в комитет, в других законопроект рассматривается в комитете, а потом — на пленарном заседании палаты. Первая процедура применяется в парламентах Великобритании, Германии, вторая — Италии, США, Франции.

1 См.; Очерки парламентского права. С. 72.

571

Указанным различием предопределяется и содержание стадий законодательного процесса, но в самом общем виде рассмотрение законопроекта включает две стадии: обсуждение основных, принципиальных положений и постатейное обсуждение.

Если рассмотрение законопроекта на пленарном заседании палаты предшествует его направлению в комитет, второе чтение становится, по существу, первым публичным обсуждением законопроекта после его внесения в палату. Во время второго чтения обсуждаются основные, принципиальные положения законопроекта. Палата не вправе рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько в принципе целесообразно изменение законодательства, предлагаемое внесенным законопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одобрением законопроекта и направлением его

вкомитет для внесения поправок, либо отклонением. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влияния на содержание статей законопроекта.

После рассмотрения законопроекта во втором чтении он направляется в комитет (стадия комитета). В соответствующем комитете палаты законопроект проходит детальное, постатейное обсуждение. После этого он вновь обсуждается палатой (стадия доклада). Палата рассматривает законопроект, обсуждает сделанные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправками, предложенными членами палаты

вэтой стадии. В странах англосаксонского права билль не рассматривается статья за статьей. Обсуждение ограничивается предложением отдельных поправок депутатов и голосованием по ним. Председатель палаты вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению (такой порядок рассмотрения законопроектов существует в Великобритании, Канаде).

Если же второе чтение проводится после рассмотрения законопроекта в комитете, общая дискуссия и постатейное обсуждение могут проводиться одновременно. Регламент Национального собрания Франции предусматривает, что за исключением указанных

внем случаев законопроект не может быть передан в палату на обсуждение, если он не стал предварительно предметом доклада компетентной комиссии (ст. 90). Первым чтением здесь является обсуждение законопроекта после его рассмотрения в комиссии. Дебаты начинаются с заслушивания мнения правительства, представления доклада комиссии. В ходе первого чтения палата проводит дискуссию по законопроекту, а также его постатейное обсуждение и голосование. Затем он передается в другую палату и только после возвращения из нее проводится второе чтение.

ВСША, где второе чтение законопроектов также следует после

572

их рассмотрения в комитетах, депутаты наделены правом предлагать поправки к законопроекту на этой стадии. В случае их одобрения большинством голосов они включаются в текст проекта.

Доклад комитета представляется палате от имени всего комитета, и поэтому в некоторых странах предусмотрена возможность меньшинства выразить по нему свое особое мнение. Меньшинство может представить свой отдельный доклад (Мексика, Шри-Ланка) либо дать приложение к общему докладу (Бразилия, Индия).

Вслед за вторым следует обсуждение законопроекта в третьем чтении. Как правило, это формальный этап в обсуждении законопроекта, ибо во время дебатов палата уже связана принятыми положениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагивающие существа законопроекта (обычно чисто редакционные, касающиеся стиля, заглавия и т. д.). Правила парламентской процедуры могут вообще не разрешать вносить какиелибо поправки в законопроект во время третьего чтения. В США, в частности, это может быть сделано только по единогласно принятому решению палаты.

В ряде стран обсуждение законопроектов в комитетах является основой законодательного процесса. Традиционно именно такова роль комитетов в конгрессе США. Комитеты изучают законопроекты и заслушивают мнения правительственных учреждений, представителей различных организаций, свидетельства экспертов, решают вопрос о том, будет ли сделан доклад палате по данному законопроекту. В случае положительного решения комитет представляет доклад палате. По существу, комитет предрешает вопрос о том, станет ли законопроект предметом обсуждения в палате во втором чтении. По мнению специалистов, 90% законопроектов остаются не рассмотренными конгрессом из-за нежелания комитетов дать им дальнейший ход. Конституционное право некоторых стран предоставляет парламентским комитетам и комиссиям еще большую долю участия в законодательном процессе, наделяя их правом утверждать законопроекты. Как упоминалось выше, конституция Италии предусматривает возможность установления регламентом, в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов осуществляется комиссиями (ст. 72). Правда, в ней содержится оговорка об обязательности обычной процедуры рассмотрения и утверждения палатой для законопроектов по указанным в конституции вопросам, а также о том, что и в этих случаях законопроект до момента его окончательного утверждения возвращается в палату, если правительство или 1/10 часть членов палаты либо 1/5 часть членов комиссии потребует его обсуждения, голосования или утверждения в палате. Аналогичные положения содержатся в конституциях Испании, Бразилии, похожие нормы есть в конституции Греции. Пала-

573

ты могут уполномочивать постоянные комиссии принимать законопроекты, но вправе в любой момент потребовать вернуть их.

В ряде стран роль комитетов не столь значительна. В Великобритании комитеты связаны решением палаты, принятым в ходе второго чтения. Они не могут вносить в законопроекты поправки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного палатой. При передаче законопроекта в комитет палата дает ему специальные инструкции, определяющие полномочия комитета в отношении законопроекта.

