Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

контроле, с помощью которых может направляться публичная и частная деятельность. Конституция Испании 1978 г. предусматривает возможность резервировать за публичным сектором важнейшие ресурсы или службы, особенно монополии (ст. 128). Она закрепляет также право государства участвовать в управлении предприятиями, когда того требует общий интерес.

Несколько иначе решается этот вопрос в Индии, подход которой оказал большое влияние на другие развивающиеся страны (что было связано, правда, не с конституцией, а с резолюциями парламента по промышленной политике). Одна группа отраслей экономики была резервирована исключительно за государством, другая — за частным сектором, а в остальных допускалась конкурентная деятельность обоих. Конституция Шри-Ланки 1978 г., следуя индийскому образцу, установила, что развитие страны должно осуществляться посредством публичной и частной экономической деятельности при их планировании и контроле. В соответствии с конституцией Ирана 1979 г. деятельность государственного, кооперативного и частного сектора обеспечивается государством при условии, что она способствует задачам экономического развития.

Контроль в форме монополии государства в определенных сферах экономики предусматривается некоторыми постсоциалистическими конституциями. Основной закон Болгарии 1991 г. устанавливает, что государством может быть введена монополия на железнодорожный транспорт, национальные почтовые и телекоммуникационные сети, использование ядерной энергии, производство радиоактивных веществ, оружия, взрывчатых и биологических сильнодействующих веществ. Государство может законом предоставить концессии и разрешения на деятельность в этих сферах. На континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне, в отношении радиочастотного спектра и геостационарной орбиты, определенных для Болгарии международными соглашениями, государство осуществляет суверенные права.

Существуют и иные формы контроля. Конституционное законодательство некоторых стран (Индии, Шри-Ланки и др.) требует не допускать концентрации средств производства, распределения и обмена ни в руках государства (и его предприятий), ни в руках привилегированных лиц.

Регулирование конституциями основ экономической системы включает вопросы управления экономикой. Экономическое регулирование осуществляется неодинаковыми способами и в разном объеме.

В условиях огосударствленной экономики используются прежде всего не экономические, а административные методы руководства хозяйством (хотя существует много призывов на самом раз-

339

ном уровне о необходимости усиления экономических рычагов). Положение о государственном планировании экономики является конституционным принципом в социалистических странах. Всеобъемлющая руководящая роль коммунистической партии, закрепленная в конституции, предполагает, что именно лидеры партии вырабатывают основы экономической политики. Последние закрепляются затем в законе, в частности, все годовые и перспективные планы развития экономики до принятия в парламенте обсуждаются в партийных органах и рекомендуются парламенту. Руководство экономикой «сверху» (государственное руководство в соответствии с указаниями партии) имеет всеобъемлющий характер, тем более что основные объекты экономики, подавляющая часть средств производства находятся в государственной собственности. План экономического и социального развития, принятый в форме закона на год, четыре, пять и т. д. лет, имеет директивный характер и составляется в материальном выражении. За невыполнение плановых заданий руководители несут юридическую ответственность, а работники наказываются, например, лишением премий. Государственное руководство экономикой (ст. 30 конституции КНДР 1972 г.) означает также, что государство жестко регулирует условия производства в кооперативном секторе экономики, активно вмешивается в деятельность частных предприятий (если они сохранились), даже в производственную деятельность граждан в их личном подсобном хозяйстве.

В руководстве экономикой в странах тоталитарного социализма используется принцип демократического централизма: централизованное руководство в какой-то мере сочетается с инициативой и участием местных органов, общественных организаций, работников предприятий в различных формах (производственные собрания работников, заводские советы, советы предприятий, определенными правами наделены профсоюзы и т.д.), однако в целом в принципе демократического централизма доминирует его централизаторская, принудительная сторона. Кроме того, такое участие имеет внешний, часто показательный характер. Решение всех принципиальных вопросов предопределено вследствие конституционно закрепляемой руководящей роли коммунистической партии.

Сверхцентрализованное плановое хозяйство ведет к монопольной роли административных структур и в конечном счете губит научно-технический прогресс, порождает стагнацию экономики. Поэтому в последние годы некоторые социалистические страны внесли поправки в свои конституции. Измененная в 1993 г. ст. 15 конституции КНР гласит, что государство осуществляет лишь макрорегулирование экономики. По смыслу статьи, оно не должно заниматься мелочной опекой предприятий и представлять им оп-

340

ределенную свобода хозяйственной деятельности. Однако принцип планирования отнюдь не отвергается.

