Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

В случае досрочного прекращения полномочий парламента дата новых выборов устанавливается в течение определенного срока либо после его роспуска (Германия — 60 дней), либо после принятия решения о досрочных выборах (Латвия — три месяца, Эстония — не ранее 20 и не позднее 40 дней). Такой подход более типичен для стран с парламентарной формой правления, в которых отношения между правительством и парламентом строятся на доверии и случаи досрочного прекращения полномочий парламента нередки.

Для третьего подхода характерно отсутствие в законодательстве специальных положений о сроках проведения выборов, устанавливаются лишь временные рамки между роспуском старого и созывом нового парламента. Так, в Великобритании они составляют 20 дней после роспуска палаты общин. Дату роспуска определяет премьер-министр с учетом расстановки политических сил в стране, а королева издает прокламацию, в которой указывается дата новых выборов. В Канаде формально роспуск палаты общин относится к компетенции генерал-губернатора, однако он также юридически оформляет решение главы правительства.

В ряде стран (Индонезия, Коста-Рика, Швеция) предпочтение отдано одновременному проведению выборов различных органов по всей стране. Это позволяет в определенной степени сэкономить средства налогоплательщиков на покрытие расходов на организацию и проведение голосования. Однако подобная модель приемлема только в том случае, если срок полномочий всех органов совпадает, а это встречается достаточно редко. На практике большинство стран проводит разные виды выборов в разное время, что позволяет более адресно осуществлять избирательную кампанию.

В законодательстве некоторых стран устанавливаются определенные ограничения в отношении назначения выборов. В конституциях Турции; (ч. 1 ст. 78) и Греции (ч. 3 ст. 53) допускается отсрочка выборов в связи с войной. В Литве (ч. 3 ст. 58 конституции) президент не может объявить о досрочных выборах сейма, если до истечения срока полномочий президента осталось менее шести месяцев, а также если после досрочных выборов сейма не прошло шести месяцев. Введение подобного положения показывает, что литовский законодатель рассматривает досрочный роспуск парламента как чрезвычайное обстоятельство, поэтому президент не может воспользоваться возможностью назначения досрочных выборов в любое время в зависимости от собственных политических интересов.

Как показывает практика, издание акта о назначении выборов в тех или иных странах входит в компетенцию различных органов. В целом все государства можно разделить на две большие группы. К первой относятся те, в которых только один орган имеет

379

право назначать выборы (Беларусь — Верховный Совет, Коста-Рика

— Верховный избирательный трибунал, Бенин — Совет министров, Испания — король). Ко второй принадлежат государства, в которых несколько органов могут осуществлять данное полномочие. В Болгарии, например, Народное собрание назначает выборы президента (ст. 84 конституции), а последний соответственно объявляет выборы в парламент и в органы местного самоуправления (ст. 98).

Подготовительный этап включает ряд организационных мероприятий: формирование либо проверка функционирования избирательных органов; определение границ избирательных округов; составление списков избирателей; регистрация кандидатов. Успех организации и проведения выборов во многом зависит от работы избирательных органов. Как отмечается в органическом законе Испании о режиме всеобщих выборов, в задачу избирательной администрации входит обеспечение гарантий открытости и объективности избирательного процесса и принципа равенства (ч. 1 ст. 8). О том, какое серьезное внимание уделяется данным органам, свидетельствует тот факт, что в ряде стран этим вопросам посвящена специальная глава или раздел конституции (Перу, Ко- ста-Рика).

В некоторых странах (Германия, Австрия) работа в качестве члена избирательной комиссии рассматривается как официальная должность, но осуществляемая на общественных началах. Федеральный закон о выборах в бундестаг предусматривает: «Члены избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная работа является обязанностью каждого обладающего правом голоса. Отказаться от нее можно только по особо важной причине» (ч. 1 § II)1. В других странах (Испания, Мексика) речь идет о занятии государственной должности.

Существует несколько способов организации избирательной администрации: эти органы учреждаются перед каждыми новыми выборами (Австрия, Бенин, Италия) либо работают на постоянной основе (Испания). Сторонники первой модели отдают предпочтение представительности, привлечению к деятельности администрации различных слоев населения, необходимости постоянного обновления их состава, чтобы исключить политические пристрастия. Сторонники второй модели делают акцент на профессиональность, считая, что организация избирательного процесса достаточно специфична и требует специальных навыков и преемственности. Третья модель предполагает смешанную систему (Польша, Россия, Мексика): высшие органы создаются как постоянно действующие, а нижестоящие функционируют только во время конк-

1 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты.