Сильная комитетская система позволяет парламенту более тщательно работать над текстами отдельных законопроектов. Но такая организация законодательного процесса таит в себе и опасности: палата в полном составе в большей степени связана решением комитета, а его состав всегда уже, чем палата. В случае же, если палата играет более активную роль в законодательном процессе, рядовые члены парламента имеют больше возможностей участвовать в обсуждении законопроектов. Но и здесь имеются минусы. Разработка законопроектов требует высокого профессионализма, и здесь весьма полезен опыт парламентских комитетов, которые привлекают к своей работе экспертов и специалистов. Поэтому более эффективно организована законодательная работа парламентов, которые способны сочетать положительные моменты той и другой системы.

После прохождения законопроектом всех предусмотренных стадий он ставится на голосование. Обычно для принятия законопроекта требуется простое большинство голосов списочного состава парламента или простое большинство при наличии кворума, иногда — большинство присутствующих (в тех странах, где кворум не установлен). Однако для одобрения некоторых категорий законопроектов может требоваться большинство в 2/3, 3/4, 3/5 голосов. Как правило, особый порядок устанавливается для принятия конституционных, органических, делегирующих, дополнительных и некоторых других законов по наиболее важным вопросам.

Особое значение в законодательной деятельности двухпалатного парламента имеют правила, устанавливаемые для преодоления разногласий между палатами по поводу рассматриваемых ими законопроектов. Законопроект, рассмотренный одной палатой и переданный на обсуждение другой, может быть одобрен ею; в него могут быть внесены поправки и изменения; он может быть отвергнут полностью. Преодолению разногласий между палатами служит создание согласительных комитетов (комиссий) либо передача спорного законопроекта на рассмотрение совместного заседания палат (Индия, Япония). В США согласительные комитеты вырабатывают согласованный текст и передают его палатам. Палаты могут принять текст, отклонить его, вновь вернуть в согласитель-

574

ную комиссию. Во всех случаях равноправие палат в законодательной области требует, чтобы законопроект был согласован и одобрен обеими палатами. Это — непременное условие его превращения в закон парламента. В России, где федеральные законы вносятся только в нижнюю палату и принимаются ею, закон, будучи одобрен ею, должен быть направлен на рассмотрение верхней палаты в течение пяти дней. В случае его отклонения создается согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Затем закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой. Во Франции для преодоления разногласий между палатами создается смешанная паритетная комиссия. Решение об этом принимает правительство. Существует и так называемый метод «челнока». Спорный законопроект передается из одной палаты в другую, пока между ними не будет достигнут компромисс (Австралия, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Канада, Малайзия, Мексика, Швейцария).

Если законопроект отвергается верхней палатой, он подлежит повторному рассмотрению в нижней палате. Закон устанавливает срок, в течение которого действует отлагательное вето (один год—

вВеликобритании, два месяца — в Испании, Японии, 14 дней —

вРоссии). Устанавливается также, какое число голосов членов нижней палаты требуется для преодоления отлагательного вето верхней палаты. Как правило, для этого необходимо получить квалифицированное большинство голосов (Россия, Япония), но иногда достаточно и простого большинства (Великобритания, Испания).

Перечисленные способы не исчерпывают всего разнообразия возможностей преодоления разногласий между палатами. В Аргентине в случае, если одна из палат внесет поправки в законопроект,

принятый другой палатой, текст с поправками передается палате,

вкоторую был внесен законопроект. Ее решение является окончательным.

Впринципе акт, принятый высшим законодательным органом, наделенным всей полнотой законодательной власти, не нуждается

вкаком-либо одобрении и должен стать законом. Развитие конституционного права в XX в. происходило в направлении увеличения числа стран, где принятие закона становится окончательным актом его утверждения и вступления в силу, подпись главы государства имеет лишь формальное значение. Такой порядок зафиксирован основными законами Испании, Швеции, Японии, принятыми уже после второй мировой войны. Исключением в

настоящее время являются страны, где глава государства обладает правом абсолютного вето. Отклонение им законопроекта означает отказ в принятии. Таким правом формально наделен британский монарх, однако фактически оно не используется уже более двух столетий (с 1707 г.). Аналогичным правом обладают

575

также монархи некоторых мусульманских стран, но они не используют его совсем по другим причинам: вследствие полной зависимости парламента от монарха.

В большинстве стран сохраняется порядок, при котором принятый парламентом закон должен быть направлен для промульгации (удостоверения) главе государства. Промульгация — отнюдь не формальная процедура. Президент проверяет закон с точки зрения его соответствия конституции, ранее принятым законам и т. д. Глава государства имеет лишь право отлагательного вето, то есть право задержать опубликование закона, возвращая его на новое рассмотрение в парламент. Закон устанавливает, в течение какого срока он должен одобрить или отклонить законопроект (10 дней —

вСША, 14 — в России). В США, согласно конституции, если в течение 10 дней президент не подпишет и не возвратит закон в парламент, он считается подписанным и вступает в силу. В Конституции РФ такого положения нет. Поэтому президент иногда подолгу задерживает закон, не подписывая и не возвращая его.

