Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

креплен в конституциях многих стран (включая Россию и другие постсоциалистические государства, хотя в их конституциях термин «импичмент» обычно не употребляется).

Различия в процедуре импичмента касаются прежде всего круга государственных деятелей, против которых может быть возбуждено обвинение. Конституция США предусматривает возможность обвинения в порядке импичмента президента, вице-прези- дента, судей и гражданских должностных лиц (федеральных государственных служащих). В Италии, Франции, Германии, России процедура импичмента распространяется только на президента, в Японии — на судей.

Следующее различие касается оснований привлечения к ответственности. По конституции США основанием для возбуждения дела является обвинение в измене, во взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках. Американская конституцион- но-правовая доктрина в качестве оснований импичмента рассматривает не только уголовно наказуемые деяния, но и любые проступки президента, подрывающие авторитет правительства и доверие к нему. В других странах, особенно там, где импичмент возможен лишь в отношении президента, перечень оснований для этого более узок: государственная измена, посягательство на конституцию, умышленное нарушение основного или иного закона.

Решение об импичменте имеет одно последствие — отстранение от должности. После такого решения парламента в силу вступает обычная процедура уголовного преследования; окончательный приговор выносится судом в общем порядке.

Парламент обладает полномочиями по формированию высших органов государства, назначает на высшие государственные должности, освобождает от них, участвует в процедурах формирования государственных органов и назначениях должностных лиц. Выше уже говорилось о назначениях членов счетной палаты и омбудсмана (омбудсманов). Верхняя палата российского парламента — Совет Федерации — назначает судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, назначает и освобождает от должности Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половину ее аудиторов. Государственная Дума назначает и освобождает от должности председателя Центрального банка, председателя Счетной палаты и половину ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека. В Германии парламент избирает конституционный суд. В Испании часть членов Главного совета судебной власти должна назначаться по предложению членов обеих палат. Есть и другие назначения, производимые парламентом или той или иной из его палат.

589

ГЛАВА X КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ

Механизм исполнительной власти, который в разных странах может облекаться в различные формы, обычно представляет собой относительно разветвленную систему государственных органов, функционирующих на центральном и на местном уровнях и обладающих как общей, так и отраслевой компетенцией. Основными элементами этой системы, как правило, являются глава государства и правительство, характер взаимодействия которых между собой, а также с парламентом обычно определяет особенности формы правления того или иного государства. В самом общем виде можно выделить президентскую, полупрезидентскую (смешанную) и парламентарную модели исполнительной власти.

Роль главы государства в качестве главы исполнительной власти может непосредственно и не фиксироваться в основном законе (например, в России президент формально не является главой исполнительной власти, воплощая, по замыслу творцов Конституции 1993 г., прежде всего «единство государства и государственной власти в целом, а не той или иной ветви власти»1. Анализ его реальных конституционных полномочий тем не менее свидетельствует об участии главы государства в первую очередь в осуществлении именно исполнительной власти, да и логика концепции разделения властей, получившей распространение в большинстве стран современного мира, диктует включение главы государства (если и не де-юре, по крайней мере де-факто), в систему исполнительной власти.

§ 1. Институт главы государства и его разновидности

Главой государства обычно является лицо, занимающее формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны как во внутриполитической жизни, так и на международной арене. Глава государства чаще всего рассматривается как важнейший носитель

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 259.

590

исполнительной власти, осуществляемой им либо единолично, либо совместно с правительством. В данном отношении показательны конституция США 1787 г., в соответствии с которой «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки» (разд. 1 ст. 2), и конституция Греции 1975 г., провозглашающая субъектами исполнительной власти президента и правительство (п. 2 ст. 26).

Несколько иначе институт главы государства рассматривался государственно-правовой доктриной бывших социалистических стран, не признававшей принципа разделения властей и подразделявшей все органы государства на органы государственной власти (представительные органы, их постоянно действующие органы, а также президенты в тех странах, конституции которых предусматривали функционирование подобного института), органы государственного управления (правительство, министерства и ведомства, исполнительные комитеты местных Советов и т. п.) и правоохранительные органы. Глава государства и правительство, таким образом, рассматривались не в рамках единого механизма исполнительной власти (как в большинстве других стран), а разделялись на две разные группы государственных органов.

