Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

стве заместителя Президента, ни в коем случае и ни под каким предлогом не может вновь занять эту должность». Аналогичный порядок установлен поправками 1995 г. к конституции Никарагуа.

Закрепляемый рядом конституций принцип ротации имеет, несомненно, определенный демократический потенциал, поскольку он служит своеобразным противовесом всевластию президента, противодействующим трансформации конституционного правления главы государства в режим личной диктатуры. Однако вряд ли стоит абсолютизировать его позитивное значение. Как отмечает германский юрист К. фон Бойме, даже наилучшие намерения законодателя зачастую приводят к весьма плачевным последствиям. В качестве примера он, в частности, приводит Чили конца 60-х — начала 70-х годов, где невозможность переизбрать на очередной срок сильного и популярного в стране президента Э. Фрея в конечном итоге способствовала приходу к власти такого достаточно слабого (по сравнению с Э. Фреем) политика, как С. Альенде и последующему коллапсу всей политической системы1.

Распространенное во многих странах ограничение срока полномочий главы государства двумя мандатами, как свидетельствует, например, американский опыт, неизбежно приводит к снижению эффективности деятельности президента в последние два года второго срока. Как считает американский политолог С. Хесс, пресса в это время все больше концентрирует внимание на новых кандидатах на данный пост, лидеры же зарубежных государств, как правило, откладывают проведение наиболее важных переговоров до тех пор, пока новый президент не вступит в должность2.

Ограничение срока полномочий президента двумя мандатами тем не менее Представляется более оптимальным вариантом, чем запрещение всякого переизбрания одного и того же лица на данный пост или же возможность неограниченного переизбрания. Запрещение переизбрания — излишняя нагрузка на политическую систему, едва ли способную постоянно генерировать лидеров общенационального масштаба. Возможность же переизбирать одно и то же лицо неограниченное число раз создает благоприятные условия для усиления авторитарных тенденций в политической системе, о чем, в частности, свидетельствует опыт ряда государств «третьего мира».

В случае вакансии поста президента его обычно занимает одно из следующих лиц: вице-президент (США, Бразилия, Индия,

1 Von Beyme К. America as a Model: The Impact of American Democracy in the World. Gower, 1987. P. 58.

2 Hess S. Organizing the Presidency. Washington, 1988. P. 20.

609

Колумбия, Коста-Рика), премьер-министр (Австрия, Россия, Тунис, Финляндия, Шри-Ланка), председатель парламента или одной из его палат (Германия, Франция, Грузия, Беларусь, Монголия, Пакистан). Существует два основных вида вакансии должности президента: временная (в случае его временной неспособности по каким-либо причинам осуществлять свои функции) и постоянная (в случае смерти, отставки или постоянной неспособности осуществлять свои функции). В большинстве стран (США, Россия, Бразилия, Коста-Рика) независимо от вида вакансии установлен единый порядок замещения поста главы государства. Так, согласно п. 3 ст. 92 Конституции РФ «во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации». По конституции Италии 1947 г. «функции Президента Республики во всех случаях, когда он не в состоянии их выполнять, осуществляются председателем Сената»

(ст. 86).

В отдельных странах предусмотрен различный порядок замещения поста президента в зависимости от вида вакансии. Конституция Египта, например, в случае временной вакансии предусматривает замещение поста главы государства вице-президентом (ст. 82), в случае постоянной — председателем парламента (до выборов нового президента), а если парламент распущен — председателем Верховного конституционного суда (ст. 84).

В парламентарных и полупрезидентских республиках постоянная вакансия поста главы государства чаще всего влечет за собой проведение досрочных выборов. Так, в конституции Италии предусматривается, что «при наличии длящегося препятствия и в случае смерти или отставки Президента Республики председатель палаты депутатов назначает выборы нового Президента Республики в течение 15 дней» (ст. 86). По конституции Грузии 1995г. подобные выборы должны состояться в течение 45 дней (п. 3 ст. 76). Конституция РФ предусматривает, что в случае постоянной вакансии поста президента его выборы «должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полно-

мочий» (п. 2 ст. 92).

