Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

На практике в большинстве случаев сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой нарушение исторически сложившихся связей, снижение жизненного уровня населения, а нередко и массовые жертвы. Решение возникших между федерацией и ее субъектами проблем прежде всего нужно искать посредством диалога, компромиссов, консенсуса. Печальный опыт Чечни, а также многолетние военные действия в Югославии еще раз подтверждают это.

Единственным современным основным законом федерации, признающим право сецессии, является конституция Федеративной Демократической Республики Эфиопии 1994 г. Однако оно закреплено с весьма существенными особенностями: это право принадлежит не штатам, а национальным группам. Каждая нация, национальность, народность Эфиопии «имеет безусловное право на самоопределение, включая право сецессии» (ст. 39).

Конституция предусматривает определенную процедуру осуществления права сецессии. Требование о ней должно быть одобрено 2/3 членов законодательного совета данной национальной группы. Затем федеральное правительство должно в течение трех лет провести местный референдум. Если требование о сецессии поддержано большинством голосов данной нации, национальности, народности, федеральное правительство передает соответствующие полномочия совету данной национальной группы. В решении вопроса об этом принимает участие вторая палата парламента — Федеральный совет, который состоит из представителей не штатов, а национальных групп: каждая нация, национальность, народность должна быть представлена по крайней мере одним представителем и имеет право послать еще одного представителя на каждые 5 млн. ее численности. До осуществления сецессии должны быть урегулированы все финансовые и иные материальные вопросы.

Право выхода Тувы из России допускает ст. 1 Тувинской конституции 1992 г. Но это положение не соответствует Конституции РФ. Право выхода имеет Каракалпакия из Узбекистана (ст. 74), не являющегося федерацией.

Таким образом, абсолютно симметричных федераций не существует. Прежние ушли в небытие. В существующих федерациях, даже там, где есть лишь одна категория составных частей (земли в Австрии и Германии, эмираты в ОАЭ, только субъекты в России), имеются те или иные элементы асимметрии. В Германии субъекты федерации неодинаково представлены в верхней палате парламента, в ОАЭ — в консультативном Национальном собрании, в России только у республик есть свои конституции и т. д. Симметричные и асимметричные модели не имеют чистых форм, это относительно симметричные и асимметричные федерации.

Каждая модель той и другой разновидности имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли можно утверждать, что наилуч-

489

шей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, она предпочтительней, может способствовать снятию напряженности, поскольку ее составляющие равноправны и одинаковы (хотя нередко последняя зависит от других факторов), обеспечить пропорциональную партиципацию разных частей федерации в определении и осуществлении федеральной политики. Однако жесткое проведение «симметричной идеи» в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия может не учесть экономических, исторических и других особенностей отдельных регионов. Всякая нивелировка принижает богатство форм, ведет к однообразию. Поэтому требование о непременном создании всегда и везде, при всех обстоятельствах непременно симметричной федерации нуждается в тщательном анализе конкретной ситуации в той или иной стране. Помимо юридического фактора равноправия, в реальной жизни действуют более мощные социально-экономические, психологические и иные факторы. Распад юридически симметричных федераций СССР в 1991 г., Югославии в 1991—1992 гг., разделение Чехословакии (с 1993 г.) показали, что одной симметрии недостаточно для обеспечения прочности федерации. В принципе требование симметрии справедливо, но оно может быть осуществлено только в том случае, если для этого имеются необходимые условия.

Юридически асимметричная федерация исходит из неравноправия ее составных частей, из привилегий для одних и иногда — приниженного положения для других. В этом ее огромный минус. Но в то же время она в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, этнические, географические и иные различия частей государства. В этом ее сильная сторона. Стремление игнорировать объективные факторы путем искусственного выравнивания правового статуса всех частей федерации в определенных условиях может принести только вред. Практика показывает, что положение федеральной территории иногда предпочтительней для ее населения, чем статус штата. То же может относиться и к другим частям государства. «Свободно присоединившееся государство Пуэрто-Ри- ко», фактически зависимая территория США, не желает быть равноправным штатом: население на референдумах отвергает такие предложения, иначе ему придется платить федеральные налоги.

Создание асимметричной федерации может быть целесообразным для укрепления государства при определенных условиях. Учет интересов немецкого населения на востоке Бельгии позволил избежать ненужных трений. Асимметричная федерация способст-

490

вует установлению особой охраны среды обитания малых народностей, уникальных природных богатств, которые должны служить многим поколениям людей, охраны культуры мелких племен и т. д. Отдать такое регулирование целиком в ведение субъектов федерации, лишить их федеральной защиты означает в ряде случаев создание еще более благоприятных условий для разграбления этих земель крупным капиталом, местными «удельными князьями».

