Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

предусматривает возможности ни отзыва депутата, ни наказов избирателей (аналогично — в конституции Грузии 1995 г.).

Отсутствие императивного мандата, наказов избирателей и института отзыва не означает отсутствия связей депутата с избирателями. Депутат поддерживает постоянные контакты со своим избирательным округом. Он регулярно посещает своих избирателей, встречается и беседует с ними, принимает их, выслушивает их жалобы. Он поддерживает постоянные контакты с местной организацией партии в избирательном округе, принимает делегации избирателей в самом парламенте и т. д. Депутат связан также крепкими узами с выдвинувшей его партией. Прежде всего он отвечает за свои действия в парламенте перед руководством поддерживающей его на выборах партии. Он должен соблюдать правила партийной дисциплины, придерживаться программы и политики партии. Правила партийной дисциплины требуют от него согласования своих действий с руководством партии в парламенте. Неподчинение партийной дисциплине влечет жесткие санкции для парламентария.

Однако в развитых демократических странах утрата членства в партии, от которой депутат был избран, не влечет утраты мандата, но, конечно, такой депутат не будет выставлен этой партией на следующих парламентских выборах. Лишение депутата мандата в связи с утратой членства в партии, от которой он был избран, практикуется в ряде стран Азии и Африки, где депутаты считаются представителями партии (Вануату, Гана, Замбия, Индия, ЮАР, Шри-Ланка и др.). В Индонезии политические группы в парламенте могут отзывать своих членов.

Депутат может быть исключен из состава законодательного собрания. Основанием для этого может послужить осуждение судом за совершение уголовного преступления, проявление грубого неуважения к палате (Индия), отсутствие на заседании без разрешения руководящего органа палаты в течение определенного срока (Австрия), пропуск без уважительных причин определенного количества заседаний (Намибия), нарушение нормы о несовместимости должностей или профессий (эта причина в числе других была основанием для лишения статуса депутата С. Мавроди в Рос-

сии в 1995 г.).

Верховной инстанцией, которая имеет право решать вопросы о лишении депутата мандата либо о признании мандата недействительным, является соответствующая палата парламента. Решение принимается простым большинством голосов (Австрия) либо квалифицированным (2/3 — в Аргентине, Израиле, США, Японии, 3/4 — в Таиланде, 5/6 — в Финляндии). В некоторых странах вопросы о лишении мандата рассматриваются специальными парламентскими комитетами, дающими рекомендации палате (Египет,

559

Индия и др.). В Австрии решение принимается Конституционным судом по рекомендации президента республики. В Германии решение бундестага может быть обжаловано в ФКС.

В большинстве стран депутату предоставлено право уйти в отставку по причинам личного характера или в связи с получением поста, который считается несовместимым с депутатским мандатом (Великобритания). Иногда для отставки необходимо получить согласие парламента (Финляндия).

Депутатский мандат несовместим с выполнением некоторых государственных и частных функций. Смысл ограничений состоит в том, чтобы гарантировать большую свободу и независимость депутата при выполнении им функций в парламенте, освободить его от давления извне — как правительства, так и частных интересов (правила о неизбираемости и несовместимости).

В первом случае в парламент не могут быть избраны лица, занимающие определенную должность или пост. Они не могут быть зарегистрированы и баллотироваться в качестве кандидатов, если до выборов (иногда за несколько месяцев, а то и за год) не оставили занимаемую должность и тем самым могут использовать свое положение в избирательной кампании. Несовместимость означает, что лицо, занимающее определенную должность, может быть кандидатом, но при избрании членом парламента должно выбирать: оставить эту должность или отказаться от депутатского мандата.

Общие принципы неизбираемости и несовместимости устанавливаются конституциями, хотя иногда некоторые конституционные формулировки не имеют необходимой четкости.

Конституция США содержит общую норму о несовместимости, адресованную как к членам конгресса, которые не вправе находиться на государственной службе, так и к государственным служащим, которые не могут быть членами конгресса. Согласно разд. 6 ст. 1 «ни сенатор, ни представитель не может быть назначен в течение срока, на который он избран, на какую-либо гражданскую должность, образованную Соединенными Штатами, которая создана либо содержание по которой увеличено на тот же срок; и ни одно лицо, состоящее на должности, образованной Соединенными Штатами, не может быть членом какой-либо палаты, пока пребывает на ней». В конституции Испании содержится перечень должностей, на которые распространяются принципы неизбираемости и несовместимости. Избирательный закон предусматривает более подробные правила.