Идея государственного планирования имеет свои позитивные стороны. Она оказала значительное влияние в странах рыночной экономики, хотя исходные принципы такого планирования (программирования) там иные. Основное значение придается механизмам саморегулирования (в странах социально ориентированной рыночной экономики это имеет место в меньшей мере), свободе предпринимательской деятельности, частной инициативе, свободе договора. Подобные положения включены в конституции многих капиталистических, постсоциалистических, развивающихся стран, хотя и подвергаются отраслевым правовым ограничениям (например, по германскому праву свобода договора ограничена за счет предшествующего административного акта)1.

Подвергается ограничениям и общий принцип саморегулирования. Уже в конце XIX — начале XX вв. обнаружилось, что излишняя склонность к саморегулированию имеет своим результатом неэффективное использование общественных ресурсов, обходится обществу слишком дорого. Поэтому после второй мировой войны в конституциях капиталистических стран появились нормы о возможности программирования и планирования экономики. Такие положения есть в конституциях Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. и др.

В «старых» конституциях (США, Швейцария и др.) нет прямых норм о государственном регулировании экономики, но есть соответствующее законодательство. Так, закон США о занятости (1946 г.) устанавливает, что федеральные власти обязаны всеми мерами регулировать экономику в стране во имя поддержания максимального производства, занятости и покупательной способности населения.

Перспективные планы и программы, в том числе со сроком на пять лет, принимались в Великобритании, Франции, Японии, они действовали в большинстве развивающихся стран и существуют сейчас во многих из них. Хотя такие планы принимаются нередко в форме закона, они, в отличие от директивных планов в социалистических странах, имеют индикативный, ориентировочный характер и составляются не в материальном (по видам продукции), а в финансовом выражении (в тех или иных отраслях создаются лучшие условия для вложения капитала, предусматриваются необходимые стимулы для определенных проектов, в том числе путем бюджетных ассигнований и т.д.). Исключением является Португалия, ст. 92 конституции которой устанавливает «обязательный характер национального плана» (на практике в Порту-

1 International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. VIII. Contract in General. Tübingen, 1982. P. 4—7.

341

галии действует тот же порядок, что и в других капиталистических странах).

Наряду с индикативным планированием (прогнозированием) в капиталистических, развивающихся, постсоциалистических государствах существует множество других рычагов для регулирования экономики на основе конституционных норм. Это — перераспределение средств государственного бюджета, прямое огосударствление (национализация) определенных объектов, земельные реформы (в том числе ограничение землевладений), кредитная и налоговая политика, вмешательство государства в область трудовых отношений (законодательное регулирование рабочего времени, продолжительности отпусков и др.), создание специальных ведомств, государственных компаний, которым передается «заведование» отдельными сферами хозяйства (например, электроэнергетика, связь, водоснабжение и др.), учреждение смешанных компаний, в правлениях которых государственные чиновники и руководители частного сектора — крупные предприниматели вместе решают вопросы регулирования экономики, и т. д.

Во многих послевоенных конституциях Капиталистических и развивающихся стран содержится новое положение об участии трудящихся в управлении экономикой (конституции социалистических стран содержат более широкую формулировку: участие трудящихся в управлении обществом и государством). В странах рыночной экономики речь, однако, чаще идет не о государственном уровне (хотя есть и органы трехстороннего представительства — государства, предпринимателей и профсоюзов, экономические и социальные советы и др.), а об участии в руководстве отдельными предприятиями. На последних создаются выборные советы, комитеты и другие аналогичные органы, но господствует общий принцип: хозяйская власть на предприятии не может быть разделена.

Составной частью конституционного регулирования основ экономической системы являются нормы о роли труда в обществе. Первоначально в конституции капиталистических стран, и то только в XX в., были включены нормы о праве на труд, а затем и положения о свободе труда, выбора профессии и рода занятии. После второй мировой войны в конституции капиталистических стран в значительной мере под влиянием основных законов стран социализма стали проникать идеи о роли труда как основы жизни общества. Впервые это нашло выражение в ст. I конституции Италии 1947 г., которая провозглашала страну республикой, «основанной на труде».

