Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

собрания Франции протокол комиссии имеет конфиденциальный характер. После каждого заседания комиссии публикуется коммюнике для прессы с отчетом о работе и голосованиях в комиссии. Однако степень освещения этих вопросов определяется бюро каждой комиссии.

Если классифицировать парламенты с точки зрения места и роли в их деятельности комитетов и комиссий, то можно выделить страны, где роль комитетов традиционно велика и где они не играют столь значительной роли. К первой группе относятся США. Многие американские специалисты называют постоянные комитеты конгресса волевыми центрами политики на Капитолии. Комитеты могут проводить слушания, заседания и выполнять свои функции не только в период сессии, но и между ними, проводить расследования по любому вопросу, подпадающему под их юрисдикцию, вызывать свидетелей, требовать представления документов и т. д. Столь же широки права расследовательских комитетов. Они могут заседать в любое время и в любом месте страны, независимо от того, заседает ли в это время конгресс, вызывать свидетелей и требовать представления необходимой документации. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы либо подвергнуты тюремному заключению.

По общему правилу роль комитетов более значительна в тех законодательных собраниях, где в соответствии с установленной процедурой законопроекты, прежде чем быть вынесенными на обсуждение палаты в полном составе, рассматриваются сначала в комитетах.

В качестве примера парламента, в котором роль комитетов никогда не была столь велика, как в США, можно назвать Великобританию, хотя в результате реорганизации комитетской системы в 1975 г. она возросла и в этой стране. Невелико значение комитетов в тех развивающихся странах, где сам парламент играет роль консультативного органа, лишь формально утверждающего правительственные законопроекты1. Комитеты редко используют предоставляемые им права, связанные с вызовом должностных лиц и свидетелей, затребованием документов и пр. В странах с авторитарными режимами такие полномочия закреплены за комитетами лишь формально.

В демократически организованных обществах наблюдается тенденция к повышению роли комитетов. Первоначально во многих из них комитеты были лишь органами, занимавшимися предварительным рассмотрением вопросов, которые затем ставились на пленарное заседание2. Конституции и регламенты, принятые на

1 См : Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. С 138

2 См.: Крылов Б. С. Указ. работа. С. 99.

549

волне демократического подъема после второй мировой войны, значительно расширили полномочия комитетов. По конституции Италии в своих регламентах палаты вправе устанавливать, в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов передается комиссиям, в том числе и постоянным (ст. 72). В Испании постоянные депутатские комиссии осуществляют функции палат парламента, когда срок полномочий последних истек или когда они распущены. Постоянная депутатская комиссия отчитывается по вопросам, которые она обсуждала, и по принятым ею решениям, когда соответствующая палата собирается. Кроме того, конституция устанавливает, что постоянные депутатские комиссии могут осуществлять некоторые предусмотренные ею полномочия Палат по изданию временных законодательных положений (декретов-законов) в случае, если палаты распущены или их полномочия истекли, либо если они не созваны (ст. 78).

В государствоведческой литературе ведутся дискуссии о положительных и отрицательных сторонах комитетской системы. В качестве положительной обычно отмечают то, что Комитеты разгружают палату от рассмотрения чрезмерно большого количества дел, ускоряют движение законопроектов, освобождают палаты от необходимости входить в детали законопроектов, дают возможность привлечь к обсуждению биллей экспертов, профессиональных чиновников и т. д.

Что касается отрицательного влияния комитетской системы на деятельность законодательного органа, то, действительно, усиление удельного веса комитетов может привести к умалению роли и полномочий легислатуры. Центр тяжести в государственном руководстве и принятии решений в этом случае переносится на комитеты, являющиеся лишь органами палат. Комитет оказывается способным предопределять решение, а палата лишь утверждает его.

Нельзя не признать, что существование комитетов способствует более эффективной работе законодательного органа. Тем не менее разделение труда, принцип специализации, лежащий в основе комитетской системы, не должен использоваться как предлог для принятия комитетом на себя полномочий, принадлежащих палатам. Функционирование комитетов, подчеркивают составители сборника Межпарламентского Союза, предназначено для помощи парламенту, но не для замены его1.