Одной из важнейших проблем федерализма является размежевание предметов ведения (компетенции) между федерацией и штатами. Конституции предусматривают несколько способов размежевания. Первый способ предполагает установление исключительной компетенции федерации. Вопросы, не вошедшие в нее, относятся к ведению штатов. Так, конституция Коморских Островов 1978 г. предусматривала, что федеральными законами регулируются конституционные институты, выборы президента и депутатов однопалатного Федерального собрания, национальная оборона, почта и связь, гражданство, гражданское и уголовное право и т. д., всего 30 пунктов (ст. 30). Кроме того, федеральным законом могут быть урегулированы и другие отношения по идентичному предложению не менее трех субъектов федерации (всего их четыре). Все остальные вопросы относились к ведению островов. В конституции Танзании 1977 г. названо 17 (с 1984 г. — 18) вопросов, «общего значения», по которым Занзибар не может принимать свои законы. В исключительную компетенцию федерации входят внешняя политика, оборона, полиция, гражданство, порты, гражданская авиация и т. д. По конституции Занзибара 1980 г. он решает все вопросы, не входящие в данный перечень. В Аргентине, Венесуэле, Мексике устанавливается исключительная сфера компетенции федерации, которая охватывает вопросы, решаемые только федеральными органами, и установлен общий принцип, согласно которому полномочия, не отнесенные к компетенции федеральных властей, считаются принадлежащими штатам. В конституции Мексики (ст. 118) названы также вопросы, по которым штаты не могут действовать без разрешения федеральных органов.

Второй способ размежевания компетенции — установление исключительной сферы законодательства федерации и исключительной сферы ведения штатов (Канада, Швейцария, США и др.). Такой же порядок применяется в Бельгии. К исключительной компетенции центра относятся оборона, безопасность, внешние сношения, обеспечение порядка в стране. Однако при заключении центральным правительством международных соглашений в сфере образования и культуры требуется согласие регионов. В ведении регионов находятся экономическое развитие регионов, энергетика, сельское хозяйство, общественный транспорт и др., они получают 40% всех бюджетных средств.

491

Исчерпывающее разделение компетенции провести очень сложно, почти всегда возникают вопросы, которые не удалось предусмотреть. Споры подобного рода обычно решают конституционные суды (Не случайно одновременно с размежеванием компетенции в Бельгии был создан конституционный суд) или общие суды в тех странах, где нет специальных конституционных судов. В США Верховный суд создал доктрину «подразумеваемых полномочий» федерации, которая расширяет ее компетенцию. Вместе с тем в тех странах, где более заметны тенденции к децентрализации (Канада), или в некоторых новых федерациях (Бельгия) акцент делается на права субъектов федерации. В названных странах им предоставлено, в частности, право на международные отношения публичного характера, хотя и в ограниченном объеме.

Третий способ размежевания компетенции может быть осуществлен по трем сферам: исключительная компетенция федерации, совместные полномочия федерации и штатов, исключительная компетенция штатов. В конституции перечисляются вопросы, относящиеся к каждой из этих сфер. Так, конституция Индии (в специальном приложении) содержит все три перечня вопросов: федеральная компетенция — 97, совместная — 47, исключительная компетенция штатов — 66. Опыт показывает, однако, что и такое разделение, несмотря на то, что предусмотрено, казалось бы, все (210 вопросов), не охватывает всех возможных проблем, хотя в Индии Верховный суд не часто участвует в спорах о предметах ведения федерации и штатов, поскольку установлено, что вопросы, не включенные в перечень, относятся к компетенции федерации.

Из-за невозможности предусмотреть все, а также по другим причинам (например, желание оставить определенный простор для урегулирования вновь возникающих отношений) Пакистан, Нигерия (приложение 2 к конституции 1989 г., которая уже много лет не действует в условиях военного режима), Россия, Эфиопия (по конституции 1994 г.) пошли иным путем. В их основных законах тоже говорится о трех сферах, но перечень вопросов дается только по первым двум (причем, как и в Индии, в сфере совместной компетенции верховенство имеет федеральный закон), а исключительная компетенция субъектов федерации конкретно не определена. К третьей сфере относится все то, что не вошло в первые две. При этом в России законы, изданные субъектами федерации по предметам ведения третьей сферы, имеют преимущество перед федеральными законами, если федерация попытается вмешаться в сферу исключительных полномочий субъектов федерации (п. 6 ст. 76). В Пакистане существует правило, похожее на норму индийской конституции, по которому в случае, если две из четырех провинций совместно решат, что федеральный парламент