Впоследствии нормы о труде, исходящие из представления о его роли как источника жизни, средства существования, были внесены в конституции Португалии 1976 г., Бразилии 1988 г. и

342

др. В той или иной форме они содержатся в конституциях некоторых развивающихся стран (Индии, Египта, Шри-Ланки и др.), но в целом такие нормы не характерны для капиталистических, развивающихся и постсоциалистических стран. Их конституции обычно ограничиваются более узким подходом: речь в них идет о свободе труда, о запрещении принудительного труда, о том, что государство должно осуществлять меры с целью обеспечения занятости населения, защиты от безработицы, профессиональной подготовки работников, гигиены и безопасности труда, справедливой оплаты труда и т. д.

Для обеспечения свободы труда в праве различных стран предусматриваются соответствующие меры (они относятся к деятельности профсоюзов), защищается и наказывается дискриминация и т.д.)1. В конституции иногда включаются положения о труде как праве и обязанности граждан (например, ст. 27 конституции Мадагаскара 1992 г.), об участии трудящихся в определении условий труда (ст. 18 конституции Гвинеи 1990 г.), о запрещении эксплуатации (Индия, Бангладеш и др.), о том, что государство обеспечивает ликвидацию всех форм эксплуатации (ст. 3 конституции Пакистана 1973 г.).

Во многих странах действуют законы о занятости, о государственных пособиях по безработице. Ни в одной стране эти пособия не предоставляются более чем на год. Их размер всегда ниже прежней средней заработной платы безработного или средней заработной платы в стране и периодически, в зависимости от продолжительности срока выплаты, уменьшается. Например, в Венгрии пособие составляет 50—70% средней заработной платы.

Конституции социалистических стран рассматривают труд как право и обязанность всех трудоспособных граждан. Социалистические конституции исходят из марксистского лозунга: «не трудящийся да не ест», причем, в отличие от доктрин капиталистических, большинства развивающихся и постсоциалистических стран, работа хозяина частного предприятия не считается общеполезным трудом: она рассматривается как элемент эксплуатации человека человеком. В соответствии с принципом всеобщности труда предпринимались законодательные меры против так называемых тунеядцев: лиц, способных к труду, но не желающих работать. В СССР их привлекали к обязательному труду, подвергали административным наказаниям. Напротив, за выдающиеся трудовые успехи (в том числе в физическом труде) граждан награждали орденами и медалями, им присваивали самое высокое звание в стране — звание героя труда (героя социалистического

1 International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. XV. Labour Law, Tubingen, 1990. P. 10—3.

343

труда). В современных условиях в тех социалистических странах, где восприняты элементы рыночной экономики, отношение к труду частного производителя несколько изменилось, но конституционные принципы сохраняются. В частности, положений о свободе труда в них по-прежнему нет.

Важнейшим элементом экономической системы является распределение общественного продукта. Конституции капиталистических, развивающихся, постсоциалистических стран обычно не закрепляют каких-либо принципов распределения: оно должно регулироваться рыночными отношениями. Лишь в некоторых конституциях есть упоминания о характере распределения. Так, по конституции Ирландии 1937 г. собственность должна поровну распределяться между различными лицами и классами общества, что на деле невозможно. Конституцией Испании 1978 г. предусмотрено, что государство может планировать экономическую деятельность в целях «наиболее справедливого распределения» доходов и богатства (ст. 131).

В социалистических конституциях говорится о принципе распределения по труду. «От каждого — по его способностям, каждому — по его труду», — гласила ст. 14 Конституции СССР

1977 г. Аналогичные положения имеются и в других социалистических основных законах, которые иногда уточняют, что вознаграждение за труд должно быть справедливым и соответствовать количеству и качеству труда. Наиболее детальная формулировка о принципах распределения общественного продукта содержалась в конституции Монголии 1960 г. Она повторяла ту схему, которую в свое время привел К. Маркс в работе «Критика Готской программы». В соответствии со ст. 17 весь национальный доход страны за вычетом общественного фонда, идущего на расширение социалистического производства, создание резервов, развитие образования и здравоохранения, содержание неспособных к труду лиц (престарелых и нетрудоспособных), а также на удовлетворение других коллективных потребностей общества, распределяется в соответствии с качеством и количеством затраченного труда на основе принципа социализма: «от каждого — по способностям, каждому — по труду».

Составная часть экономической системы — финансы. В конституциях почти всех стран содержатся статьи, относящиеся к государственному бюджету, иногда финансам государства посвящены специальные главы. Такие нормы регулируют порядок принятия государственного бюджета (он значительно отличается от порядка принятия других законов), введение общегосударственных и местных налогов. В конституциях обычно также закрепляется обязанность граждан платить налоги. К вопросам финансовой системы относятся некоторые другие статьи конституций, на-

344

пример, о пенсионном обеспечении, о государственных пособиях по безработице и др.