В некоторых странах приняты особые законы о несовместимости (Австрия, Италия). В то же время в странах тоталитарного социализма государственные служащие высокого ранга всегда являются одновременно парламентариями. Депутатский мандат

560

в СССР служил дополнительным украшением к должности. Правила о несовместимости существуют в большинстве демократических стран за редким исключением (Дания, Швеция).

Основное различие в конституционном регулировании принципа несовместимости в разных странах состоит в определении круга должностей, лишающих права быть членом парламента. Несовместимость может касаться одновременного членства в обеих палатах, если речь идет о двухпалатном парламенте. Запрет состоять членом обеих палат содержится в конституциях Австрии, Испании, Италии, России. Конституция может содержать запрет совмещать членство в парламенте с членством в легислатурах субъектов федерации или регионов (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, Россия, США) либо местных органов (Египет, Кипр, Россия). В других странах, напротив, возможно совмещать членство в общенациональном парламенте с членством в региональных или местных выборных органах. Во Франции все депутаты и сенаторы по праву входят в региональные советы, многие являются членами местных советов, занимают посты мэров коммун.

По-разному решается и вопрос о совместимости депутатского мандата с пребыванием на высших государственных постах. Некоторые конституции устанавливают несовместимость депутатского мандата с мандатом главы государства — президента (Австрия, Италия, Германия). В других конституциях этот вопрос не урегулирован (Россия). Конституция Франции не содержит какого-либо упоминания об этом. Однако конституционная практика установила прецедент, согласно которому с избранием лица президентом прекращается действие его депутатского мандата. Впервые такое решение было принято президентом М. Помпиду1.

Вопрос о совместимости депутатского мандата с членством в правительстве зависит в основном от системы правления в той или иной стране. В большинстве парламентарных стран члены правительства являются одновременно и членами парламента (Великобритания). Исключение составляют Нидерланды, Норвегия, Швеция. В странах, где существует президентская или смешанная система, член правительства не может быть членом парламента (Бразилия, Коста-Рика, США, Россия после 1995 г.). «Функции члена правительства несовместимы с парламентским мандатом...» (ст. 23 конституции Франции). В некоторых федеративных государствах членство в правительстве совместимо с членством в одной из палат и несовместимо с членством в другой палате, представляющей территориальные интересы. В Австрии член федерального правительства может быть членом нижней палаты — Национального совета, но не Федерального собрания.

1 См.: Крутоголов М. А. Парламент Франции. М., 1988. С. 164

561

По общему правилу депутатский мандат несовместим с пребыванием на оплачиваемой профессиональной государственной службе. Иногда из числа депутатов исключаются все лица, находящиеся на государственной службе. В других случаях закон устанавливает, к каким именно категориям относится соответствующее ограничение. Иногда государственный служащий в случае избрания сохраняет прежний статус, но освобождается от исполнения служебных обязанностей на срок действия депутатского мандата.

Правила о неизбираемости и несовместимости могут относиться к судьям, иногда — только к высшим (Австрия, Финляндия). Некоторые страны распространяют запрет на членов административных судов (Австрия, Великобритания). Конституции многих стран исключают из числа депутатов членов конституционного суда (Австрия, Италия, Испания). Не могут быть избраны в парламент члены Конституционного совета во Франции. В Испании действие принципа несовместимости распространяется на работников прокуратуры, в Италии — на следователей.

Законы ряда стран предусматривают, что членами парламента не могут быть лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Иногда ограничения распространяются также на сотрудников органов безопасности (Испания, Италия), полицейских (Греция, Испания, Италия). Конституция Испании предусматривает, что члены парламента не могут быть членами избирательных комиссий. В Австрии запрет касается членов Счетной палаты.

Депутатский мандат может быть несовместим не только с выполнением государственных (публичных) функций, но и частных. В США действие конституционной нормы о несовместимости распространяется на некоторые должности в корпорациях, находящихся в собственности государства либо под контролем образованных федеральным правительством органов. Конституция Греции устанавливает несовместимость должности депутата с деятельностью в качестве руководителя предприятий, пользующихся особыми привилегиями или поддержкой государства или получающих концессии от государственных служб (ст. 57). Аналогичные правила действуют и в других странах. Во Франции избирательный закон объявляет несовместимыми с парламентскими мандатами функции руководителей в ряде частных предприятий. Среди них — частные предприятия, пользующиеся поддержкой государства или публичных предприятий; финансовые общества сбережения и кредита; общества по продаже земельных участков для строительства и др.