В президентских республиках в случае постоянной вакансии поста главы государства возможно его замещение (как правило, вице-президентом) до очередных президентских выборов (например, в США, Индонезии). Весьма своеобразная процедура замещения поста главы государства установлена в Мексике. При временной неспособности президента осуществлять свои функции конгресс назначает исполняющего обязанности президента. Если же открылась постоянная вакансия, и это случилось в первые два года конституционных полномочий президента, конгресс избирает

610

временного президента и в течение десяти дней назначает выборы нового главы государства на остающийся конституционный срок. Если же это произошло в последние четыре года соответствующего конституционного периода, то конгресс избирает заместителя президента, осуществляющего функции последнего до конца этого срока (ст. 84 конституции).

С замещением поста главы государства тесно связан вопрос о его ответственности. В монархиях глава государства обычно не несет ответственности за свои действия, поскольку его особа признается конституциями священной и неприкосновенной. В данном отношении показательна конституция Испании 1978 г., где говорится о том, что «личность короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности (п. 3 ст. 56). Кроме того, в парламентарных монархиях действует своеобразная презумпция невиновности главы государства, согласно которой монарх не может ошибаться, ибо действует по совету своих министров.

Конституционное право стран с республиканской формой правления чаще всего формулирует общий принцип неответственности президента (касающийся в основном его политической ответственности), не исключая, однако, при этом его возможную юридическую (судебную) ответственность за совершение каких-либо тяжких правонарушений. В Италии президент ответствен за государственную измену или посягательство на конституцию (ст. 90), в США — за измену, взяточничество или же иные тяжкие преступления и проступки (разд. 4 ст. 2 конституции), в Германии — за умышленное нарушение основного закона или другого федерального закона (п. 1 ст. 61), в Мексике — за измену родине и тяжкие уголовные преступления (ст. 108).

Предусматриваемая конституциями процедура привлечения президента к ответственности, часто обозначаемая термином «импичмент», приобретающим все более универсальный характер, неодинакова в различных странах. В европейских странах континентального права, во франкоязычных государствах Африки дело чаще всего возбуждается парламентом, а по существу вопрос решается соответствующей судебной инстанцией (ФКС — в Германии, Конституционным судом — в Италии, Болгарии, Верховным судом — в Португалии, Финляндии, Румынии, Высоким судом юстиции — в Габоне, Сенегале). Весьма сложная процедура привлечения президента к ответственности предусмотрена Конституцией РФ: «Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации призна-

611

ков преступления и заключением Конституционного суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения» (п. 1 ст. 93).

В США, странах Латинской Америки, а также некоторых бывших британских колониях парламент, как правило, решает вопрос не только о привлечении президента к ответственности, но и о его виновности. В таких государствах с двухпалатными парламентами, как США, Бразилия, Мексика обычно нижняя палата обладает правом абсолютным или квалифицированным большинством голосов предъявить президенту соответствующее обвинение и назначить специальный комитет по расследованию, в обязанности которого входит анализ обвинения и представление палате соответствующего доклада. Если последняя подтверждает указанное обвинение (обычно 2/3 голосов), то дело передается в верхнюю палату, выступающую, таким образом, в роли своеобразной судебной инстанции и принимающую соответствующий вердикт квалифицированным большинством голосов. В случае признания президента виновным глава государства отстраняется от должности, в результате чего он может быть передан суду общей юрисдикции.

Несколько иным путем осуществляется процедура импичмента в Индии. Здесь обе палаты обладают равными правами в решении данного вопроса. Через 14 дней после предварительного уведомления главы государства о намерении возбудить импичмент, подписанного не менее чем 1/4 общего числа членов соответствующей палаты, палата может специальным решением, принятым большинством в 2/3 голосов, возбудить импичмент. Другая же палата расследует дело и большинством в 2/3 голосов решает вопрос о виновности президента (ст. 61 конституции).

Своеобразный механизм ответственности президента предусмотрен конституциями Австрии (п. 6 ст. 60) и Исландии (ст. 11)1. Глава государства может быть досрочно смещен со своего поста по инициативе парламента на основании всенародного голосования (референдума). Если же соответствующее предложение парламента отклоняется на референдуме, то это рассматривается как выражение недоверия парламенту со стороны избирателей и влечет за собой его роспуск.