С. 186.

380

ретной избирательной кампании. Например, в Польше, согласно закону о выборах в сейм, Национальная избирательная комиссия

не позднее чем за 52 и 21 день до выборов (ч. 1 т. 65, ч. 1 ст. 68). Определенные различия свойственны и для системы избира-

тельной администрации. В большинстве стран предусматривается создание однотипных органов, различающихся по территориальным пределам осуществления своих полномочий. В соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. в Российской Федерации были образованы Центральная, окружные и участковые избирательные комиссии (ст. 12)1. В Германии на федеральном, земельном, окружном и участковом уровне определяют руководителей проведения выборов и избирательные комиссии (ч. 1 § 8 федерального закона о выборах в бундестаг). Однако в ряде стран предпочтение отдается системе, в рамках которой действуют различные виды органов.

В Испании, например, создаются Центральная, провинциальные и зональные избирательные хунты и окружные президиумы. Помимо этого, существует Бюро переписи избирателей, входящее

всостав Национального института статистики, но осуществляющее свою деятельность под надзором Центральной избирательной хунты. Бюро имеет территориальные структуры на уровне провинций. К ведению данного органа законодатель отнес: координацию процесса подготовки переписи избирателей при помощи инструктирования муниципалитетов и лиц, ответственных за ведение реестров гражданского состояния, реестров осужденных и лиц, уклоняющихся от ответственности; надзор за составлением переписи и осуществление инспекций; ведение национальной картотеки избирателей; составление временных и постоянных списков избирателей; рассмотрение жалоб на действия органов, осуществляющих перепись. Создание такого специализированного органа позволяет

вопределенной степени ограничить манипуляции с избирательными списками при проведении выборов.

Более сложные модели предусмотрены в латиноамериканских государствах. В Перу избирательная администрация включает Национальное жюри выборов, Национальное бюро избирательных процессов, Национальный реестр идентификации и гражданского состояния (ст. 177 конституции). Национальное жюри выборов следит за законностью избирательных процессов и голосования,

обладает законодательной инициативой и осуществляет юстицию в сфере выборов, провозглашает избрание кандидатов. Кроме того, этот орган ведет реестр политических организаций, действую-

1 Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

1993. № 1.С. 10—11.

381

щих в стране. Собственно организационные мероприятия, связанные с голосованием, относятся к ведению Национального бюро избирательных процессов. При этом оно правомочно издавать решения по вопросам поддержания порядка и охраны личных свобод во время избирательной кампании, которые имеют обязательный характер для полиции и вооруженных сил страны.

Сходный подход зафиксирован в Коста-Рике. В систему органов, курирующих выборы в этой стране, входят: Верховный избирательный трибунал, Гражданский реестр, избирательные хунты, хунты по получению голосов. Особое место занимает трибунал. В конституции (ст. 99) подчеркивается: «Организация, руководство и надзор за действиями, связанными с голосованием, принадлежит исключительно Верховному избирательному трибуналу, обладающему независимостью при осуществлении своих полномочий. Трибуналу подчиняется весь избирательный аппарат». Этот орган обладает очень широкими полномочиями. Прежде всего он назначает выборы, осуществляет подсчет голосов и объявляет результаты голосования. Как и соответствующий орган в Перу, Верховный трибунал контролирует эффективность гарантий политических свобод, а после назначения выборов распоряжения трибунала становятся обязательными для Гражданской гвардии страны,

Трибунал контролирует избирательные расходы политических партий (п. 2 ст. 96 конституции) и рассматривает вопросы о политической пристрастности высших должностных лиц государства (п. 5 ст. 102). Если он признает какое-либо лицо виновным в подобного рода правонарушениях, последнее должно уйти в отставку. При этом на должностное лицо налагается запрет занимать государственную должность в течение не менее чем двухлетнего срока. Если деяние подпадает под состав уголовного преступления, то после выхода в отставку возможно привлечение лица к ответственности в обычном порядке.

Достаточно широкими полномочиями обладает трибунал и в сфере законодательной. Только он может толковать положения конституции и законов, относящиеся к выборам. Законодательное собрание не может рассматривать избирательные законы без предварительного выявления мнения трибунала (ст. 97 конституции). В течение установленного срока — за шесть месяцев до выборов и в течение четырех месяцев после голосования — закон не может быть одобрен, если трибунал высказывается против его принятия. Введение подобного «отлагательного вето» позволяет принимать взвешенные решения, не обусловленные ходом конкретной избирательной кампании и ее результатами.