В научной литературе социалистических стран неоднократно высказывались сомнения в уместности термина «глава государства», поскольку в соответствии с социалистической государственноправовой доктриной система органов государства возглавлялась «высшим органом народного представительства». Указанный термин тем не менее был включен в конституции ряда социалистических стран (Кубы, Румынии, КНДР). Правда, речь здесь, скорее, могла идти не столько об институте главы государства как таковом, сколько об органах государственной власти, выполнявших функции главы государства.

Конституционно-правовой институт главы государства в странах современного мира обычно складывается из норм, определяющих место и роль главы государства в государственном механизме и его взаимоотношения с другими органами государства; устанавливающих порядок замещения поста главы государства; предусматривающих возможную ответственность главы государства за государственную измену и нарушение конституции; закрепляющих полномочия главы государства. Включенные в конституции, они, как правило, конкретизируются текущим законодательством. Так, в Мексике конституционные положения, регулирующие деятельность исполнительной власти, в том числе президента, конкретизируются органическим законом о федеральной публичной администрации 1976 г.1.

1 См.: Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. М., 1986.

591

Реальная власть главы государства, однако, зависит не столько от объема принадлежащих ему конституционных полномочий, сколько от формы правления, характера политического режима, соотношения сил в стране в тот или иной период времени, а порой и от личных качеств лица, занимающего данный пост.

Глава государства чаще всего бывает единоличным (монарх или президент), хотя встречается и институт коллегиального главы государства. В чистом виде функции главы государства осуществляются коллегиальным органом весьма редко и, как правило, временно (например, регентский совет, выполняющий функции монарха до достижения наследником престола совершеннолетия). Обычно же имеет место разделение полномочий главы государства между коллегиальным органом и его председателем. Так, сочетание коллегиального и единоличного президентства практиковалось в Уругвае в соответствии с конституциями 1917 и 1951 гг. С 1958 по 1963 гг. коллегиальный глава государства функционировал в Ираке. Коллегиальное осуществление функций главы государства в настоящее время предусматривается конституцией Республики Йемен 1990 г. (ст. 82)1.

Весьма своеобразный механизм исполнительной власти функционирует в Швейцарии, где полномочия правительства и главы государства осуществляются коллегиальным органом — Федеральным советом, избираемым парламентом. В его состав входят семь членов, один из которых ежегодно избирается на пост президента (председателя Федерального совета). Последний осуществляет сугубо представительские функции и не имеет никаких особых прерогатив. Как отмечает швейцарский исследователь Ю. Стейнер, институт председателя Федерального совета был введен в сугубо прагматических целях, и его реальный статус мало чем отличается от статуса других членов Федерального совета, о чем, в частности, свидетельствует тот факт, что он продолжает возглавлять какой-либо департамент2. Поскольку в Швейцарии никто не может быть избран президентом или вицепрезидентом (заместителем председателя Федерального совета) два раза подряд, при стабильном составе Федерального совета на эти посты обычно поочередно избираются его члены.

В бывших социалистических странах роль главы государства, по существу, выполняли постоянно действующие коллегиальные органы (президиумы) верховных представительных органов государственной власти (по крайней мере в этом качестве они рассматривались в западной компаративистике3). В тех странах, где существовал институт президента (например, в Чехословакии),

1Constitutions of the Countries of the World. Republic of Yemen. N.Y., 1990.

2Politics in Western Europe. Stanford, 1991. P. 301.

3Charlton R. Comparative Government. L., 1986. P. 27.

592

функции главы государства как бы делились между президентом и президиумом. Президиумы, как правило, избирались высшим представительным органом. Исключением являлась Югославия, где президиум избирался не Скупщиной (парламентом) СФРЮ, а в республиках и автономных краях, что в весьма своеобразной форме отражало федеративную природу этого государства. Немаловажную роль зачастую играли председатели подобных президиумов, наделенные весомыми партийными полномочиями. Подобная ситуация, даже в несколько гипертрофированной форме, продолжает сохраняться в отдельных государствах, все еще считающих себя социалистическими. На Кубе большинство действительно значимых полномочий главы государства реализуются лично председателем Государственного совета — постоянно действующего органа Национальной ассамблеи народной власти. Весьма показательно, что конституция Кубы характеризует председателя Государственного совета как главу государства и главу правительства (ст. 72)1.

