Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

шанная избирательная система, право выдвижения кандидатур предоставляется как избирателям, так я политическим партиям (Германия, Албания, Болгария). В Ирландии и в Японии возможно самовыдвижение или выдвижение другим лицом, внесенным в список избирателей того округа, в котором будет баллотироваться кандидат. В Беларуси при избрании президента применяется определенная модификация французской модели: кандидаты на должность президента выдвигаются не менее чем 70 депутатами Верховного Совета, гражданами Республики Беларусь — при наличии не менее 100 тыс. подписей избирателей (ч. 2 ст. 97 конституции).

Существует несколько способов оформления процедуры выдвижения кандидатур. Первый из них предполагает, что кандидат сам подает заявление в предусмотренный законодательством орган. Как правило, это заявление должны поддержать и избиратели. В Великобритании чиновнику по выборам представляют «документ о номинации», заполненный кандидатом и подписанный 10 гражданами, а также заявление о согласии баллотироваться в качестве кандидата. Помимо этого, обязательным условием является внесение избирательного залога в размере 500 ф. ст., который возвращается кандидату, если он соберет не менее 5% голосов избирателей. В Канаде кандидата должны поддержать 25 избирателей, а избирательный залог (200 канадских долл.) будет возмещен только в том случае, если за кандидата проголосовало 15% избирателей. Причем претендент должен принести присягу о своем согласии баллотироваться в качестве кандидата.

Что касается избирательного залога, получившего распространение во многих странах (Япония, Бенин, Франция), то в советской государственно-правовой литературе он оценивался в основном негативно как средство исключения из политической борьбы партий трудящихся и их кандидатов. Переход к политическому

по-новому взглянуть на целесообразность введения залога как средства, позволяющего исключить из числа кандидатов лиц, использующих избирательную кампанию как средство саморекламы и не выражающих интересы каких-либо групп избирателей.

Для второго способа типична подача официального представления от имени партии или петиции, подписанной определенным числом избирателей. В данном вопросе избирательное законодательство различных стран придерживается подчас диаметральных подходов. Если в Бельгии кандидатуру депутата должен предложить один избиратель и поддержать другой (до 1989 г. установленное число составляло 50 подписей избирателей), то в Российской Федерации для выдвижения в одномандатном избиратель-

389

ном округе по выборам в Государственную Думу в 1995 г. требовалось собрать подписи 1% общего числа избирателей округа (ч. 2 ст. 41 федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы 1995 г.).

Представление партийных списков довольно подробно регулируется законодательством многих государств. В качестве примера можно привести положения южно-африканского закона, регламентирующего выборы в Национальное собрание и провинциальные легислатуры (ст. 19). Для того, чтобы быть зарегистрированными, политические партии должны в течение 10 дней после объявления выборов подать заявление установленной формы и внести избирательный залог. В заявлении следует указать: название партии, состоящее не более чем из 60 букв; цветной символ партии; фотографии, необходимые для подготовки избирательных бюллетеней; аббревиатуру названия партии, состоящую не более чем из восьми букв; адрес партии. Помимо этого, партия представляет собственный устав и указывает имена и адреса национального и региональных лидеров, членов национального и региональных исполнительных органов, а также национальных и региональных агентов партии и их заместителей.

ВСША выдвижение кандидатов происходит в виде первичных выборов (праймериз). Они предполагают проведение голосования избирателями в отношении кандидатур, внесенных в бюллетени той или иной партии. Определенные различия существуют между открытыми праймериз, в которых могут принять участие любые избиратели округа, и закрытыми, к которым допускаются только лица, принесшие присягу о том, что на последних выборах они голосовали за данную партию.

Вобщем виде можно отметить некоторые тенденции, касающиеся выдвижения кандидатов политическими партиями.

Во-первых, в ряде стран участие в выборах рассматривается как необходимое условие статуса политической партии. В Швеции партия вычеркивается из реестра, если она не выдвигает своих кандидатов на двух подряд очередных выборах в риксдаг

или выборах органов местного самоуправления, проводимых во всем государстве (§ 6 закона о выборах)1. В Германии объединение утрачивает статус партии, если оно в течение шести лет не

участвует в выборах в бундестаг или один из ландтагов (п. 2 § 2 закона о политических партиях)2.

Во-вторых, во многих странах партии, которые имеют собственные фракции в парламенте, не должны представлять установленного числа подписей избирателей (Израиль, Польша, Чехия).

1См.: Швеция, Конституция и законодательные акты. М., 1983. С. 157.