В США имели место две попытки импичмента президенту (в 1868 и 1974 гг.), но обе были неудачными. Безрезультатной оказалась и попытка досрочного смещения президента России Б. Ельцина в 1993 г.: проект постановления чрезвычайного Съезда народных депутатов России не собрал при тайном голосовании необходимого числа голосов. Импичменту были подвергнуты президент Бразилии Ф. Колор и президент Венесуэлы К. Перес в 1993 г.

1 Constitutions of the Countries of the World. Republic of Iceland. N. Y., 1973.

612

Для смещения президента с занимаемого поста в последние годы использовался также референдум избирателей, на который выносился, по существу, вопрос о политической ответственности президента. Эта процедура использовалась в 90-е годы в Югославии, Азербайджане и некоторых других странах.

Хотя конституции различных стран зачастую и наделяют главу государства весьма широкой компетенцией, реальный объем его полномочий на практике зависит от особенностей функционирования государственного механизма, конкретной политической ситуации, определяемой соотношением сил внутри страны. Глава государства обычно воплощает национальное единство, преемственность государственной власти, что находит конкретное проявление в его различных полномочиях. Глава государства также провозглашается гарантом национальной независимости и территориальной целостности, а порой (Греция, Россия, Франция, Казахстан) и своеобразным арбитром, координирующим деятельность государственных органов.

В некоторых конституциях об указанной роли главы государства говорится весьма скупо и лаконично. Так, в конституции Италии лишь отмечается, что «Президент Республики является Главой государства и представляет национальное единство» (ст. 87). Ряд конституций содержат более развернутые формулировки. В конституции Румынии 1991 г., например, говорится о том, что президент «представляет румынское государство и является гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны», «следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей» и в этих целях может «осуществлять функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом» (п. 1,2 ст. 80). Согласно Конституции РФ президент «является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», в установленном Конституцией порядке «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»

(п. 2 ст. 80).

Будучи верховным представителем нации, глава государства председательствует на торжественных церемониях, выступает с официальными обращениями, посланиями к нации, действует от имени страны на международной арене. Подобные представительские функции чаще всего реализуются главой государства самостоятельно, поскольку они имеют в значительной степени личностный характер.

С представительскими функциями тесно связаны внешнеполитические полномочия главы государства, которые конституциями

613

различных стран могут регулироваться по-разному. Так, конституция Франции 1958 г. (а по ее образцу и основные законы франкоязычных стран Африки) весьма детально регулирует внешнеполитические полномочия президента. В конституциях же латиноамериканских государств эти функции лишь упоминаются. В стра- нах-членах Содружества полномочия главы государства в сфере внешней политики обычно вообще не оговариваются. Это, в частности, объясняется влиянием британской конституционно-право- вой доктрины, которая относит функции управления внешней политикой к традиционным полномочиям короны, исключая ее из статутного права. Указанные различия на практике не играют решающей роли, поскольку степень самостоятельности главы государства в осуществлении внешнеполитических функций определяется, прежде всего, формой правления, практикой функционирования государственного механизма в конкретной стране.

В США президент традиционно располагает в рассматриваемой сфере весьма значительными полномочиями, которые основываются не столько на тексте конституции, сколько на решениях Верховного суда, доктрине «внешнего суверенитета». Последний в отличие от внутреннего суверенитета не является производным от передачи полномочий со стороны штатов, а вытекает из самого акта образования федерации. В странах с парламентарными формами правления реальная внешнеполитическая прерогатива главы государства обычно сводится лишь к формальному представительству страны в международных отношениях. Как отмечает на примере Германии К. Хессе, «внешняя политика остается делом федерального правительства, а определение ее основных положений — делом федерального канцлера»1.

Форма правления оказывает решающее влияние и на осуществление главой государства полномочий в сфере государственного управления, важнейшим из которых является его участие в формировании и деятельности правительства. В парламентарных странах глава государства чаще всего может назначить лишь такое правительство, которое располагает поддержкой парламентского большинства. Пост премьер-министра здесь зачастую автоматически занимает лидер партии (блока партий), победившей на парламентских выборах. Данный процесс, как правило, детально регулируется новейшими конституциями. По конституции Болгарии 1991 г. президент «после консультации с парламентскими группами поручает кандидату в министры-председатели (в премьер-министры. — Авт.), указанному самой большой по численности парламентской группой, сформировать правительство»

(п. 1 ст. 99).