В подавляющем большинстве стран функционирует единоличный глава государства, коим является либо наследственный монарх, либо выборный президент. В монархиях глава государства получает и передает свой пост и свой титул (короля, императора, эмира, султана и т.п.) по наследству, и власть его, как правило, считается непроизводной от какого-либо другого органа или избирательного корпуса. Монарх обычно имеет право на особые льготы, почести и привилегии. Его особа считается неприкосновенной, а в некоторых странах — священной.

Сохранение внешне, возможно, несколько архаичного института монархии определяется историческими особенностями, традициями того или иного государства. В Великобритании монарх — исторически наиболее древний политический институт, персонифицирующий государство. В странах Содружества одним из главных мотивов сохранения монархической формы правления является стремление поддерживать духовные, культурные связи с Великобританией. Монархия порой даже служит защите национальной самобытности страны (например, Канады в ее соседстве с США).

Монарх может играть немаловажную роль в поддержании стабильности и преемственности, государственного развития. Данный институт традиционно рассматривается как стоящий над борьбой различных политических сил, служащий гарантом соблюдения конституции, нужд и чаяний народа, символом национального единства. Не случайно про короля Бельгии Бодуэна I говорили, что он является единственным настоящим бельгийцем, поскольку

1 См.: Конституция Республики Куба//Конституции социалистических госу-

дарств. Т. 2. M., 1987.

593

большинство остальных жителей страны — либо фламандцы, либо валлоны1.

О роли монархии в сохранении национального единства свидетельствует, в частности, опыт Афганистана. Здесь монархия традиционно сплачивала весьма пеструю по своему этническому составу страну, способствуя формированию единой афганской нации, символом которой выступал монарх. Со свержением монархии в 1973 г. начался период политических потрясений. В данном контексте закономерным выглядит восстановление монархии в Камбодже после тяжелейших лет террора и гражданской войны.

В настоящее время и в некоторых бывших социалистических странах (Румыния, Болгария, Югославия) раздаются призывы к введению монархической формы правления. Главный аргумент состоит в том, что лишь монарх способен подняться над отдельными политическими интересами и амбициями в условиях обострения социальных и экономических противоречий, характерных для постсоциалистического общества, а также обезопасить страну от возможной реставрации коммунизма.

Демократия и монархия, считавшиеся ранее практически несовместимыми, в XX в. вполне удачно сосуществуют. Более того, порой именно парламентарные монархии являются наиболее стабильными демократическими государствами, во многом, возможно, благодаря той эмоциональной взаимосвязи, которая существует между монархом и населением и которая далеко не всегда может быть установлена с таким политизированным институтом, как президент. Не случайно, анализируя эволюцию монархий в XX в., английский ученый В. Богданор отмечает, что «в период между двумя мировыми войнами многие демократии, базировавшиеся на абстрактной логике республиканизма, не вызывавшей особых эмоций у населения, рухнули, словно карточные домики, перед лицом экономической депрессии и политического экстремизма», в то время как, например, Великобритания и скандинавские монархии «сохранили практически полный иммунитет к фашизму и коммунизму»2. Именно конституционные монархии, по мнению В. Богданора, являются в XX в. символом стабильности. Но ценой подобной стабильности и сохранения монархии как политического института стали фактическая трансформация ее роли в государственном механизме, отказ монарха от реального участия в политике и самостоятельного осуществления большинства своих прерогатив3.

1Coalition Government in Western Europe. L., 1983. P. 266.

2Bogdanor V. The Government Formation Process in the Constitutional Monarchies of North-West Europe//Comparative Government and Politics: Essays in Honour of S. E. Finer. Boulder, 1984. P. 50.

3Ibid. P. 50.

594

Хотя конституции, монархических стран традиционно закрепляют за главой государства весьма широкие полномочия (одним из исключений является шведский конституционный акт — Форма правления 1974 г.), действительное положение монарха в государственном механизме чаще всего отличается от формально декларируемого. В парламентарных монархиях (Великобритания, Испания, Малайзия) подавляющее большинство полномочий главы государства осуществляется другими органами, прежде всего правительством и его главой.