Представляется, что роль комитетов предопределяется той политической атмосферой, в которой функционирует парламент, его партийным составом, отношениями между фракциями, согласованностью работы депутатов. В таком контексте явно преждевременны предложения о предоставлении комитетам российского парла-

1 Parliaments of the World. P. 625.

550

мента права утверждать законопроекты, поскольку при этом не учитываются сложности внутренних отношений в парламенте. Даже в странах с устоявшейся партийной системой принимаются юридические меры, ограничивающие всевластие комитетов. В США любой конгрессмен имеет право внести в палату предложение о лишении постоянного комитета права дальнейшего рассмотрения законопроекта в том случае, если тот необоснованно долго не представляет доклад палате. В случае, если большинство депутатов одобрят это предложение, законопроект без доклада комитета поступает на рассмотрение палаты. На практике подобная процедура применяется довольно редко. В Италии, Бразилии, Испании комитетам предоставлено право утверждать законопроект, но при этом конституции устанавливают особые условия и ограничения.

Конституционно-правовой статус парламента определяется основными законами страны. Реальное же функционирование парламентского механизма во многом зависит от существующей в той или иной стране партийной системы (однопартийной, двухпартийной, многопартийной либо их разновидностей). Партийная система находит отражение в составе парламента, поскольку большая часть депутатов — представители той или иной политической партии. Независимые кандидаты образуют весьма незначительную группу и не играют существенной роли. Депутаты, входящие в Парламентские партии или группы, пользуются значительными преимуществами перед независимыми депутатами.

Партийные системы оказывают влияние на парламент не только в процессе его формирования. Под непосредственным воздействием партий строится внутренняя организация и деятельность. Партийные фракции, или группы — ключевой элемент в организации законодательного собрания. Не создаются партийные фракции в странах с однопартийной системой. В социалистических странах они были заменены территориальными (по областям) объединениями депутатов. Во многих развивающихся странах в прошлом все депутаты парламента могли быть только членами правящей (единственной) партии, и вопрос о фракциях не возникал (Замбия, Танзания, Конго и др.). В Китае допускалось существование нескольких мелких партий. Тем не менее партийных фракций в однопартийном парламенте не было, как не существует их и сейчас: есть лишь объединения по территориальным единицам. В странах тоталитарного социализма с многопартийной системой партийные фракции (группы, клубы и т. д.) существовали, но в условиях руководящей роли коммунистической партии заметной роли в деятельности парламента не играли (ГДР, Болгария, Польша и др.).

Деление депутатов на фракции — основная черта структуры парламентов в демократических странах. В некоторых государствах фракции имеют особый статус «парламентских партий», они

551

отличаются повышенной самостоятельностью в организационной структуре парламента по сравнению с обычными фракциями.

Вклассической стране парламентаризма — Великобритании — две главные партии образуют официально признанные стороны в палате общин — правительственное большинство и официальную оппозицию Ее величества. Статус официальной оппозиции имеет партия, вторая по количеству мест в парламенте. Ее лидер приобретает статус лидера оппозиции. Должность лидера оппозиции закреплена законом, назначающим ему жалование. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов фракции «теневой кабинет» и назначает «министров-теней», которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной политики. Само расположение депутатов в палате общин отражает разделение на правительственное большинство и официальную оппозицию. Справа от спикера расположены скамьи правительственного большинства, слева — оппозиции.

Отношения официальной оппозиции и правительственного большинства в парламенте подчиняются некоему неписаному кодексу поведения (это отличает поведение партий на выборах, где допускаются ожесточенные нападки друг на друга с тем, чтобы одержать победу в борьбе за парламентское большинство).

Воснову отношений между правительственным большинством

иоппозицией положен принцип, согласно которому между ними не должно существовать коренных разногласий по вопросам, определяющим основы политического и конституционного строя. Конкурентная борьба за власть ограничивается рамками конституции и права. Правительство, руководящее обществом, должно действовать в соответствии с принципами ответственного правления. Оппо-

зиция должна быть конструктивной, а ее критика — ответственной1. Кроме того, существующие между партиями разногласия не должны доводиться до крайности. Официальная оппозиция должна быть лояльной. По определению А. Лоуэля, считающемуся в Англии классическим, оппозицией называется «партия, не находящаяся у власти, но абсолютно лояльная к учреждениям государст-

ва и готовая взять власть без всякого повреждения для политических традиций власти»2.

Статус официальной оппозиции получает наиболее крупная группа или блок партийных групп, не входящих в правительственное большинство.

Внекоторых странах не существует каких-либо правовых норм, определяющих понятие фракции, условия их образования, принципы взаимоотношений с должностными лицами и руководящими ор-

ганами палат (Великобритания, США, Австралия). В ряде других

1Amery L. The Notion of British Parliamentary Government. L., 1952. P. 40.

2Lowell A. The Government of England. Vol. 1. N:Y., 1908. P. 437.