Степень возможной самостоятельности главы парламентарного

1 Хессе К. Указ. работа. С. 311.

614

государства при формировании правительства во многом зависит от партийной системы. В условиях двухпартийной системы в Великобритании монарх практически лишь ратифицирует выбор, сделанный сначала соответствующей политической партией, которая избрала своего лидера, а затем — избирателями, проголосовавшими на выборах за ту или иную партию. В странах с многопартийными системами (Бельгия, Дания, Нидерланды) роль главы государства в формировании правительства, как правило, гораздо весомее. Последний, прежде чем назначить главу правительства, обычно проводит консультации с лидерами политических партий и председателями палат, имея, таким образом, некоторую свободу политического маневра.

В странах с парламентарными формами правления глава государства порой может оказывать косвенное влияние на процесс формирования правительства. Так, в Германии президент вправе выразить сомнение федеральному канцлеру относительно той или иной кандидатуры на пост министра. Если возражения президента достаточны серьезны, он их может даже высказать публично, что, по мнению К. Шлайха, является весьма весомым «средством давления при решении кадровых вопросов»1. Вместе с тем он подчеркивает, что «реализация прав президента возможна только при условии, что он в конечном счете согласится с федеральным

канцлером, если тот упорно настаивает на своем предложении»2.

Глава государства в президентских республиках, выступая, как правило, единоличным носителем исполнительной власти и главой правительства, самостоятельно назначает и смещает членов кабинета, определяет его политику и структуру. В полупрезидентских республиках право главы государства на назначение министров и руководство работой правительства имеет более ограниченный характер, поскольку правительство формируется с учетом расстановки партийных сил в парламенте, а его главой является не президент, а премьер-министр. Степень влияния президента на формирование и деятельность правительства во многом определяется совпадением или несовпадением президентского и парламентского большинства. В случае, если президент и парламентское большин-

нов этой партии, подбирая кандидатуры на министерские должности преимущественно по своему усмотрению. Если же большинство в парламенте принадлежит оппозиции президенту, то он «обя-

1Государственное право Германии. Т 1. С. 227.

2Там же.

615

зан предоставить премьер-министру значительную свободу в подборе своих министров»1.

Вправительстве Ж. Ширака, сформированном в 1986 г. оппозиционными французскому президенту Ф. Миттерану партиями, последний реально влиял лишь на подбор кандидатур на посты министров иностранных дел и обороны (с учетом тех значительных полномочий, которые предоставлены главе государства в указанных областях). Аналогичным образом и в Польше, где весьма ярко выражены черты полупрезидентской республики, президент сохраняет за собой право назначать министров иностранных дел, внутренних дел и обороны.

Как высшее должностное лицо администрации глава государства производит назначения (в парламентарных странах по совету правительства) и на важнейшие должности в государственном аппарате. В Индии президент назначает губернаторов штатов, главного комиссара по выборам, специального чиновника по делам отсталых каст и племен, членов комиссии по официальному языку, финансовой комиссии и т. д.

Глава государства обычно является главнокомандующим вооруженными силами, председательствует в различных советах и комитетах обороны. В странах, где глава государства является реальным носителем исполнительной власти, он играет решающую роль в руководстве вооруженными силами. В президентских республиках его соответствующие решения обычно автоматически дублируются приказами министра обороны. В условиях полупрезидентских республик президент, являясь верховным главнокомандующим, зачастую не обладает единоличными полномочиями по руководству вооруженными силами. В данном отношении показательна ст. 21 конституции Франции 1958 г., в которой говорится, что ответственность за национальную оборону несет премьер-ми- нистр.

Встранах с парламентарными формами правления, где глава государства должен действовать согласно рекомендациям правительства и его главы, формальное объявление монарха или президента верховным главнокомандующим не влечет за собой действительного руководства вооруженными силами, поскольку эти функции фактически выполняют премьер-министр и министр обороны. Весьма типично для парламентарных государств положение ст. 45 конституции Греции 1975 г., в соответствии с которой «Президент Республики возглавляет Национальные Вооруженные силы, командование которыми осуществляется Правительством в соответствии с законом».