§ 3. Конституционные принципы социальной системы

Социальная система — это единство социальных общностей и отношений между ними: отношений различных социальных групп, труда и капитала, города и деревни, производителей и потребителей, национальных отношений и др. Они бывают дружественными и конфликтными. При всей неизбежности социальных конфликтов, порождаемых неодинаковыми интересами различных социальных слоев и достигающих различной силы, одна из задач государства и права, в том числе конституционного права, состоит в том, чтобы не дать этим конфликтам разрастись до такой степени, когда возникнет угроза гражданской войны, анархии и распада общества.

Наряду с этой основной задачей государство осуществляет разнообразные социальные мероприятия, которые опосредуются правом. «Современное государство, — говорится в Обосновании конституционной Комиссии к проекту конституции Перу 1993г.,— должно взять на себя решение социальных проблем...». Однако, сказано далее, это относится только к фундаментальным нуждам — здравоохранению, образованию, безопасности и инфраструктуре. Решение всех социальных задач нельзя возлагать только на государство, «необходимо обоюдное участие гражданина и государства, собственные усилия граждан»1. Эти рассуждения дают представление о конституционном подходе к социальным проблемам в условиях современного государства, которое провозглашается социальным, правовым и демократическим.

Конституционное право содержит нормы, относящиеся к обеим частям социальной системы: фиксирует социальную структуру общества и регулирует отношения между крупными социальными общностями. В разных странах это делается в неодинаковом объеме, а соответствующие нормы имеют неодинаковое, более того, противоположное содержание. В капиталистических и постсоциалистических государствах конституции не фиксируют классовую структуру общества, хотя конституция Ирландии 1937 г. упоминает о классах, а в конституции Португалии 1976 г. говорится о «трудящихся классах» и о целях создания бесклассового общества (понятие класса в данном тексте имеет, однако, особый характер). В основе представлений создателей этих конституций лежат идеи не о борьбе классов, а о равноправии людей, о прирожденных, естественных правах человека. Не говорят они детально и о социальных отношениях, хотя некоторые из них пре-

1 Constitution Politica del Peru 1993. Lima, 1993. P. 64.

345

дусматривают определенные права национальных общностей, закрепляют существование автономных образований (Дания, Ирак, Филиппины и др.) или федераций (Бельгия с 1993 г.), созданных с учетом национальных отношений, по национально-территориаль- ному признаку.

В конституционном праве отдельных стран (Австрия, Венгрия) имеются положения о культурно-национальной автономии, признаются коллективные права национальных и языковых меньшинств (Италия, Испания), говорится о защите каст и племен, находящихся на низкой ступени развития (Индия), о стимулировании развития, об особых правах индейцев (Бразилия). Положения о правах наций, национальностей, народностей (в том числе о правах на создание своего штата тех из них, которые перечислены в конституции) содержатся в конституции Эфиопии Г994 г. В Конституции РФ говорится о самоопределении народов, но в рамках Российской Федерации.

Вместе с тем в последние десятилетия в конституционном регулировании социальных отношений капиталистических стран наметились существенные сдвиги. Еще в некоторых фашистских государствах (Испания, Португалия в 30-х годах) были приняты специальные конституционные законы об отношениях труда и капитала, предписывавшие их сотрудничество и запрещавшие забастовки. Конституция Испании 1978 г. (ст. 37) гарантирует право на коллективные переговоры по вопросам труда между представителями трудящихся и предпринимателей, а также право и первых, и вторых предпринимать меры коллективного урегулирования конфликта (забастовка и локаут — массовые увольнения в случае забастовки). Конституция Португалии, однако, локаут запрещает.

Гораздо чаще встречаются в конституциях этой группы стран нормы о социальной солидарности в обществе, о сотрудничестве различных слоев населения. Согласно ст. 2 конституции Италии 1947 г. государство требует от отдельных личностей и социальных общностей «выполнения безусловных обязанностей» социальной солидарности. Положения о социальной солидарности имеются в конституциях Бразилии 1988 г. и ряда других государств. Важной новеллой конституций развивающихся стран являются нормы о защите от несправедливой эксплуатации (Индия, Бразилия, Перу, Нигерия и Др.), о целях ликвидации эксплуатации человека человеком (конституции Алжира 1989 г., Бангладеш 1972 г.

идр.), положения о социальной справедливости (Египет, Греция, Шри-Ланка и др.). В новых конституциях есть положения об особой защите матерей, детей, сирот, инвалидов (например, ст.ст. 49

и50 конституции Молдовы).