В государствах, сочетающих черты абсолютной и дуалистической монархий (Саудовская Аравия, Оман), а также дуалистической и парламентарной монархий (Иордания, Марокко), большинство традиционных полномочий главы государства реализуются монархом самостоятельно. Здесь, как правило, имеет место своеобразное разделение государственной власти между парламентом и монархом при доминирующей роли последнего. Правительство в этих странах может нести ответственность как перед монархом, так и перед парламентом, причем действительно реальной эта ответственность обычно бывает лишь в первом случае. Общая тенденция для некоторых из вышеупомянутых стран состоит в определенном движении в направлении парламентарной монархии. Об этом, в частности, свидетельствует конституционная реформа 1992 г. в Марокко, в рамках которой король Хасан II передал ряд своих функций правительству и парламенту, сохранив, однако, общий контроль за политическим процессом в стране.

Наиболее распространенной моделью монархии в современном мире, является, таким образом, парламентарная монархия, где реальные властные полномочия главы государства в значительной степени ограничены. Правительство в парламентарных монархиях формируется парламентским путем, и для того, чтобы находиться у власти, оно должно пользоваться доверием не монарха, а парламента, перед которым несет политическую ответственность. Все исходящие от монарха акты приобретают юридическую силу, как правило, лишь в случае их контрассигнации премьер-минист- ром или соответствующим министром, которые несут за них ответственность. Хотя конституции некоторых парламентарных монархий (Бельгии, Люксембурга, Норвегии) и наделяют главу государства достаточно широкими полномочиями, монарх осуществляет их по совету правительства, что либо непосредственно закрепляется в законодательном порядке, либо вытекает из конституционных положений. Из европейских демократий значительными самостоятельными полномочиями в сфере исполнительной власти располагает лишь князь Лихтенштейна, который, в частности, наделен правом по собственной инициативе распустить парламент

595

(что он, например, и сделал в 1993 г. в ответ на выражение последним недоверия главе правительства).

В послевоенных конституциях парламентарных монархий (Швеция, Испания, Япония) содержатся, как правило, весьма умеренные формулировки относительно роли монарха в управлении государством. Так, шведский конституционный закон о форме правления 1974 г. ограничивает полномочия монарха представительскими функциями. Аналогичным образом в конституции Японии 1947г. подчеркивается, что император «не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 4).

Несмотря на отсутствие у главы государства в парламентарных монархиях реальных властных полномочий, в силу общего престижа данного института монарх зачастую оказывает определенное влияние на политический процесс в качестве своеобразного арбитра. Его влияние может возрастать в случае, когда ни одна политическая партия не располагает парламентским большинством и у монарха появляется свобода маневра при формировании правительства.

Роль монарха может оказываться достаточно весомой и в условиях, выходящих за конституционные рамки. Так, в 1981 г. попытки государственного переворота были предприняты в Испании и в Таиланде. Их неудача во многом обусловлена категорическим отказом монархов обоих государств поддержать заговорщиков.

Определенным своеобразием отличается механизм исполнительной власти ряда стран Содружества, функционирующих по парламентарному образцу и продолжающих признавать главой государства британского монарха (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Ямайка и др.). Функции последнего здесь выполняет ге- нерал-губернатор, условия назначения, смещения и объем полномочий которого определяются национальным законодательством. Формально назначаемый монархом Великобритании генерал-гу- бернатор обычно выдвигается правящей партией или избирается на определенный срок парламентом (например, в Папуа-Новой Гвинее). Роль генерал-губернатора, действующего преимущественно по совету правительства, как правило, сводится к освобождению премьер-министра от ряда второстепенных дел, в основном церемониального характера. В Канаде генерал-губернатор последний раз самостоятельно использовал свои властные полномочия в 1926 г., когда занимавший в то время данный пост лорд Бинг отказал премьер-министру У. Кингу в роспуске парламента и, не проводя новых выборов, передал власть лидеру оппозиции А. Мейгену1. Большинство канадцев, однако, не поддержали подобных

1 О так называемом кризисе «Бинга—Кинга» см.: Constitutional Heads and Political Crises: Commonwealth Episodes, 1945—1985. Houndmills, ,1988. P. 5—6. 218—219.

596

действий генерал-губернатора, расценив их как превышение последним своих полномочий. Вскоре лорд Бинг был вынужден уйти в отставку, что явилось своеобразным подтверждением весьма ограниченной роли генерал-губернатора в государственном механизме.