Анализ избирательного законодательства позволяет констатировать, что отсутствуют единые подходы к формированию высших органов, курирующих организацию я проведение выборов. В одних

382

странах это входит в прерогативу высшей судебной власти (Польша, Коста-Рика), в других — в компетенцию парламента (Беларусь, Кыргызстан, Узбекистан) или правительства (Австрия, Швеция). Существует и такая практика, в соответствии с которой выборы в стране курирует министерство внутренних дел, не создавая специализированные центральные органы, а в избирательных округах действуют специальные уполномоченные или комиссии (Великобритания, Италия, Франция, Бенин). Если назначение центральной избирательной администрации входит в прерогативу главы государства, то правом выдвижения кандидатур, как правило, наделяются другие органы. В Российской Федерации во время избирательной кампании 1993 г. при формировании Центральной избирательной комиссии была усилена роль регионов, поскольку только законодательные органы и главы исполнительной власти субъектов федерации могли представлять кандидатуры на рассмотрение президента страны. В Папуа-Новой Гвинее (ст. 4 закона о национальных выборах) члены избирательной комиссии назначаются главой государства с совета и согласия специальной комиссии, в которую входят премьер-министр или специально назначенный им министр, председатель или заместитель председателя постоянного парламентского комитета, а также председатель Комиссии по государственной службе.

В ряде государств в состав центральной избирательной администрации входят и представители политических партий. При этом они могут иметь различное правовое положение. В Российской Федерации в ходе избирательной кампании 1993 г. партии обладали правом совещательного голоса, в Австрии они имеют те же права, что и другие члены комиссии, в Мексике права члена комиссии от политической партии зависят от статуса партии.

Для проведения голосования на территории государства образуются избирательные округа. Они различаются в зависимости от числа избираемых лиц (одномандатные и многомандатные), а также с учетом территориальных границ (общенациональный и территориальные). Применение того или иного вида избирательных округов зависит от типа выборов, специфики используемой избирательной системы.

Применение пропорциональной избирательной системы предполагает создание многомандатных округов (от каждого из них избирается не менее двух депутатов). Такой подход закреплен в законодательстве Финляндии. В соответствии с ч. 1 § 4 Акта о парламенте территория страны делится как минимум на 12 и максимум на 18 многомандатных избирательных округов, однако с учетом местных особенностей возможно создание одного или нескольких избирательных округов для выборов одного представи-

383

теля в парламент1. При использовании мажоритарной избирательной системы, как правило, формируются одномандатные округа, поскольку за место в парламенте борются конкретные кандидаты (Великобритания, Канада), а в ряде стран — и многомандатные. Например, в Японии выборы в палату представителей, состоящую из 512 депутатов, проводятся в 130 многомандатных избирательных округах, от которых избирается от трех до пяти депутатов.

Образование только общенационального округа при проведении выборов встречается не часто. Это характерно для избрания Европарламента, а также для формирования состава однопалатного парламента в Израиле на основе пропорциональной системы. Более типично создание общенационального округа и территориальных округов. В Португалии в соответствии с ч. 1 ст. 152 конституции создание общенационального избирательного округа наряду с территориальными является допустимым, но не обязательным. В Венгрии при проведении парламентских выборов в обязательном порядке образуется общенациональный округ и две разновидности территориальных округов: 176 одномандатных округов и многомандатные округа, в которых замещаются 152 места депутатов.

При создании территориальных избирательных округов очень важно оптимально определить их размеры, поскольку манипулирование при нарезке округов может предопределить итоги выборов. Не случайно в законодательстве многих стран оговариваются требования, которые должны учитываться при определении их границ (Италия, Германия). При избрании Государственной Думы в Российской Федерации допустимое отклонение численности избирателей в территориальных округах в пределах субъекта федерации не могло быть более 10%, в труднодоступных и отдаленных районах — 15%, а в Литве при избрании сейма — 25%.

Число мандатов, предоставляемых округу, зависит от числа избирателей в нем (Латвия, Эстония) или от численности населения (Болгария, Австрия) либо от количества избирателей, принявших участие в голосовании на последних выборах (Чехия). В некоторых странах устанавливается, какое количество избирателей должен представлять один депутат или сенатор. Например, в соответствии с конституцией Испании (ч. 5 ст. 69) региональные автономные объединения направляют по одному сенатору и еще по одному — от каждого миллиона граждан, проживающих на их территории. В законодательстве Венгрии дополнительно оговаривается, что при формировании избирательных округов должны по возможности учитываться этнические, религиозные,

1 Constitution Act of Finland. Parliamentary Act. Procedure of Parliament. Helsinki, 1984. P. 21.

384

исторические и другие местные особенности, а в Италии в местах проживания официально признанных этнических меньшинств нарезка избирательных округов должна способствовать доступу их представителей к участию в выборах, в том числе и путем включения в меньшее число округов.