Известно, что после своего избрания депутаты сохраняют тесные связи с группами давления и лоббистскими организациями, а многие продолжают частнопредпринимательскую или частную профессиональную деятельность. Нередко при этом возникает во-

562

прос о том, насколько такая деятельность совместима с парламентским мандатом. Некоторые парламенты ввели практику регистрации «частных интересов» депутатов: депутат обязан информировать палату о такого рода деятельности. Член палаты общин в Великобритании обязан представить палате информацию о любом денежном интересе или иных материальных выгодах, которые он имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние на его поведение, речи, голосование в парламенте.

Информация включает сведения об оплачиваемом посте директора или иной оплачиваемой должности, о заграничной поездке, если она не оплачивается из личных или государственных средств, о земельном владении или собственности, имеющих значительную стоимость, о компаниях, в которых член парламента владеет акционерным капиталом свыше 1 %, и др.

Во Франции парламентарий в 15-дневный срок после своего вступления в должность должен поставить Бюро палаты в известность о намерении продолжать прежнюю профессиональную деятельность. Если возникают сомнения о возможности совместимости, то окончательное решение выносит Конституционный совет. В случае, если он констатирует незаконное совмещение депутатского мандата с запрещенной профессией, он объявляет об отставке парламентария. Следует, однако, заметить, что парламентская практика V Республики не знает ни одного случая такой отставки.

Российский закон о статусе депутата 1994 г. обязывает депутата представлять в федеральные налоговые органы декларацию о доходах и сведения об изменении своего имущественного положения одновременно с их представлением в палату (ст. 10). В условиях перехода страны к рынку и совмещения депутатской работы в парламенте с участием в частных коммерческих организациях правовое регулирование в этой области, с нашей точки зрения, могло бы быть более подробным и основательным. Это освободило бы депутатов от упреков в личной заинтересованности при решении государственных дел, содействовало бы упрочению авторитета высшего законодательного органа страны.

Депутат наделяется особыми правами (привилегиями), цель которых состоит в том, чтобы гарантировать его независимость и неприкосновенность. Исторически это было вызвано стремлением защитить довольно уязвимое положение выборного представителя от посягательств со стороны как исполнительной власти, так и частных лиц.

К числу депутатских привилегий относятся прежде всего освобождение от юридической ответственности за выражение мнений и высказывания в парламенте (иногда — голосование), запрет лишать депутата свободы без согласия парламента. Это общие кон-

563

ституционные принципы о депутатских привилегиях, иммунитете, индемнитете. Два последних термина означают депутатскую неприкосновенность, хотя и в разных, рассматриваемых ниже значениях. Индемнитет, наряду с неприкосновенностью, понимается также и как вознаграждение депутата за его работу в качестве члена парламента.

В одних странах депутатские привилегии являются более широкими и гарантируют большую степень защищенности депутата, в других — носят сравнительно ограниченный характер. Но почти все конституционные законы в том или ином виде содержат нормы о депутатской неприкосновенности. Различия касаются главным образом круга действий, на которые распространяется депутатская неприкосновенность, срока ее действия, порядка и процедуры, связанных с осуществлением неприкосновенности депутата. Последнюю следует отличать от положений о неприкосновенности парламента, например, в Испании, и от неприкосновенности здания парламента, например, в Израиле.

Большинство конституций устанавливают принцип индемнитета в его упомянутом первом значении: депутат парламента не несет ответственности за выражение мнений при осуществлении своих функций. Принцип неответственности распространяется не только на речи и высказывания депутатов в парламенте, но и на голосование, его характер. В Великобритании привилегия свободы слова, получившая законодательное закрепление в Билле о правах 1689 г., означает, в частности, что против члена парламента не может быть возбуждено судебное преследование за любое слово, произнесенное в парламенте, в том числе за клевету. Выступления же вне стен парламента рассматриваются как внепарламентские и потому не защищены парламентскими привилегиями (термин «привилегии» в данном контексте отнюдь не имеет того отрицательного значения, которое ему иногда придается в постсоциалистических государствах, где хорошо помнят о материальных привилегиях и безответственности номенклатуры).

По конституции США члены конгресса «ни за какие речи или участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу в каком-ли- бо ином месте» (разд. 6 ст. 1). Конституции последних десятилетий содержат более детальные формулировки. Конституция Франции 1958 г. предусматривает, что член парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду не только за высказанные им мнения, но и голосование при исполнении своих обязанностей (ст. 26). Согласно конституции Японии 1946 г. члены обеих палат не несут ответственности за стенами парламента в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в парламенте (ст. 51).