552

стран соответствующие нормы содержатся в специальных законах о партиях, а также регламентах палат (Франция, Германия). В Германии закон о партиях 1967 г. (неоднократно дополнявшийся и изменявшийся) связывает парламент с партийной системой. В понятие партии включается требование о стремлении организации, претендующей на партийный статус, участвовать в деятельности бундестага (или ландтага). От выполнения этого условия зависит существование политической партии, признание организации партией.

Для образования фракции требуется определенное число депутатов, принадлежащих к партии. По регламенту Национального собрания Франции требуется как минимум 20 депутатов. В то же время он содержит запреты для образования фракций, защищающих частные, местные или профессиональные интересы. Регламент бундестага ФРГ определяет фракцию как объединение не менее 5% депутатов, принадлежащих к одной партии. В некоторых странах признание зависит от поддержки, полученной партией на выборах (Бразилия, Испания). В Бразилии минимальное число составляет 10% всех депутатов, а в Индии для этого требуется 15%

вверхней палате и 30% — в нижней. Число депутатов, необходимое для образования фракции, может быть и меньше (один — в Норвегии, два — в Японии, три — в Аргентине и Израиле, пять —

вАвстрии и Швейцарии).

Следует упомянуть об институте официального признания партийных групп, которое они получают от руководящих органов палат (председателя палаты — в Аргентине, Бразилии, Индии) либо государственного органа или должностного лица по выборам (Шри-Ланка, Коста-Рика). Официальное признание часто служит основанием для получения различных прав (представительство в парламентских комитетах и коллегиальных органах палат, выделение времени для участия в дебатах и др.).

Что же касается участия партийных групп в организации деятельности парламентов, то прежде всего необходимо сказать об их роли в формировании руководящих органов и замещении должностных постов в палатах. В некоторых странах представители партии большинства занимают пост председателя палаты (спикер

вСША). Партийные органы палат конгресса играют главную роль

вформировании постоянных комитетов и подкомитетов. В Германии партии правительственного большинства осуществляют руководство важнейшими парламентскими комитетами.

Партийные фракции по-разному организуют свою работу в парламентах. Основное различие касается форм этой организации. Некоторые партии осуществляют руководство делами фракции через особых должностных лиц, другие используют форму заседаний лидеров для выработки общей позиции партии по тем или иным вопросам.

553

Первый вариант практикуется в США и Великобритании, где

впалатах парламентов имеются особые должностные лица партий, на которых лежит обязанность обеспечивать парламентскую дея-

тельность. Это лидеры партий в палатах и так называемые «кнуты». Лидер в США — «законодательный стратег»1. Он отвечает за планирование партийной стратегии, единство во фракции, ход прений в комитетах и т. д. «Кнуты» приданы в помощь «законодательному стратегу». Они осуществляют связи партийного руководства с членами фракции, следят за поведением членов фракции в палате, их участием в голосовании и т. д.

ВВеликобритании лидер правящей партии (премьер-министр) назначает лидера палаты общин. Это один из самых близких к премьер-министру политических деятелей победившей на парламентских выборах партии. Как правило, он включается в состав правительства. Лидер палаты общин обладает широкими полномочиями. В его обязанности входит руководство общим ходом дел

впалате. Он организует работу палаты таким образом, чтобы обеспечить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательных и иных мероприятий, определяет порядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законопроектов.

«Кнуты» обладают дисциплинарной властью в отношении членов «парламентских партий». Ни один депутат не может покинуть заседание палаты общин, не посоветовавшись с «кнутом». Неподчинение депутата парламентскому организатору рассматривается как нарушение партийной дисциплины, что в свою очередь влечет за собой потерю депутатом поддержки руководства на следующих выборах.

Впарламентах, функционирующих в условиях многопартийной системы, формой организации работы партийных фракций служат формальные и неформальные заседания лидеров, на которых обсуждаются вопросы деятельности парламента. В Германии совет старейшин определяет порядок рассмотрения законодательных мероприятий, консультирует председателя по вопросам процедуры. В шведском риксдаге проводятся неформальные встречи партийных руководителей по вопросам процедуры.