Вконституции капиталистических и развивающихся стран

346

включены нормы о поддержке со стороны государства общин сельских районов, горных местностей, о гармоничном развитии регионов и отраслей, об охране и развитии ремесел, об особой защите детей, стариков, инвалидов и т. д. Такие положения в том или ином объеме есть в конституциях Италии, Португалии, Греции, они встречаются в основных законах некоторых стран Латинской Америки и Азии.

Конституциям социалистических стран присущи нормы, разделяющие общество на классы и устанавливающие определенную иерархию в их системе. Обычно социалистические конституции называют рабочий класс, класс крестьян и интеллигенцию (трудовую интеллигенцию). В конституции КНДР 1972 г. наряду с этими тремя социальными общностями названы солдаты. Особо выделены солдаты (армия) и в конституциях некоторых бывших стран социалистической ориентации (Эфиопии 1987 г. и др.), ремесленники и кочевники были названы в конституции Афганистана 1987 г., фигурировала также буржуазия: эксплуататорская и неэксплуататорская.

Рабочий класс объявляется наиболее передовым, ведущим классом общества (в бывших странах социалистической ориентации, например, в конституции НДРЙ 1978 г. говорилось, что он будет в перспективе ведущим), статус крестьянства различается в зависимости от того, является оно кооперированным или единоличным (считается, что только первое отвечает щелям социализма), интеллигенции отводится промежуточное положение.

Конституции социалистических стран и стран социалистической ориентации наряду с классами и социальными слоями называли также некоторые новые категории социальной структуры общества. В Конституции СССР это был советский народ, такая терминология была призвана отражать движение общества к бесклассовой структуре. В странах социалистической ориентации использовались понятия: патриотический блок, национальный фронт и др. Они имели двоякий характер. С одной стороны, в ряде стран (Афганистан, Мадагаскар, Никарагуа и др.) такие блоки и фронты получили организационное выражение как объединение всех партий и важнейших общественных организаций под руководством правящей революционно-демократической партии (эта трактовка относилась к особенностям политической системы). С другой стороны, блок, фронт рассматривался как такое соотношение классовых сил, в котором существуют два союза: союз трудящих-

с которыми было возможно сотрудничество на базе общедемократических целей революции (этот аспект относился к социальной системе).

347

Важнейшим элементом социальных отношений, получившим закрепление в конституциях социалистических стран и стран социалистической ориентации, являются отношения классов в связи с политической властью. Конституции социалистических стран провозглашают власть трудящихся, рабочих и крестьян, некоторые из них исходят из концепции классовой диктатуры (положения о диктатуре пролетариата в конституциях КНДР 1972 г., Вьетнама 1980 г., о демократической диктатуре революционного народа в конституции Китая 1982 г.). В законодательстве Китая до сих пор есть положения о народе и «врагах народа», о необходимости борьбы против последних (эти вопросы подробнее рассматриваются в следующем параграфе).

Демократические конституции развитых стран не содержат положений о политической власти в связи с отношениями между классами. Но иногда американские юристы и политологи поднимают эту проблему в связи с особым толкованием разделения властей. По мнению Б. Найт, право устанавливает «разделение политической власти на основе социальных классов и между ними», оно «предписывает отношения между классами внутри конституционных структур и роль каждого класса в управленческом процессе»1.

Проблемы социальных отношений в обществе охватывают многие другие вопросы. К их числу относятся вопросы труда, образования, здравоохранения, отдыха, пенсионного обеспечения и др. Одни из них неразрывно связаны с экономическими отношениями (труд), другие характеризуют правовой статус личности. Однако всем им присущ социальный аспект. Его основное содержание — роль государства в оказании социальных услуг населению. В этом отношении конституции предусматривают только общие положения (например, обязательность и бесплатность основного, а в некоторых странах — начального образования, «либеральную», государственную или страховую медицину, продолжительность рабочего времени, обязательный еженедельный и ежегодный оплачиваемый отпуск, пенсии по старости и социальные пенсии и т.д.). Детально эти вопросы регулируются специальными законами, относящимися в основном не к конституционному, а к другим отраслям права.

Сказанное распространяется и на проблемы экологии, которые играют все возрастающую роль в общественных отношениях. Указанные проблемы сравнительно недавно получили конституционное выражение в требованиях рационального природопользо-

1 Separation of Powers in the American Political System. Fairfax, 1989. P. 11.

348