492

вправе издать закон б рамках исключительной компетенции провинций, он может это сделать, но такой закон может быть отменен или изменен той провинцией, к которой он относится. Эти нормы во многом не действуют. Пакистан — высокоцентрализованная федерация, и центральные органы власти оставляют мало простора для усмотрения провинций, хотя население федерально управляемой Полосы племен во многом руководствуется обычным правом,

Наряду с указанными существуют и иные способы размежевания полномочий. Конституцией ОАЭ 1971 г. закреплены исключительные законодательные и исполнительные полномочия федерации (внешние сношения, вооруженные силы и др.). По другой группе вопросов законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные осуществляются совместно федерацией и эмиратами (труд и социальное обеспечение, уголовное законодательство и др.). Еще более сложным является размежевание полномочий в Австрии. В этой стране разграничиваются: 1) вопросы, по которым законодательствуют и исполняют законы только федеральные органы; 2) вопросы, по которым законодательствует федерация, а исполняют эти законы субъекты федерации (земли); 3) вопросы, по которым федерация устанавливает основы законодательства, а земли издают законы, конкретизирующие основы, и исполняют федеральные и «земельные» законы; 4) вопросы, по которым законодательство и исполнение законов отнесено исключительно к ведению земель. Сложным, а в определенной мере казуистичным представляется способ размежевания предметов ведения федерации и кантонов в Швейцарии.

Поскольку при перечислении полномочий какие-либо сферы могут быть пропущены, возникает вопрос об остаточной компетенции, не вошедшей ни в один из перечней. Решается он по-раз- ному: в Индии такие полномочия отходят к федерации, в Бразилии — к штатам.

Технические способы оформления размежевания компетенции неодинаковы. Нередко в тексте федеральной конституции перечисляются вопросы, относящиеся к той или иной сфере компетенции. По другому способу не названные в качестве относящихся к определенной сфере компетенции вопросы объявляются входящими в другую компетенцию (без перечисления, как это сделано, например, в Пакистане). Третий способ, «негативный», состоит в том, что федеральная конституция перечисляет вопросы, которые Штатам запрещается принимать к своему ведению (Мексика).

Осуществление компетенции может быть связано с правом вето субъекта федерации в отношении федеральных актов или, напротив, с вмешательством федерации в его компетенцию. Примером первого рода являлись положения конституции Коморских

493

Островов 1978 г. Она предусматривала своеобразное вето островов (субъектов федерации) в отношении федерального закона: если большинство депутатов какого-либо острова в Федеральном собрании не согласны с федеральным законом (несогласие должно быть выражено в течение четырех дней после его принятия), то закон возвращается на новое обсуждение (ст. 28). Если же Федеральное собрание его вторично принимает, а большинство депутатов острова по-прежнему возражают, президент может отказаться обнародовать данный закон. Таким образом, по смыслу этой нормы, окончательное решение принимал президент: он мог промульгировать закон, а мог и отказаться.

Вмешательство федерации в дела штата как особая процедура, отличная, например, от объявления соответствующими федеральными органами чрезвычайного положения в каком-либо штате или в его части, имеет три различные формы. В Индии, Пакистане существует институт президентского правления (управления) штатом (в прошлом он предусматривался также поправками 1988 г. к Конституции СССР 1977 г., хотя в иной форме). При массовых беспорядках, вооруженных выступлениях и в других случаях, когда президент Индии (на деле — федеральное правительство) по докладу назначенного им губернатора штата приходит к выводу, что возникла ситуация, при которой управление штатом не может осуществляться конституционным путем, он на основании ст. 356 конституции вправе издать прокламацию и принять на себя функции правительства штата (обычно их осуществляет губернатор под руководством федерального правительства). Полномочия законодательного собрания штата в этом случае передаются федеральному парламенту. После нормализации обстановки проводятся выборы нового состава законодательного собрания штата, которое образует правительство штата.

Институт федеральной интервенции известен США, хотя такой формулировки нет в конституции (президент США неоднократно использовал вооруженные силы, национальную гвардию штата, подчиняя ее федеральным вооруженным силам, для противодействия массовым расистским бесчинствам белых в штатах Алабама, Арканзас, Миссисипи), но обычно его связывают со странами Латинской Америки. Он заключается в том, что президент в случае переворота, массовых волнений, узурпации власти и т. д. может направить в штат войска для восстановления конституционного порядка.