Вотдельных парламентарных странах глава государства практически не имеет никаких конституционных полномочий по руко-

1 MenyY.,Op. cit. P. 199.

616

водству армией. Основной закон ФРГ 1949 г., например, ничего не говорит о полномочиях президента как главнокомандующего вооруженными силами, наделяя «правом издания приказов и правом командования вооруженными силами» федерального министра обороны (ст. 65 «а»).

К важнейшим полномочиям главы государства относятся функции, связанные с деятельностью парламента (назначение даты парламентских выборов, открытие и закрытие парламентских сессий, созыв и роспуск парламента), а также с самим законодательным процессом (право законодательной инициативы, право отлагательного вето, право промульгации законов, право принятия нормативных актов, имеющих силу закона). Право роспуска парламента обычно предоставляется главе государства в странах со смешанными и парламентарными формами правления. В парламентарных странах подобный шаг глава государства, как правило, может предпринять лишь по рекомендации правительства. В конституции Японии говорится, что император осуществляет роспуск нижней палаты парламента лишь «по совету и с одобрения кабинета» (ст. 7).

В полупрезидентских республиках и дуалистических монархиях глава государства может осуществлять данное полномочие и по своей инициативе. Во Франции при принятии подобного решения президент должен лишь проконсультироваться с премьер-ми- нистром и председателями палат парламента, причем в конституции ничего не говорится об обязательности мнения последних для главы государства. Президент Финляндии может распустить парламент как по совету правительства, так и по собственной инициативе, но с согласия правительства. В политической практике Финляндии имели место случаи, когда из-за несогласия кабинета на роспуск парламента президент увольнял правительство в отставку и образовывал такой кабинет, который был согласен с роспуском парламента.

Поскольку право роспуска парламента — весьма действенное средство влияния исполнительной власти на законодательную, современные конституции обычно предусматривают ряд его ограничений с целью придания политической системе более сбалансированного характера, устанавливая исчерпывающий ряд условий, позволяющих главе государства распустить парламент или наоборот, запрещающих ему это сделать.

Одним из наиболее распространенных оснований для роспуска парламента главой государства является длительная невозможность формирования правительства из-за позиции парламента. Так, конституция Испании 1978 г. предусматривает, что если по

палаты и назначает новые выборы с согласия председателя конгресса (п. 5 ст. 99). Президент Венгрии вправе распустить Государственное собрание в случае, если Государственное собрание одного созыва в течение 12 месяцев по меньшей мере четыре раза вынесло вотум недоверия Совету министров или не выразило доверия представляемому ему Совету министров (§ 28.3 ст. 2), По Конституции РФ президент может распустить Государственную Думу в случае трехкратного отклонения представленных главой

К весьма распространенным ограничениям относится запрещение роспуска парламента в течение определенного срока до или после парламентских выборов. Конституция Франции запрещает роспуск парламента в течение года с момента выборов нового Национального собрания взамен распущенного (ст. 12). Конституция Чехии запрещает главе государства распускать нижнюю палату парламента в последние три месяца срока ее полномочий (п. 2 ст. 35). Президенты Италии, Румынии и России не вправе осуществлять данное полномочие в последние шесть месяцев своего конституционного мандата, а президент Болгарии — в последние три месяца.

Может предусматриваться также ограничение общего числа роспусков парламента. Парламент Австрии, например, может быть распущен по одной и той же причине лишь один раз в течение срока конституционных полномочий президента. Согласно же конституции Молдовы 1994 г. парламент может быть распущен лишь один раз в течение одного года (п. 3 ст. 85). Аналогичное положение содержит и конституция Румынии 1991 г. (п. 2 ст. 89).

Ряд конституций (Франции, России, Польши, Венгрии, Румынии) запрещают роспуск парламента в случае введения в стране чрезвычайного положения. Конституция РФ, кроме того, запрещает президенту распускать Государственную Думу с момента выдвижения ею против него обвинения и до принятия соответствующего решения Советом Федерации (п. 4 ст. 109).

Весьма своеобразные условия роспуска парламента президентом предусматриваются законодательством Латвии. Президент может выдвинуть лишь предложение о роспуске сейма, которое выносится на всеобщий референдум. Если на референдуме большинство граждан поддержит предложение главы государства, то парламент распускается и объявляются внеочередные парламентские выборы. В противном случае в отставку обязан уйти сам президент1. На сдерживание возможных излишних амбиций

1 См.: Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.

С. 129.

618