2См.: Зарубежное законодательство о политических партиях. М., 1993.

С. 152

390

В-третьих, в законодательстве некоторых стран предусмотрены достаточно жесткие требования в отношении выдвижения кандидатов в установленном числе избирательных округов. Например, в Нидерландах любая партия, которая хочет участвовать в выборах, должна выдвинуть свой список в каждом из 18 избирательных округов, причем один и тот же кандидат может быть внесен в партийные списки в различных округах. Поэтому перед партией встает выбор, представлять ли в округах одни и те же либо полностью или частично различающиеся избирательные списки. В определенной степени это зависит от того, насколько велик выбор кандидатов у конкретной партии и в какой степени данные лица пользуются поддержкой в определенных избирательных округах. Аналогичные проблемы возникали и в России, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 23 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. избирательные объединения могли разбивать общефедеральный список на региональные группы. Этим правом воспользовались только шесть из тринадцати зарегистрированных объединений. Практика показала, что большинство избирательных объединений не обладали достаточно мощными структурами в регионах и испытывали определенные сложности с подбором кандидатур на уровне субъектов федерации; пять из шести избирательных объединений чаще всего представляли списки из одного кандидата. Сходные подходы возможны и в странах, где при формировании парламента одновременно используется пропорциональная и мажоритарная системы в отношении представления общенационального списка. Так, в Албании партия имеет право выдвинуть такой список только в том случае, если она уже выставила своих кандидатов в 33 избирательных округах в девяти регионах страны.

В-четвертых, в отдельных странах устанавливаются льготы для определенных партий. Например, в Германии и Дании они касаются партий национальных меньшинств, на которые не распространяется требование сбора установленного числа подписей избирателей при выдвижении своих кандидатов в избирательном округе.

Следующим этапом в рамках подготовительного периода является избирательная кампания, в ходе которой избиратели знакомятся с кандидатурами и предвыборными платформами, а общественные объединения и кандидаты осуществляют предвыборную агитацию и пропаганду. Последняя представляет собой деятельность, направленную на воздействие на общественное мнение и поведение избирателей в интересах конкретных кандидатов и политических партий. В последнее время все большее распространение приобретает практика «профессионализации» избирательной кампании и растет число фирм, специализирующихся на ока-

391

зании услуг по разработке и проведению эффективной кампании конкретных лиц и объединений.

Взаконодательстве большинства стран в общем виде закрепляются сходные принципы избирательной кампании. В компактном виде они сформулированы в ч. 3 ст. 116 конституции Португалии: «Во время проведения избирательной кампании действуют следующие принципы: а) свобода пропаганды; б) равные возможности для всех кандидатов; в) беспристрастное отношение официальных учреждений ко всем кандидатам; г) контроль за расходами на избирательную кампанию».

Втех случаях, когда проведение выборов на многопартийной основе представляет один из первых шагов в направлении демократизации режима, могут разрабатываться достаточно подробные кодексы поведения на выборах, которые должны подписать все политические партии и кандидаты, намеревающиеся принимать участие в выборах. Подобный кодекс был предусмотрен в качестве приложения к Акту о выборах Национального собрания

ипровинциальных легислатур ЮАР 1993 г. В этом документе приведен перечень прав кандидатов и политических партий: выражать различные политические мнения, обсуждать политику и программы других партий, свободно агитировать в целях привлечения новых членов и получения поддержки избирателей, проводить митинги и посещать митинги, проводимые другими лицами, распространять литературу о выборах и предвыборные материалы, публиковать объявления и рекламу, устанавливать флаги, плакаты и афиши, осуществлять законными методами свободную избирательную кампанию. Кроме того, предусмотрены и определенные обязательства, направленные на обеспечение мирного характера избирательной кампании (отказ от практики насилия и запугивания, запрет ношения оружия во время митингов и демонстраций, отказ от публикации и распространения не соответствующих действительности или подстрекательских заявлений, проведение митингов, шествий различных объединений в разное время, недопустимость заимствования символов и повреждения агитационных материалов других партий).

Определенные различия существуют в регламентации сроков избирательной кампании. Во всех странах закреплен сходный подход к временным рамкам ее завершения — за 24 часа до голосования или в день накануне голосования. Грамотно построенная избирательная кампания оказывает определенное психологическое воздействие, введение моратория на осуществление предвыборной агитации позволяет снизить эффект «внешнего» давления и дать возможность избирателю сделать самостоятельный и взвешенный выбор. Однако в отношении ее начала подобное

392

единство отсутствует. В качестве точки отсчета указывается: объявление даты голосования (Румыния, Польша), регистрация конкретных кандидатов (Россия) или опубликование министерством юстиции их списка (Литва), определенный день до даты голосования (15 — Бенин, Турция; 21 — Израиль; 23 — Словакия).