В прошлом институт федеральной интервенции использовался часто лишь в Аргентине — более 200 раз. В последние десятилетия отлаженный механизм управления позволяет обходиться без него, однако этот институт сохраняется в конституциях. Основной закон Бразилии 1988 г. содержит специальную главу «Вмешатель-

494

ство», где подробно регулируется его порядок. Статья 34 устанавливает основания для вмешательства: 1) сохранение национальной целостности; 2) воспрепятствование иностранному вторжению; 3) угроза публичному порядку; 4) обеспечение свободного осуществления властей штата — законодательной, исполнительной, судебной; 5) необходимость реорганизации финансов; 6) невнесение в течение двух лет установленных взносов в федеральный бюджет, за исключением обстоятельств, связанных с непреодолимой силой; 7) необходимость исполнения судебного решения; 8) защита основных конституционных принципов: республиканской формы, представительной системы, демократического режима, прав человека, муниципальной автономии. Предусмотрено также, что и штаты не вмешиваются в дела муниципий за исключением трех случаев: невыплата налогов в течение двух лет, непредставление отчетов в соответствии с законом, неиспользование выделенных сумм на развитие и образование (ст. 35). Президент объявляет о вмешательстве по просьбе законодательной, исполнительной власти, Верховного федерального суда, генерального прокурора специальным декретом, в котором устанавливаются пределы и сроки вмешательства. Декрет должен быть согласован с Национальным конгрессом (федеральным парламентом) или с законодательным собранием того штата, о вмешательстве в дела которого идет речь. Согласно ст. 36 декрет действует до восстановления порядка.

Формой вмешательства федерации в дела ее субъектов является приостановление собственного (провинциального) управления в Папуа-Новой Гвинее (это государство, как представляется, по своему территориально-политическому устройству все же ближе к федерации). По конституции 1975 г. эта мера осуществляется не главой государства, а правительством с последующим утверждением парламентом (Папуа-Новая Гвинея не республика, а квазимонархия). В этом случае управление провинцией (каждая провинция имеет свою конституцию) переходит к федеральному правительству, провинциальное (законодательное) собрание распускается, исполнительный орган провинции — местное правительство — смещается. Руководит управлением такой провинции министр, ответственный за местное управление. Приостановление собственного управления провинции возможно при коррупции в органах ее управления, развале управления, несоблюдении конституции. Эта мера не может превышать девяти месяцев, однако парламент вправе продлить срок еще на шесть месяцев, в течение которого должны быть проведены выборы в провинциальное собрание взамен распущенного.

Есть множество других способов контроля федерации в отношении ее субъектов, в том числе за использованием предостав-

495

ленных субсидий (финансовый), посредством обращения с исками в суд (судебный), свои методы воздействия имеет исполнительная власть. Однако отношения федерации и ее субъектов нельзя представлять односторонне. Субъекты в различных формах участвуют в решении общегосударственных вопросов: через верхнюю палату, являющуюся представительством субъектов федерации, осуществление предусмотренной конституциями совместной компетенции, регулярно созываемые совещания премьер-министра федерации и руководителей правительств штатов, на которых вырабатываются принципиальные решения, и т. д.

Рассматривая различные формы федерации в современном мире, западные специалисты по конституционному праву обычно делят их на интеграционные и деволюционные. К первым они относят те из них, где при сохранении особенностей составных частей протекают процессы централизации, ко вторым — где преобладает все больший учет особенностей ее субъектов. Этот же критерий лежит, по существу, в основе классификаций российских государствоведов, различающих централизованные и относительно децентрализованные федерации. В отечественной науке используется и другое деление: федерации на основе союза составных частей и федерации на основе автономии. Подобное деление связано с происхождением федерации: путем объединения независимых государств (например, СССР, Танзания) или предоставления «сверху» автономии составным частям, отличающимся особенностями национального состава населения, его быта и т. д. (например, Бельгия), но оно находит затем отражение в различном правовом положении субъектов федерации, неодинаковом характере самих федераций.

