Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

пространнее) отнюдь не умаляет их значения. Одна из главных задач любой конституции — регулирование способов осуществления государственной власти. В основном законе содержится множество статей, так или иначе относящихся к вопросам государственной власти: закрепляющих цели государственной политики, систему органов государства и их взаимоотношения, методы их деятельности и т. д. Поэтому существует институт государственной власти в конституционном праве любой страны, занимающий одно из важнейших мест в данной отрасли права.

При этом важно различать политическую власть и власть государственную. Последняя, взятая как целое, вне ее конкретных проявлений в различных «ветвях» власти, в частности, в судебной, всегда имеет политический характер, в то время как политическая власть не всегда является государственной. Политическая (но не государственная) власть осуществлялась Советами в условиях двоевластия в России в 1917 г., она принадлежала органам, созданным в красных, советских, освобожденных районах Китая во время десятилетий гражданской войны (до образования КНР в 1949 г.), повстанческим органам Анголы, Мозамбика, Гвинеи-Би- сау в освобожденных от португальских колонизаторов районах.

Объем конституционного регулирования отношений, связанных

сгосударственной властью, в различных странах неодинаков.

Всоциалистических конституциях (Кубы 1976 г., КНДР 1972г., Китая 1982 г., в меньшей степени — в конституции Вьетнама 1992 г.) обычно содержится социальная характеристика власти, подробно говорится о целях государства, задачах государственной власти, об основных направлениях политики государства, в том числе по отношению к различным классам общества. Конституции капиталистических и постсоциалистических стран, современные конституции развивающихся стран таких положений обычно не содержат.

Обобщение конституционно-правовых норм различных государств с учетом широкого подхода, представленного в основных законах социалистических стран, а также существовавших ранее стран социалистической ориентации свидетельствует, что структура института государственной власти в его развернутом виде состоит из следующих разновидностей юридических норм:

1) положения об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах (народ — в подавляющем большинстве конституций; «трудовой народ», определенные классы — в социалистических конституциях; блок классов и социальных слоев, включающий, как говорилось об этом в конституциях стран социалистической ориентации, трудящихся и определенную часть нетрудящихся);

2) положения о характере государственной власти (например,

419

концепция диктатуры пролетариата в не действующей ныне конституции Вьетнама 1980 г., демократической диктатуры народа в конституции Китая 1982 г.). В конституции Вьетнама 1992 г. говорится, что социалистическая республика Вьетнам является государством народа, государственная власть принадлежит народу, но одновременно добавляется, что основу народа составляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2);

3)положения о целях и принципиальных направлениях деятельности государственной власти (например, сосредоточение усилий на развитии, способном создать социалистические отношения

вдухе арабского исламского наследия согласно конституции объединенного Йемена 1989 г.);

4)положения о структуре государственной власти (например, разделение власти на ее различные ветви по конституции Сирии 1973 г. и единство власти в руках органов типа советов — собраний народных представителей по конституции Китая 1982 г.);

5)положения о системе органов, осуществляющих государственную власть (например, органы законодательной, исполнительной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры по Конституции СССР 1977 г.);

6)положения о путях, формах, методах осуществления государственной власти (например, демократический централизм по конституции КНДР 1972 г.; партиципация граждан в управлении по конституции Колумбии 1991 г. — «партиципаторное и плюралистическое государство»).

Составные части, элементы института государственной власти, названные выше, характеризуют те или иные его стороны с неодинаковой степенью детализации. Содержание некоторых элементов исчерпывается иногда одной краткой статьей конституции, регулированию других (например, органов, осуществляющих государственную власть) посвящено, как правило, несколько глав или разделов.

Нормы об источнике государственной власти и ее социальных

носителях, субъектах в большинстве конституций ограничиваются, как отмечалось, положениями о принадлежности власти народу, о том, что вся власть исходит от народа. Такие нормы типичны для конституций капиталистических, развивающихся и постсоциалистических государств.