В некоторых странах создаются избирательные округа особого характера. В Китае формируются округа и по производственному признаку (аналогичная практика была характерна для СФРЮ)1. В Сингапуре в соответствии с конституционной поправкой 1988 г. были созданы избирательные округа для представителей этнических меньшинств, в которых по крайней мере один из трех кандидатов, представляемых партией или группой, должен принадлежать к соответствующему меньшинству.

Определение границ избирательных округов может входить в компетенцию Центральной избирательной комиссии (Польша,

В Канаде границы округов определяются «пограничными комиссиями», которые формирует парламент для каждого субъекта федерации. В случае необходимости и по требованию, 10 депутатов вопрос может быть вынесен на заседание палаты общин2. В Германии в состав одной для всей страны постоянной комиссии, назначаемой президентом, входят глава Федерального статисти-

в бундестаг). К компетенции комиссии относится информирование федерального министра внутренних дел и бундестага об изменении численности населения и о внесении предложений о необходимости изменения границ избирательных округов. В Италии для определения границ округов в соответствии с новым за-

сти избирательного права (ст. 7 закона от 4 июля 1993 г. № 276 о выборах сената, ст. 7 закона от 4 августа 1993 г. № 277 о выборах палаты депутатов)3. На основании рекомендаций комиссии правительство одобряет схему избирательных округов, что оформляется в виде законодательного декрета. Проект декрета предварительно направляется областным советам и в профильные постоянные комиссии палат парламента. В дальнейшем в начале каждой легислатуры парламента комиссия в аналогич-

1См.: Ильинский И. П., Страшун Б. А., Ястребов В. И. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1985. С. 319.

2См.: Парламенты мира. М., 1991. С. 210.

3Supplemento ordinario alia Gazzetta Ufficiale. 1993. № 195. P. 3.

385

ном составе образуется на основании решения председателей палаты депутатов и сената.

Следующим мероприятием в рамках подготовительного периода является подготовка списков избирателей. Как отмечается в литературе, ее цель, с одной стороны, предоставить возможность каждому избирателю отдать свой голос, с другой стороны, исключить участие в выборах лиц, лишенных избирательного права1. В большинстве стран ведение списков избирателей относится к компетенции муниципальных властей (Нидерланды, Бельгия, Польша, Дания). В латиноамериканских государствах и Испании на центральном уровне действуют специальные службы, курирующие данные вопросы. Так, в Мексике «Национальный реестр избирателей является осуществляющим технические функции учреждением, предназначенным для организации выборов, подчиненным Федеральной избирательной комиссии и обязанным проводить регистрацию мексиканских граждан, подготовку избирательных списков и постоянное обновление» (ст. 11 федерального закона о политических организациях и избирательном процессе). В Швеции составление списков относится к ведению налогового управления, а в Израиле — к компетенции министерства внутренних дел.

В избирательном законодательстве предусмотрены разные подходы в отношении включения граждан в списки избирателей. Необязательная регистрация предполагает, что гражданин должен сам позаботиться о своем включении в списки и зарегистрироваться в компетентных органах в качестве избирателя (Мексика, Испания, Великобритания). При обязательной регистрации фамилия избирателя автоматически включается в списки при достижении им необходимого возраста (Россия, Италия, Индия). В ряде стран гражданам выдаются избирательные удостоверения, являющиеся основанием для участия в голосовании (Франция, Греция). На выборах президента Мексики в 1994 г. впервые были введены личные карточки избирателей с фотографией и отпечатками пальцев2. В некоторых странах специальные удостоверения выдаются только тем избирателям, которые в силу особых обстоятельств в день выборов будут находиться не по месту своей регистрации, а в другой местности (Австрия).

Различают две системы регистрации избирателей. При постоянной системе регистрации (Индия, США) не происходит полного пересмотра избирательных списков, они лишь периодически уточняются. Исправления в избирательные списки вносятся лишь в том случае, если избиратель умирает либо изменяются его место жительства или имя и фамилия. В случае применения перио-

1См.: Амеллер М. Указ. работа. С. 54.

2См.: Известия. 1994. 23 июня.