Еще более широкое содержание имеют конституционные нормы

564

о депутатской неответственности в Основном законе ФРГ 1949 г.: депутат ни в какое время не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иначе привлечен к ответственности вне бундестага за голосование или мнение, высказанное не только в палате, но в любой ее комиссии (ст. 46). Однако, в отличие от ситуации в Великобритании, в приведенной норме содержится оговорка о том, что установленное правило недействительно в случае обвинения депутата в клевете.

В Конституции РФ отсутствуют какие-либо положения об ответственности депутатов за выражение мнения, но закон о статусе депутата 1994 г. установил, что депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока его полномочий (ст. 18). В нем имеется оговорка о том, что данное положение не распространяется на случаи, если депутатом допущены публичные оскорбления или клевета либо нарушения, за которые предусмотрена ответственность.

Оговорка о неответственности депутата по истечении срока полномочий используется и в некоторых других странах, но в отдельных постсоциалистических государствах в 90-х годах новыми парламентами делались попытки привлечь к ответственности бывших депутатов за их голосование при тоталитарной системе.

Что касается депутатской неприкосновенности, то по общему правилу депутаты могут быть арестованы за совершение уголовно наказуемого деяния только с разрешения соответствующей палаты парламента. Исключение составляют случаи, когда депутат задержан на месте совершения преступления (в соответствии с Основным законом ФРГ (ст. 46)—также в течение следующего дня). В некоторых случаях говорится о запрете подвергать депутата аресту (США) и уголовному преследованию (Франция, Польша). По Конституции РФ депутаты не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом об обеспечении безопасности других людей (ст. 98). Аналогичные нормы содержатся в конституциях большинства других постсоциалистических государств.

В некоторых конституциях указано, на какие случаи распространяется действие норм о депутатской неприкосновенности, а какие составляют исключение и не подпадают под действие норм об иммунитете. В США депутатские привилегии не относятся к случаям государственной измены, тяжких уголовных преступлений и так называемого «нарушения мира». Во Франции депутат до изменения конституции в 1995 г. не мог быть подвергнут аресту или

565

уголовному преследованию не только за уголовные преступления, но и деликты, если на это не получено разрешения палаты, в которой он состоит, и если он не застигнут на месте совершения преступления. В некоторых развивающихся странах депутаты обладают иммунитетом от судебного преследования не только по уголовным, но и по гражданским делам.

Чаще всего срок действия депутатской неприкосновенности охватывает время сессии, иногда включая время следования в палату и возвращения из нее (США, Ирландия, Норвегия, Филиппины). В некоторых странах неприкосновенность распространяется на срок сессии плюс 40 дней до ее начала и окончания (Австралия, Великобритания, Индия, Канада), иногда — весь срок действия мандата (Бразилия, Египет, Испания, Мексика, Шри-Ланка, Россия). Некоторые конституции, распространяя срок действия депутатской неприкосновенности на период сессии, предоставляют парламенту право требовать освобождения депутата из заключения на период сессии, если он был арестован до ее начала (Япония). Имеются и такие страны, где депутат не может быть лишен неприкосновенности ни при каких обстоятельствах (Индия, Индонезия), и в которых индемнитет в отношении свободы слова действует пожизненно, а свобода от ареста — на срок мандата (Аргентина).

В ряде случаев конституции устанавливают дополнительные правила, гарантирующие депутатскую неприкосновенность. В Германии палатам парламента предоставлено право требовать приостановления задержания, ареста или уголовного преследования депутата. По конституции Испании депутаты и сенаторы подсудны только Уголовной палате Верховного суда (ст. 71). Согласно Конституции РФ вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания (ч. 2 ст. 89).

Конституции некоторых стран предусматривают дополнительные гарантии независимости депутата. «Никому не могут быть чинимы препятствия к принятию и осуществлению депутатской должности. Не допускаются в этой связи никакие предупреждения об увольнении или увольнение» (абз.2, ст. 48 Основного закона ФРГ).

Гарантией независимости депутата является получение им соответствующего вознаграждения за счет государственного бюджета. Многие конституции содержат специальные статьи об этом (США, Испании, Германии и др.). 27-я поправка к конституции США устанавливает, что размер такого вознаграждения не может быть увеличен конгрессменами для себя, он будет действовать только для следующего состава парламента.

Специальные законы определяют размеры оплаты депутатской деятельности, включая расходы, связанные с выполнением депутатских обязанностей. Обычно размер вознаграждения приравни-

566

вается к окладам членов правительства (Австрия) либо высших государственных служащих (Франция). В России «Депутату Государственной Думы устанавливается ежемесячный оклад и надбавки к этому окладу» (ст. 28 закона о статусе депутата).