Во многих странах установлены ограничения предвыборной агитации по месту проведения и лицам. Это обусловлено различными причинами. Хотя общенациональная избирательная кампания является важным политическим мероприятием, она не должна посягать на нормальную жизнедеятельность государственных органов, принудительно вторгаться в частную жизнь граждан. Не случайно в ряде стран запреты распространяются на территорию воинских частей и деполитизированных учреждений (Алба-

а в Польше — государственных зданий. Персональный запрет ведения предвыборной агитации может вытекать из общей концепции политической беспристрастности определенных должностных лиц (в Испании он распространяется на лиц, состоящих на действительной службе в органах государственной безопасности, полиции, судей, магистратов, прокуроров), а также быть связан с профессиональными возможностями воздействия на избирателя (в Литве сотрудники средств массовой информации, если они не являются кандидатами, не могут принимать участия в избирательной кампании).

В одних странах кандидаты и политические партии достаточно свободны в выборе форм и средств предвыборной агитации (Россия), а в других данные вопросы довольно жестко регламентируются. Так, во Франции во время президентских выборов каждый кандидат может поместить одну афишу с изложением своей позиции и вторую с указанием времени предвыборных собраний и по желанию — времени передач на радио и телевидении, а также перед каждым туром голосования послать избирателям один текст с изложением своей позиции. В стране создается даже специальный орган — Национальная комиссия по контролю за избирательной кампанией, которая следит за соблюдением законодательства.

Одним из отличительных признаков политической жизни в современный период является широкое распространение средств массовой информации и доступность результатов опросов общественного мнения. Законодатели многих стран не могут не учитывать данные факторы при регламентации избирательной кампании. В отношении предвыборной агитации основной акцент делается на определении критериев доступа кандидатов и полити-

393

ческих партий на телевидение и радио. При этом, как правило, определяется общее эфирное время, выделяемое на предвыборную агитацию (например, согласно ст. 40 закона Кабо-Верде о выборах президента 1990 г. на национальном телевидении резервируется время для выступлений кандидатов или их представителей: ежедневно 20 минут между 20 и 21 часом, а на национальном радио — 60 минут с 12 до 20 часов), а также порядок его распределения между партиями и кандидатами (во Франции при избрании Национального собрания оппозиции и партиям и объединениям, принадлежащим к правительственному большинству, гарантируется по 1,5 часа эфирного времени на государственных каналах радио- и телевещания, а его распределение между конкретными партиями производится либо на основании соглашения председателей фракций, либо по решению бюро Национального собрания).

Во многих европейских странах бесплатное предоставление эфирного времени для предвыборной агитации в ходе парламентских выборов распространяется только на те партии, которые либо уже имеют собственные фракции в парламенте (Италия, Австрия), либо выставили своих кандидатов в установленном числе округов (Нидерланды). По-разному решается вопрос о возможности использования частных теле- и радиокомпаний в ходе предвыборной агитации. В Чехии использование частных электронных средств запрещено законом, в Финляндии на парламентских выборах 1991 г. впервые было разрешено национальной коммерческой частной телевизионной кампании MTV создавать собственные политические программы, а в США, где радио и телевещание частное, равные возможности кандидатам обеспечиваются путем закрепления равной стоимости эфирного времени.

Достаточно широкое распространение в законодательстве получили запреты на опубликование результатов опросов общественного мнения в определенный период, непосредственно предшествующий голосованию (14 дней — Болгария, Германия; 8 дней — Албания, Венгрия, 7 дней — Франция, Чехия, Слова-

кия). В определенной степени это снижает возможности манипулирования избирательным корпусом и обеспечивает более «чистый» результат голосования.