Каждая партийная фракция, помимо того, имеет свои собственные комитеты или комиссии, создаваемые в основных областях государственного управления и вырабатывающие позиции фракции по отдельным вопросам. В парламентах некоторых стран им придается большое значение. В Германии исполнительные комитеты партий в бундестаге играют основную роль в определении позиции партии по вопросам законодательства (как в законодательных комитетах, так и в палатах). Во Франции бюро контролируют дея-

1 Olson D. The Legislative Process. N. Y„ 1980 P. 232.

554

тельность членов партии в законодательных комитетах и определяют позицию партий по законодательству в палате. В Швеции образуется так называемый доверительный совет, являющийся исполнительным органом фракции. Совет руководит работой фракции, выдвигает ее членов в парламентские комиссии, вырабатывает линию поведения на пленарных заседаниях и в постоянных комиссиях. В парламентах ряда стран проводятся ежедневные заседания всех членов парламентской фракции, на которых рассматривается повестка дня законодательного собрания (Франция, Германия).

В специальной литературе часто обсуждается вопрос о степени связанности парламентариев партийной дисциплиной. Некоторые западные политологи говорят о существовании двух моделей взаимоотношений внутри парламентских фракций: «британской» и «американской».

«Британская» модель получила широкое распространение в большинстве западно-европейских стран. В парламентах, принадлежащих к этой модели, существует тесная связанность членов парламентских фракций, жесткое и строгое их подчинение партийной дисциплине. Отношения правительственного большинства и официальной оппозиции в британском парламенте строятся как отношения двух команд, призванных оказывать поддержку лидерам. Помимо парламентских организаторов, во фракциях имеются так называемые «документальные кнуты», рассылаемые членам фракций. В этих документах указывается перечень дел, стоящих

вповестке дня заседания палаты общин на следующую неделю. Член фракции, получивший «документальный кнут», должен согласовывать свое поведение с предписаниями, содержащимися в нем. При наличии соответствующих указаний он обязан присутствовать

впалате общин, а в случае отсутствия дать удовлетворительное объяснение. Вручение «документального кнута» означает, что партийное руководство признает получателя членом фракции. Если же партийное руководство считает, что деятельность члена партии несовместима с членством во фракции, «документальный кнут» ему не вручается.

Выше уже упоминалось о воздействии партийных структур на организацию прений в палатах. Столь же редка практика «свободных» голосований. Исключение составляют вопросы, не являющиеся предметом острых партийно-политических разногласий. Редко встречается также практика «непартийных» (или всепартийных) комитетов, в которых рядовые члены чувствуют себя свободными

от партий. В целом же партийное измерение — наиболее важная единица «анализа поведения в парламентах»1. Только в очень редких парламентах центры парламентских решений столь рассеяны,

1 Western European Party System. Continuing and Change. Bristol, 1983. P. 344.

555

как, например, в Италии. Обычно «каждый член партии нуждается

всанкции парламентской фракции, чтобы проявить инициативу в более существенных вопросах... Чем ближе вопрос стоит к сердце-

вине партийной политики, тем более гомогенным становится поведение при голосовании»1. Отмечается общая тенденция к усилению

вбольшинстве западноевропейских парламентарных систем связанности членов фракций партийной дисциплиной.

«Американской» модели присуща меньшая связанность кон-

грессменов по партийной линии. Хотя влияние партийных фракций на законодательную деятельность конгресса здесь весьма велико, отношение депутатов к законодательным мерам не всегда определяется их партийной принадлежностью. Роль партий в конгрессе не так значительна, как в странах с парламентарными формами правления: фракции в конгрессе менее дисциплинированы и прямо не подчинены главе исполнительной ветви власти. «Американские партийные фракции в парламенте представляют собой не монолитные группы единомышленников, а своеобразные объединения различного рода группировок, связанных лишь эфемерной принадлежностью к определенной политической партии»2. Однако и здесь проявляется общая для всех парламентских учреждений тенденция к усилению влияния фракции на поведение депутата.

Партии оказывают влияние не только на состав, форму организации и методы деятельности парламента, но и на всю систему взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. При всем значении для партий участия в парламенте главным для них остается овладение правительственной властью. Партии сегодня — основное средство образования правительства. Они определяют его состав, функционирование, отношения с парламентом. Именно влияние политических партий на организацию и деятельность парламента и правительства создало предпосылки для концентрации широких полномочий в руках главы правительства (особенно в условиях двухпартийной системы) как, например, в Великобритании. Примат президента во всех областях государственной жизни во Франции вытекает не столько из конституционных текстов, сколько из реального соотношения партийных политических сил — президентского и парламентского большинства.

В парламентарных государствах правительство обладает более сильными позициями в парламенте, поскольку опирается на партийное большинство в нем. В президентской республике (например, в США) законодательная власть имеет более независимое положение по отношению к исполнительной. Президентская власть

1Western European Parti System... P. 350—351.

2Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 164.

556

не зависит от соотношения партийных сил в конгрессе. Тем не менее президентская власть и здесь занимает господствующее поло-

жение (президента США называют главным законодателем страны)1.

Отмечая общую тенденцию к укреплению роли партийных групп в функционировании парламентов, государствоведческая доктрина ставит вопрос о том, следует ли рассматривать это как положительное или отрицательное явление. По мнению некоторых исследователей, оценка зависит от того, что считать главным в парламентской деятельности — действия определенных лиц, движимых исключительно велениям своей совести, или организованные и дисциплинированные коллегиальные действия, определяемые курсом партии2. Исходя из реальности сегодняшнего дня, большинство авторов полагают, что именно политические группы значительно лучше приспособлены, чем отдельные, обособленные друг от друга члены парламента, для выполнения основной задачи, ради которой они избираются — служить постоянным связующим звеном между правительством и общественным мнением. Все остальное зависит от конкретной политической ситуации в той или иной стране.

Одна из особенностей законодательных собраний — наделение депутата правовым статусом. Избрание в парламент сопряжено с выполнением серьезных обязанностей, и потому предоставление такого статуса — важная предпосылка независимости депутата как от избирателей, так и от правительства.

Принципиальные положения, определяющие правовой статус депутата, содержатся в основных законах страны; более детально он регламентирован в специальных законах и регламентах палат.

Избранный в высший законодательный орган депутат должен занять место в нем лишь после провозглашения его выборов действительными. В некоторых странах право признания принадлежит самому парламенту или парламентскому комитету, в других— государственному органу по организации выборов (общенациональному или в избирательном округе) либо верховному или конституционному суду (совету).

При определении правового статуса депутата большинство современных конституций исходит из принципа свободного мандата. Депутат рассматривается как представитель народа (нации), а не избирательного округа, от которого он избран. Это значит, что при осуществлении своих функций он должен учитывать не волю отдельных групп или лиц, а общие интересы всей нации, всего общества. Это значит также, что депутат не связан императивным мандатом. Многие конституции демократических стран содержат ста-

1См.: Центральный аппарат государственного управления. М., 1984, С. 33.

2См.: Амеллер М. Указ. работа, С. 178—179.

557

тьи, запрещающие императивный мандат. «Всякий императивный мандат недействителен», — гласит конституция Франции (ст. 27). «Каждый член парламента, — говорится в конституции Италии, — представляет нацию и не может быть связан обязывающим мандатом при выполнении своих функций» (ст. 67). Не связаны императивным мандатом и члены испанских кортесов (ч. 2 ст. 67). Этот же принцип включен в конституции Казахстана (ч. 1 ст. 52), Армении (ст. 66), Грузии, принятые в 1995 г.

Принцип свободного мандата предполагает отсутствие какихлибо наказов или поручений со стороны избирателей. Депутаты бундестага, говорится в Основном законе ФРГ, являются «представителями всего народа, не связаны наказами или поручениями и подчиняются лишь своей совести» (абз. 1 ст. 38).

Свободный мандат предполагает также, что депутат парламента не может быть досрочно отозван избирателями. Право отзыва и связанный с ним императивный мандат (включая юридическую обязанность депутатов выполнять наказы избирателей, оформленные определенным образом) существовали во всех социалистических странах. Ныне такой порядок установлен законодательством Китая, Кубы, некоторых развивающихся стран. Институт отзыва существует в Лихтенштейне. В подавляющем же большинстве современных государств депутат парламента не может быть отозван избирателями (в некоторых странах признается право отзыва депутатов законодательных собраний штатов, а также органов местного самоуправления).

Принцип свободного мандата и независимости депутатов от избирателей округа утвердился в современном конституционном праве не сразу. В период раннего средневековья депутаты представляли только соответствующие административно-территориальные единицы и были связаны наказами избирателей1. Лишь в XIX в. идея свободного (общенационального) мандата становится всеобщей.

Даже в тех демократических странах, где отсутствуют законодательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед ними, провозглашается доктрина независимости депутата от избирателей (Великобритания). Депутат здесь также — представитель всей нации, а не отдельной группы избирателей.

По пути признания концепции свободного мандата пошло и конституционное законодательство постсоциалистических стран, в том числе России. Согласно закону о статусе депутата 1994 г., депутат — «избранный народом представитель» (ст. 1). Закон не

1 См.: Мишин А. А. Центральные органы власти буржуазных государств.

М, 1974. С. 179—183.

558