Однако, как показывает практика, «спящие», казалось бы, конституционные прерогативы генерал-губернатора могут быть использованы в чрезвычайной, кризисной ситуации. Об этом, в частности, свидетельствует относительно недавний опыт таких стран, как Австралия и Гренада. В Австралии в 1975 г. в условиях конституционного кризиса, возникшего в результате стремления оппозиции в верхней палате (сенате) заблокировать выделение ассигнований на деятельность правительства, генерал-губернатор весьма неожиданно для многих сместил премьер-министра и распустил обе палаты парламента1. На Гренаде в 1983 г. при полной дестабилизации государственного механизма, вызванной гражданской войной, генерал-губернатор, по оценкам специалистов, был практически единственным реально действовавшим политическим

институтом, временно заполнившим образовавшийся «вакуум власти»2.

Если статус монарха как главы государства зависит от монархической формы правления, то статус президента определяется республиканской формой правления. Весьма значимую роль играет глава государства в механизме исполнительной власти президентских республик. Президент в этих странах обычно избирается независимо от парламента (прямым или косвенным голосованием) и совмещает полномочия главы государства и главы правительства. Пост премьер-министра здесь либо отсутствует, либо выполняет вспомогательно-координационную функцию (так называемый «административный» премьер в некоторых странах «третьего мира»). Президентом в таких государствах становится, как правило, лидер партии, победившей на президентских выборах, из числа членов которой чаще всего и формируется правительство.

Классическую модель президентской республики представляют собой США. В условиях весьма жесткого разделения властей эффективность осуществления ряда конституционных полномочий американского президента во многом зависит от способности главы государства добиться поддержки своих мероприятий со стороны конгресса. В президентских республиках «третьего мира» государственный механизм обычно функционировал несколько иначе, поскольку парламент длительное время не являлся реаль-

1 Подробнее см.: Winterton G. Parliament, the Executive and the GovernorGeneral: A Constitutional Analysis. Melbourne, 1983. P. 6—8.

2 Constitutional Heads and Political Crises. P. 8, 156—158.

597

ным ограничителем полномочий президента. В руках президента, бывшего во многих африканских государствах лидером правящей, а зачастую и единственно легально действовавшей партии, концентрировалась огромная власть, позволявшая ему практически единолично решать многие вопросы государственного управления. В качестве фактически несменяемого и единственного носителя исполнительной власти президент не был обязан следовать советам какого бы то ни было органа или должностного лица. Не случайно в научной литературе подобные монархические республики получили наименование президентских монархий1.

Сильная президентская власть характерна и для стран Латинской Америки, где несмотря на конституционное закрепление принципа разделения властей, а также принципа ротации президент традиционно занимал доминирующее положение в государственном механизме, чему, в частности, способствовали значительная степень персонализации власти в странах региона, слабость политических партий и невысокая эффективность деятельности законодательных и судебных органов.

Ситуация в странах «третьего мира» начала несколько меняться (по крайней мере внешне) на рубеже 80—90-х годов в русле общих процессов демократизации. В африканских государствах были проведены конституционные реформы, предусматривавшие некоторое ограничение сильной президентской власти посредством введения многопартийной системы, принципа разделения властей, ограничения срока пребывания одного и того же лица на президентском посту, определенного расширения полномочий парламента, его контрольных функций по отношению к исполнительной власти2. Аналогичным образом и в ряде стран Латинской Америки произошло некоторое перераспределение властных функций между отдельными элементами государственного механизма. Так, конституция Бразилии 1988 г. установила новые, более демократические основы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей.

Несмотря на стремление отдельных развивающихся стран модифицировать и приспособить к своим условиям модель «классической» президентской республики, последняя все-таки остается в основном сугубо американским феноменом, для успешного функционирования которого необходим целый ряд условий (достаточно высокий уровень политической культуры, тщательно разработанная и сбалансированная система сдержек и противовесов и т.д.). Указанная модель обладает рядом существенных досто-

1 Faton R. Liberal Democracy in Africa//Political Science Quarterly. Vol. 15. N.Y., 1990. №3. P. 455.

2 О реформах в африканских государствах подробнее см.: Юдин Ю. А. Указ. работа. С. 117—136.

598