Успех избирательной кампании во многом зависит от ее финансового обеспечения. Стремясь хотя бы юридически гарантировать равные возможности кандидатам, законодатель во многих странах устанавливает максимальные размеры сумм, которые политические партии и независимые кандидаты могут истратить на избирательную кампанию (Россия, Кипр, Канада, Литва). В Австралии расходы на выборы кандидата в сенат не должны превышать 1000 австралийских долл., а в палату представителей —

394

500 долл. Эти средства могут быть использованы на объявления, радио- и телевещание, канцелярские принадлежности, оплату телефонных разговоров, аренду помещений для избирательных комитетов и проведения собраний1. В Канаде наряду с ограничением максимальных расходов поправкой 1983 г. в избирательный акт лицам, не являющимся кандидатами на выборах и не действующим от имени зарегистрированной партии или кандидата, было запрещено нести избирательные расходы после издания акта о назначении выборов. Избирательными расходами признавались средства, выплачиваемые «в целях либо поддержки, либо противодействия... конкретной зарегистрированной партии или избранию определенного кандидата»2.

В связи с введением ограничений на финансирование избирательной кампании в большинстве стран установлен достаточно жесткий контроль за расходованием полученных средств. В США каждый кандидат на федеральный пост должен указать в письменном виде тот комитет, который будет действовать в качестве главного комитета по избирательной кампании данного кандидата. Казначей такого комитета должен представлять отчеты о поступивших взносах и расходах. В 1980 г. число представляемых документов было уменьшено с 24 до 9 в течение двухгодичного избирательного цикла, однако объем документации и сегодня достаточно велик3.

В Бенине политические партии и независимые кандидаты, принимавшие участие в избирательной кампании, должны в течение 30 дней после ее завершения представить отчеты в счетную палату Верховного суда. Они подлежат опубликованию, а граждане и политические партии в течение 15 дней могут представить свои замечания по поводу конкретных отчетов в счетную палату. Если в ходе проверки документов будет выяснено, что налицо превышение расходов, счетная палата докладывает прокурору республики, который обязан возбудить судебное преследование. К нарушителям может быть применено наказание в виде штрафа и лишения гражданских прав на срок до пяти лет (ст. 77 закона от 31 декабря 1990 г. № 90-03 об общих правилах избрания президента и членов Национального совета).

Существуют различные подходы в отношении субъектов, правомочных финансировать избирательную кампанию. В ряде стран закон предписывает, что государство не может выделять средства на избирательную кампанию (Польша, Эстония). Однако в большинстве стран государственные субсидии рассматриваются в качестве одного из источников финансирования. В Литве государ-

1Chronicle of Parliamentary Elections and Developments. P. 7.

2Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 717—718.

3См.: США. Конституция и законодательные акты. С. 321—323.

395

ство берет на себя финансирование предоставления эфирного времени на радио и телевидении, изготовления предвыборных плакатов в одномандатных округах, публикации программ в национальных и местных государственных газетах и партийных списков. Как правило, при выделении субсидий учитываются результаты, полученные на выборах. В Чехии партии, не сумевшие на двух выборах подряд провести своих кандидатов в парламент, не получают государственных субсидий, а каждая партия, набравшая более 2% голосов, получает 15 крон за каждый полученный ею голос. В Болгарии партии, получившие не менее 50 тыс. голосов на выборах в Великое народное собрание, имеют право получить авансом 50% суммы, предусмотренной в бюджете на финансирование избирательной кампании, а остальные могут рассчитывать на краткосрочные беспроцентные ссуды. При этом партиипобедительнице выделяются дополнительные суммы для частичного возмещения расходов.

Анализ избирательного законодательства показывает, что финансовые гарантии демократических выборов предполагают, с одной стороны, установление максимальных размеров избирательных расходов кандидатов и избирательных объединений, введение ограничений на пожертвования физических и юридических лиц, а с другой — установление эффективных методов контроля за расходованием избирательных фондов. Вместе с тем практика свидетельствует о том, что в условиях «профессионализации» избирательной кампании грамотные консультанты весьма успешно помогают кандидатам найти лазейки в законодательстве с тем, чтобы занизить данные о поступлениях и расходах этих фондов.

Следующим этапом избирательного процесса является голосование, в ходе которого избиратели высказывают отношение к выдвинутым кандидатурам в порядке, предусмотренном законом. В большинстве стран участие в голосовании рассматривается как право гражданина, осуществление которого гарантируется конституцией (Испания, Россия, Румыния, Финляндия). Существуют и такие государства, где это право относят к должному поведению (Греция, Бразилия), но допускаются исключения: в Греции в факультативном порядке голосуют лица старше 70 лет, а в Бразилии — также граждане с 16 до 18 лет. В Коста-Рике участие в выборах признается «обязательной и первичной гражданской функцией» (ст. 93 конституции). Это обосновывается тем, что в ходе выборов избиратель не только реализует свои личные интересы, но и выполняет общественный долг, участвуя в формировании представительных учреждений. В новейшей доктрине существует и такой подход, согласно которому данное действие рассматривается и как политическое право, и как обязанность, осу-

396

ществление которой направлено на определение общих политических ориентиров страны1.