Специальные законы могут содержать нормы об освобождении окладов от налогов, льготном пенсионном обеспечении, о праве бесплатного проезда на всех видах государственного транспорта, об оборудовании и содержании офисов депутатов. Размер вознаграждения может быть поставлен в зависимость от степени участия депутата в работе палаты, членом которой он состоит (Франция), от стажа депутатской деятельности, работы в комитетах (Австрия).

Кроме основного оклада депутаты получают дополнительное вознаграждение на содержание офиса, секретарей, помощников. Депутату выплачиваются транспортные расходы, связанные с поездками между местом жительства, избирательным округом и столицей. Он имеет право бесплатной телеграфной, телефонной и почтовой связи, а также бесплатного проживания в гостинице, если это связано с исполнением депутатских функций.

В Германии по регламенту бундестага нарушение депутатами их обязанностей, в частности, отсутствие на заседаниях или несоблюдение дисциплины, может повлечь за собой сокращение выплат на представительские расходы, во Франции это выражается в сокращении части депутатского вознаграждения.

Статус депутата находит выражение не только в его правах (вносить законопроекты, участвовать в заседаниях палаты, обращаться с вопросами и запросами к министрам), но и обязанностях. К числу последних относятся: присутствие на заседаниях палат, участие в голосовании, соблюдение правил парламентского производства. Палаты вправе налагать дисциплинарные наказания за недолжное поведение в парламенте во время заседания палат. В ряде стран предусмотрена возможность временного исключения депутата из состава палаты (Великобритания, Франция). Согласно регламенту Национального собрания Франции отставка члена комиссии возможна в случае, если он пропустил более трети заседаний в течение одной сессии без уважительных причин. Такой депутат в течение года не может входить в состав другой комиссии; его депутатское вознаграждение сокращается на одну треть до открытия следующей очередной сессии.

Во многих парламентах принимаются особые правовые меры для защиты парламента и депутатов от правонарушений, образующих состав так называемого «неуважения к парламенту». Проявлением неуважения может быть оскорбление парламентариев и должностных лиц палат, нападение на них при исполнении ими своих обязанностей, угроза, запугивание, отказ явиться на заседа-

567

ние парламентского комитета по его требованию либо представить документ. Неуважение может проявляться и в создании беспорядков и помех в работе парламента. Наказанию за неуважение к парламенту может быть подвергнуто любое лицо. Правила парламентского производства предусматривают санкции за совершение действий, составляющих неуважение к палате (Великобритания и страны Содружества, воспринявшие британскую парламентскую модель).

Российский закон о статусе депутата установил ответственность за неправомерное воздействие на депутатов, причем действие нормы распространяется и на членов семей депутатов и других их родственников. Предусмотрена также ответственность за посягательство на честь и достоинство депутата. Оскорбление депутата, в том числе и при исполнении им депутатских обязанностей, а равно клевета в отношении депутата либо распространение информации о его депутатской деятельности в искаженном виде влекут ответственность в соответствии с действующим законодательством. Как можно видеть, за недолгий срок своего существования палаты российского законодательного собрания разработали и ввели в

действие исчерпывающие нормы, защищающие права и привилегии депутатского корпуса. Представляется, что во многих отношениях они гораздо шире тех, которые существуют в других странах мира.

§ 3. Основные формы деятельности парламента

Законотворчество — одно из основных направлений деятельности парламента. Законодательный процесс повсюду имеет свои особенности. Тем не менее можно выделить общие черты, свойственные процедуре прохождения законопроектов в парламентах.

Каждый законопроект, внесенный в парламент лицами и органами, обладающими правом законодательной инициативы, подлежит обязательному рассмотрению. Чрезвычайно важно при этом соблюдение установленных правил и последовательности рассмотрения законопроекта в ходе отдельных стадий (чтений), каждая из которых обладает своими особенностями. Основные стадии законодательного процесса: внесение законопроекта в парламент, его обсуждение на пленарном заседании и в комитетах; принятие, утверждение и опубликование; вступление в силу. Требование соблюдения правил законодательного процесса — не просто вопрос слепого подчинения правилам технологического процесса. Сама идея одобрения важнейших законов страны общенациональным выборным органом предполагает проведение по ним открытых и гласных дебатов. Первоначальный смысл стадий (чтений) законопроектов и их тщательного изучения и обсуждения в парламенте как раз и состоял в том, чтобы таким образом использовать пред-

568