386

дической системы регистрации (Великобритания, Ирландия, Швеция) в установленные сроки старые избирательные списки аннулируются, избиратели регистрируются вновь и составляются новые списки. Так, в Новой Зеландии полный пересмотр списков осуществляется раз в три года и совпадает с годом проведения парламентских выборов1.

В законодательстве ряда стран закреплены специальные гарантии, связанные с доступом к информации о списках избирателей. В Бельгии администрация коммуны обязана предоставить копию списка избирателей любому лицу, которое потребует этого. За исключением политических объединений, которые имеют право на бесплатное получение двух копий, документы предоставляются на возмездной основе2. В Австрии партии, представленные в Национальном совете либо заявившие о своем желании участвовать в выборах, могут получать списки избирателей в коммунах с населением более 1000 жителей на возмездной основе (§ 30 федерального закона о выборах в Национальный совет). В Испании право получения списков избирателей соответствующего округа предоставляется только представителям кандидатов, зарегистрированных в округе (ч. 5 ст. 41 органического закона о режиме всеобщих выборов).

Законодательство о выборах детально регламентирует положения, касающиеся выдвижения кандидатов на замещение выборных должностей. Круг субъектов, правомочных осуществлять подобную инициативу, во многих случаях зависит от исторических традиций, особенностей политического режима страны, от вида выборов. С достаточной долей условности можно выделить следующие модели.

В соответствии с первой моделью субъектами являются только политические партии. Как правило, это характерно для выборов в парламент (Австрия, Египет, Португалия). Доминирование партий в ходе выборов не является тенденцией сегодняшнего дня. Еще в 1907 г. Б. Велихов отмечал, что «при мало-мальски развитом классовом самосознании и известной дифференциации в среде народа по тем или иным признакам руководство в избирательной кампании принадлежит всюду партийным организациям»3. В дальнейшем эта тенденция получила последовательное развитие, и в 70-е годы в западной политологии и конституционном праве распространилась точка зрения, согласно которой порядок выдвижения кандидатов должен быть предметом регулирования

1Chronicle of Parliamentary Elections and Developments. Geneva, 1981. P. 19.

2Corrado S. l sistemi elettorali nei paesi della Comunita europea. Rimini, 1984. P. 38.

3Велихов Б. Теория и практика пропорционального представительства. СПб.,

1907. С. 56.

387

не избирательного, а «партийного права»1. Сторонники данного подхода фактически признали особое место политических партий в ходе избирательной кампании.

Для второй модели характерно формальное исключение партий из числа субъектов, правомочных выдвигать кандидатуры, и предоставление подобного права определенному числу избирателей (одному или группе). Эта позиция обосновывается тем, что кандидат должен не только выражать свои личные взгляды, но и являться представителем определенных общественных настроений. Такой подход характерен для выдвижения кандидатов при проведении парламентских выборов в Великобритании и большинстве стран Содружества и во многом определяется особенностями институционализации политических партий в Англии. Вместе с тем эта модель получила распространение и в ряде стран, не входящих в Содружество, при выдвижении кандидатов на пост президента (Кыргызстан, Литва, Португалия).

Третья модель предполагает, что кандидатуру выборного должностного лица должны поддержать не просто избиратели, а определенные должностные лица. Она используется для выборов президента Франции и соответствующих должностных лиц ее бывших колоний (например, Бенин). Введение подобной модели было связано с особенностями развития послевоенной Франции. В соответствии с конституцией в редакции 1958 г. президента выбирала специальная избирательная коллегия, состоящая из членов парламента, генеральных советов и ассамблей заморских территорий, а также представителей муниципальных советов (ст. 6). После введения в 1962 г. прямых выборов президента была обеспечена определенная преемственность институтов, поскольку правом выдвижения кандидатур наделялись 500 граждан, являющихся членами парламента, генеральных советов, совета Парижа, территориальных собраний заморских территорий или мэрами (ст. 3 закона от 6 ноября 1962 г. № 62—1292 о выборах президента).

Во многих странах используется модель, предполагающая наличие различных субъектов для выдвижения кандидатов. В ряде бывших социалистических стран, осуществляющих переход к демократическому режиму, происходит становление многопартийности, поэтому правом выдвижения кандидатур на парламентских выборах наделяются различные виды объединений граждан (Россия, Польша, Беларусь). Так, в конституции Республики Беларусь в качестве возможных инициаторов выдвижения кандидатов указаны и трудовые коллективы — традиционные субъекты советского избирательного права (ст. 70). В тех случаях, когда для избрания парламента или одной из его палат используется сме-

1 См.: Партии и выборы в капиталистическом государстве. М., 1980. С. 19.

388