Выше речь шла об ассоциированных государствах, конфедерациях и содружествах государств. Все эти явления связаны не с конституционно-правовыми (внутригосударственными), а международными отношениями. Вместе с тем имеются точки соприкосновения и с конституционным правом. Некоторые ассоциированные с США государства имеют своих представителей (представителя), правда, без права решающего голоса, в конгрессе США. В конфедерациях могут быть общие органы, в частности, общий глава конфедерации (в настоящее время конфедераций в мире нет, последняя, Сенегамбия — объединение Сенегала и Гамбии — просуществовала восемь лет и была распущена в 1989 г., обязанности президента конфедерации возлагались на президента Сенегала). В сообществах государств функционировали также общие органы. В британском Содружестве для части его членов главой государства считается монарх Великобритании, но многие члены Содружества (Индия, Пакистан, Кения и др.) являются республиками и имеют собственных президентов или выборных монар-

496

хов (Малайзия). В Содружестве независимых государств, возникших после распада СССР, действует межпарламентская ассамблея, Совет глав государств, Совет глав правительств и множество других органов, включая объединенное командование совместными Вооруженными силами. В Европейском союзе, как известно, создан парламент, избираемый по избирательным округам в странахчленах, существуют исполнительные органы, сложился значительный массив «европейского права».

§ 4. Государственный режим

Третьим элементом формы государства является государственный режим. Это словосочетание не встречается в конституциях, хотя о режиме говорится довольно часто с самыми различными определениями («демократический режим», «республиканский режим», «режим власти» и т. д.). Конституционные нормы дают представление о наиболее существенных чертах государственного режима.

Как отмечалось, государственный режим — наиболее подвижная сторона формы государства. Естественно, что конституции не фиксируют, да и не в состоянии назвать все конкретные методы осуществления государственной власти, используемые различными органами государства (например, организация выборов в парламент, штраф за незаконную порубку леса, налагаемый органами лесоохраны, принудительный вызов свидетелей в суд и т. д.). Речь идет не о тех или иных деталях, не о зигзагах в деятельности государственной власти, которые объясняются изменением ситуации, а о существе, доминанте форм и методов государственного управления обществом. Эти формы и методы не могут ограничиваться указанием на законодательство, управление, правосудие и контроль. Для определения существа режима они нуждаются в содержательной характеристике, учитывающей прежде всего уважение общечеловеческих ценностей, принципов «правового государства».

Длительное время государственный режим классифицировался в конституционном праве с позиций политологического подхода: демократический, авторитарный, тоталитарный. Использовались и более дробные деления: военный, теократический, олигархический, либеральный, полудемократический. В литературе применительно к развивающимся странам назывались такие режимы, как консти- туционно-авторитарный, пробуржуазно-либеральный, пробуржуаз- но-авторитарный.

Эти классификации не лишены определенных оснований, но имеют свои недостатки. В новейшей литературе предложены другие членения, имеющие цель более четко отграничить государст-

497

венный режим с точки зрения конституционного права от политологических характеристик. Предложены, в частности, понятия парламентского, министериального, дуалистического, партократического режимов и других способов управления1. Некоторые из них совпадают с предшествующими классификациями, другие нуждаются в уточнениях. Пока что в литературе сделан первый шаг: утвердилось различие понятий политического и государственного режима. Теперь выработка новых классификаций, видимо, ускорится.

Конституционное право предусматривает различные формы и методы осуществления государственной власти. Критерием для их классификации может стать характер волеизъявления государства. С этой точки зрения можно выделить такие формы и методы деятельности органов государства, как стимулирование (поощрение), дозволение, охрана, требование, запреты. Не все они в одинаковой мере используются в конституционном праве, сферы их использования различны: в условиях авторитаризма главный акцент делается на требования и запреты, в условиях демократии — на дозволения и охрану.

Метод поощрения целесообразных с точки зрения государственной власти действий и поведения граждан, юридических лиц, органов государства осуществляется по-разному. Наиболее наглядно его роль выражалась в тех статьях социалистических конституций (а также некоторых других, провозглашавших социалистическую ориентацию, например, бирманской 1974 г.), которые устанавливали, что за трудовую доблесть, за выдающиеся успехи в области науки, культуры, профессиональной деятельности лица, отличившиеся в этом, награждаются орденами и медалями, им присваиваются почетные звания. В конституциях других стран это не нашло такого отчетливого выражения, но и в них при перечислении полномочий главы государства почти всегда говорится о его праве награждать орденами, медалями, другими знаками отличия.

При регулировании форм собственности в социалистических конституциях установлены преимущества для общественных форм собственности, в гражданском, административном, уголовном праве предусмотрены особые формы ее защиты. Соответствующие нормы стимулировали кооперирование крестьян (объединение их в крупные коллективные хозяйства) и т. д.

Стимулирующие нормы содержатся, хотя и в меньшем объеме и менее четком выражении, в конституциях других стран. Конституция Мексики 1917 г. устанавливает, например, что закон должен предусмотреть средства, облегчающие организацию и регулирование общественного сектора: общин, организаций трудящихся, кооперативов, обществ, принадлежащих исключительно или в

1 См : Конституциоиное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2.

498