Нарушение этой обязанности, как правило, не влечет ограничения личной свободы избирателя, однако предполагает применение определенных санкций. Так, в Бельгии избиратель, который не может участвовать в выборах, должен заблаговременно известить мирового судью, предоставив соответствующие доказательства. Если он этого не исполнит либо если судья признает причины не заслуживающими внимания, то избиратель в первый раз подвергается штрафу в размере 3 франков, во второй раз — в размере от 3 до 25 франков. Если избиратель совершит аналогичные нарушения в третий раз, то помимо штрафа его имя указывается на специальной доске и вывешивается в публичном месте. При совершении аналогичного проступка в четвертый раз в течение 15 лет он лишается избирательных прав сроком на 10 лет и не сможет получить место на государственной службе либо в местной администрации.

Вне зависимости от теоретического обоснования введение обязательного голосования направлено на сокращение числа лиц, уклоняющихся от участия в нем. Сейчас абсентеизм избирателей типичен для многих стран. Как показывают исследования, уклонение от участия в выборах, до 1960 г. характерное для Швейцарии и США, растет во всех странах Западной Европы2. В Российской Федерации в ходе выборов в Федеральное Собрание и особенно при формировании органов законодательной власти субъектов федерации это явление также имело место.

Обычно граждане голосуют на избирательном участке по месту своего проживания. Однако в установленных законом случаях допускается голосование по почте (Швейцария, Великобритания, Дания) либо по доверенности (Бельгия, Нидерланды, Бенин). В последнем случае доверенность должна быть легализована компетентными властями, а выдавшее ее лицо имеет право отозвать ее в любое время до выборов. Как правило, в законодательстве устанавливаются определенные ограничения в отношении того, сколько доверенностей может иметь одно лицо. Так, во Франции гражданин не может получить более двух доверенностей, выданных на территории страны, и пяти доверенностей от граждан, проживающих за рубежом.

В США, Нидерландах, Тринидаде и Тобаго, Индии на выборах возможно использование избирательных машин. Наряду с ними в США применяются традиционные бюллетени, перфокарты для ЭВМ, специальные бюллетени, которые «считываются» высо-

1Valle R. Op. cit. P. 96.

2См.: Эрмэ Г. Охлаждение к политике в старых демократиях//Новый взгляд на демократию. 1991. № 2. С. 24.

397

коскоростными фотоэлектронными детекторами1. В других странах используются либо бюллетени установленного образца, кото-

В Швеции избирательные бюллетени печатаются политическими партиями на особых предоставляемых центральным избирательным органом бланках, одинаковых по цвету, размеру и материалу.

§ 3. Избирательные системы

Избирательный процесс завершается подсчетом голосов и определением результатов голосования. Существуют три разновидности избирательной системы, в основе различия которых лежит тот или иной порядок определения результатов голосования — мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Есть и другие классификации. Некоторые авторы в качестве особого вида выделяют избирательные системы, учитывающие интересы меньшинства (ограниченного голоса, кумулятивного голосования,

в эволюции доктрины и законодательства. В настоящее время подобные системы представляют скорее исключение, чем правило, и могут рассматриваться как побочные ответвления традиционных избирательных систем. Смешанная система получила широкое распространение, хотя она тоже в принципе представляет собой соединение мажоритарной и пропорциональной систем.

Выбор избирательной системы играет довольно существенную роль. Пропорциональная система открывает дорогу в представительные учреждения средним и мелким политическим партиям, позволяет более четко отразить плюрализм мнений; при мажоритарной системе относительного большинства не дробится избирательный корпус, можно сформировать стабильное правительство.

Мажоритарная избирательная система, согласно которой избранными считаются лица, получившие большинство голосов, является старейшей из применяемых систем. Она достаточно универсальна: может использоваться при выборах коллегиальных и единоличных органов, допускает разные модификации избирательных округов, соперничество кандидатов и партийных списков. Многие страны применяют данную систему для замещения мест во всех выборных органах (Великобритания, США, Франция,

1 Ravindranath S. Electoral Reform in India. Introduction of Voting Machines in the Electoral System//Political Science Review. Jaipur, 1989. № 1—2. P. 103.

2 Schepis G. l sistemi elettorali; teoria, tecnica, legislazioni positive. Empoli, 1955; Corrado S. Op. cit. P. l8—19: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 56—78.

398