Иначе решается этот вопрос конституциями большинства социалистических стран, где принята концепция «классовой власти», власти трудящихся. Руководствуясь классовым подходом, их основные законы обычно в первых статьях провозглашают власть трудящихся, в них говорится, что государственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (в ст. 7 кон-

420

ституции КНДР 1972 г. упоминаются и солдаты; аналогичные положения содержались в конституциях Афганистана и Эфиопии, принятых в 1987 г., в период социалистической ориентации, причем в конституции Афганистана говорилось также о кочевниках и некоторых других группах населения).

Иногда исключения из подобного подхода связаны с традициями конституционализма в той или иной стране или с влиянием тех зарубежных моделей, которые лучше известны. Так, в Танзании и Зимбабве конституции 1977 и 1979 гг. в период социалистической ориентации ограничивались положениями о власти народа, а конституция Египта 1971 г. в редакции 1980 г. и в период капиталистического развития сохраняет положения о власти трудовых слоев населения. В новых конституциях постсоциалистических стран, а также государств, отказавшихся от социалистической ориентации, классовых характеристик власти уже нет.

Наконец, существует и третий подход, получивший выражение в конституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с фактически неограниченной властью королей (эмиров, султанов и т.д.). Такие конституции провозглашают, что вся власть — законодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха (например, конституция Непала 1962 г., действовавшая до 1990г.). Иногда в конституциях мусульманских государств говорится,, что суверенитет (вселенский суверенитет) принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполнителем его воли. Правда, иногда ив таких конституциях положения о власти монарха сочетаются с нормами о власти народа (конституция Кувейта).

Формулировки конституций об источнике и социальных субъектах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиальное значение для последующего текста основных законов, предусмотренных ими институтов. Если источник власти — народ, то считается, что его воля находит выражение прежде всего в решениях избирательного корпуса (выборах, референдуме, непосредственной законодательной инициативе и др.), который в современных условиях не может подвергаться ограничениям по социальному признаку, различные классы, социальные слои, принадлежащие к народу, не могут быть лишены права участвовать в формировании народной воли. А это означает, что формирование органов, выражающих волю народа, нации (в первую очередь парламента) должно основываться на принципах всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Если источник и социальный субъект власти — класс или комплексное понятие — трудящиеся, то некоторые социальные слои и лица, принадлежащие к ним (так называемые эксплуататоры), или определенные группы (например, так называемые контрреволюционеры) могут быть не допущены к определению, воли народа

421

(например, лишены политических и, в частности, избирательных прав, что и практиковалось в свое время в СССР, Монголии, Румынии, Китае, Вьетнаме, Танзании, Эфиопии и некоторых других странах). В этих случаях возможно неравное представительство, когда одни классы считаются более ценными выразителями воли народа (например, рабочий класс по сравнению с крестьянством в

СССР до 1936 г., городское население по сравнению с сельским по конституции Китая 1982 г.), на выборах применяется открытое голосование «для изоляции контрреволюционеров и эксплуататоров».

Наконец, в тех случаях, когда вся власть исходит от монарха, то если даже создаются представительные органы (например, в Непале до 1990 г., Кувейте, Катаре, Бахрейне до 1974 г. и др.), они имеют по существу лишь консультативный характер. Не народ и его представители, а монарх призван определять политику страны. Рассматриваемый иногда как наместник Аллаха, монарх широко использует в своих целях религию, применяет такие структуры осуществления власти (аш-шура, маджилис и др.), которые заменяют отрицаемые фундаменталистской доктриной выборы и представительные органы.

Положения об источнике и социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с нормами о ее характере. При использовании концепции народа как источника и субъекта власти исключается вопрос (по крайней мере в конституционном праве) о неодинаковой роли различных классов и социальных групп в осуществлении государственной власти. Конституции не содержат оценок ее классового характера, положения о привилегированных классах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда классовой розни (наряду с национальной, религиозной и т. д.), идей верховенства какого-либо класса, диктатуры пролетариата в ряде стран запрещена законами (например, законами о политических партиях). Сказанное относится и к нормам о роли монарха как источнике власти, поскольку считается, что как верховный арбитр в обществе он стоит над классами и борьбой различных социальных групп, и тем самым исключается классовый характер государственной власти. С точки зрения соответствующих конституций монарх не принадлежит к каким-либо классам общества.