Если парламент вновь подтвердит свое решение, закон вступает

всилу. Обычно для преодоления президентского вето требуется квалифицированное большинство голосов (Россия, США). После повторного одобрения законопроекта требуемым большинством глава государства обязан промульгировать его в течение установленного срока. В некоторых странах принятые парламентом законы нуждаются в контрассигнации главы правительства (Япония).

Отлагательное вето активно используется президентом США и служит мощным инструментом воздействия исполнительной власти на законодательный орган. Преодоление вето, особенно в условиях партийной дисциплины — дело чрезвычайно сложное (лишь около 3% всех президентских вето были преодолены конгрессом США).

До промульгирования возможна еще одна стадия. Во Франции принятый палатами закон может быть направлен в Конституционный совет для проверки его соответствия конституции.

Существенными особенностями отличаются формы парламентской деятельности при осуществлении парламентом своей основной функции — обсуждения и принятия финансового законодательства.

Финансовые полномочия — старейшая прерогатива парламента. Именно ему принадлежит «власть кошелька», то есть право осуществлять контроль за сбором налогов и расходованием государственных средств. Финансовое законодательство должно исходить от парламента. Правительство не имеет права расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия парламента.

Конституция США следующим образом формулирует положение о «власти кошелька», которое принадлежит конгрессу: он име-

576

ет право «устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и благосостояние Соединенных Шта-

тов...» (разд. 8 ст. 1).

В принятой после второй мировой войны конституции Японии говорится: «Правительство распоряжается государственными финансами на основе решений парламента» (ст. 83). Введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом (ст. 84). Никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе, как по решению парламента (ст. 85).

Хотя «контроль кошелька» и основанное на нем право принимать финансовое законодательство составляет исключительную

средств, вотированных парламентом, предоставлено правительству. Именно ему принадлежит инициатива в финансовых вопросах и, соответственно, право внесения в парламент законодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении.

Конституция Японии обязывает правительство составлять и представлять парламенту на обсуждение и утверждение бюджет на каждый финансовый год. В Конституции РФ предусмотрена обязанность правительства не только разрабатывать и представлять Государственной Думе бюджет, но и представлять ей отчет о его исполнении. Аналогичные положения содержатся в конституциях других стран.

Во Франции полномочия правительства не ограничиваются правом распоряжаться финансами. В некоторых случаях оно вправе вводить в действие бюджет вопреки решению парламента. Подготовленный правительством проект вносится в нижнюю палату, и она должна высказаться по нему в течение определенного срока. Затем законопроект передается в верхнюю палату, и он также должен принять решение в установленный законом срок. Если же парламент не примет проект в 70-дневный срок, то он может быть введен в действие путем издания ордонанса, подписываемого президентом.

Согласие парламента на сбор налогов и расходование денежных средств выражается в принятии специального законодательства. Основной финансовый закон, ежегодно принимаемый парламентом — это закон о бюджете, который содержит роспись государственных доходов и расходов. Бюджет может представлять собой как единый акт, сводящий вместе доходы и расходы госу-

577

дарства, так и несколько отдельных законов. Кроме того, к числу финансовых могут причисляться не только законопроекты, в которых финансовые статьи составляют основное содержание, но и всякие иные законопроекты, содержащие статьи финансового характера.

Особенность процедуры, связанной с принятием основного финансового закона (бюджета), состоит в том, что поскольку «власть кошелька» принадлежит нижней палате, проект бюджета должен быть внесен правительством именно в эту палату (Великобритания, США, Россия, Мексика и др.). Во Франции финансовые законы направляются в первую очередь в нижнюю палату (Национальное собрание), в Индии законопроект по бюджету вносится одновременно в обе палаты, но рекомендации верхней палаты не являются обязательными для нижней.

После рассмотрения проекта бюджета в нижней палате в большинстве стран он передается в верхнюю. Финансовые полномочия последней ограничены. Как правило, она наделена лишь правом отлагательного вето, а иногда не имеет и такового. Английский закон о парламенте 1911 г. устанавливает, что при определенных условиях законопроект о бюджете становится законом без одобрения палаты лордов, если он не принят ею в течение одного месяца.

Аналогичная процедура предусмотрена в конституции Японии. В случае, если верхняя палата приняла по бюджету решение, отличное от решения нижней палаты, и если соглашение не достигнуто с помощью объединенного заседания обеих палат либо верхняя палата не приняла окончательного решения в течение тридцати дней, то решение по бюджету, принятое нижней палатой, становится решением парламента.

Конституция РФ содержит положение об обязательном рассмотрении верхней палатой принятых нижней палатой законов по вопросам о федеральном бюджете; федеральных налогах и сборах; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. В случае несогласия Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом действует процедура, которая применяется для преодоления разногласий между палатами во всех остальных случаях. Сначала создается согласительная комиссия, затем следует повторное голосование и принятие закона квалифицированным большинством нижней палаты.

В некоторых странах депутатам предоставлено право решать вопрос об увеличении или сокращении расходов либо об отказе в ассигнованиях, о которых просит правительство (США). Но имеются страны, где депутаты не вправе вносить поправки, влекущие сокращение или увеличение предлагаемых правительством расходов.

«Предложения и поправки, внесенные членами парламента, не

578