На деле, однако, реальное положение расходится с конституционными нормами. В развитых странах рычаги власти находятся в руках политической элиты, а опорой государственной власти обычно является «средний класс», стремящийся к стабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок крупной буржуазии и помещиков (Пакистан) или финансовой буржуазии с полуфеодальной знатью (Саудовская Аравия). В некоторых современных постсоциалистических странах реальные ры-

422

чаги властвования находятся в руках блока крупного чиновничества и формирующийся «новой буржуазии», нередко срастающихся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросу о социальных субъектах государственной власти, как мы видели выше, существует в конституционном праве социалистических стран, а в недавнем прошлом — в государствах социалистической ориентации. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересы по тексту конституций выражает государство, находит естественное продолжение в концепции социальной диктатуры, то есть власти определенного класса или блока классов. Впервые положение о диктатуре пролетариата, рабочего класса было включено в Конституцию РСФСР 1918 г., хотя этот термин толковался обычно более широко: диктатура рабочего класса и беднейшего крестьянства. Какие-то элементы такой власти действительно имели место (например, рабочие дружины осуществляли экспроприацию крупной собственности, крестьяне-бед- няки захватывали помещичьи усадьбы), однако реально политическая власть после Октября 1917 г. и до событий рубежа 1989— 1990 гг. в России, а также после победы революций и установления диктатуры пролетариата в других социалистических странах («страны народной демократии») Европы, Азии, на Кубе была сосредоточена, а в существующих социалистических странах остается и теперь в руках верхушки коммунистической партии, «номенклатуры» партийно-государственного аппарата. Впоследствии от формулировки «диктатура пролетариата» в большинстве социалистических стран отказались (во Вьетнаме этот термин был исключен из текста основного закона только при принятии конституции 1992 г.), заменив ее в некоторых странах понятием общенародного социалистического государства (Конституция СССР

1977 т.), однако при ведущей роли рабочего класса. На деле тоталитарная система сохранялась.

В некоторых социалистических странах Востока, в частности, в Китае, концепция диктатуры получила в конституциях иное выражение: «демократическая диктатура народа». Слово «демократическая» было призвано смягчить негативное значение «диктатуры», а включение термина «народ» обеспечивало последней более широкую социальную основу (под этим термином могли подразумеваться не только трудовые классы и слои населения, но и часть эксплуататоров — национальная буржуазия), хотя в истолковании китайских руководителей «демократическая диктатура народа» по-прежнему оставалась лишь одной из форм диктатуры пролетариата в специфических условиях некоторых стран Востока.

Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры получила в конституциях некоторых стран социалистической ориентации, где использовался, правда, далеко не всегда, термин «ре-

423

волюционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блока социальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слои населения. Наиболее отчетливое выражение такая позиция получила в конституции Бенина 1977 г.: «Революционная власть в Народной Республике Бенин опирается на широкий национальный союз всех патриотических и революционных классов и социальных слоев страны, основу которого составляет союз рабочих и крестьян» (ст. 2). Перечень составных частей этого блока в разных странах был неодинаков. В конституциях Алжира (до 1989 г.), Египта (до 1971 г.) говорилось о неэксплуататорской части буржуазии, которая, в отличие от другой, эксплуататорской части, входила в состав блока наряду с трудящимися классами. В конституции Эфиопии 1987 г. говорилось также о революционной армии, ремесленниках, других демократических слоях как особых социальных группах в обществе.

На деле в условиях однопартийных систем, равно как и при редкой многопартийности (например, Мадагаскар) в так называемых странах социалистической ориентации, государственная власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководителей и еще более персонализирована, чем в социалистических странах (обычно всей полнотой власти обладал президент — генеральный секретарь правящей партии, действия которого нередко имели волюнтаристский и непредсказуемый характер).

Положения о целях и направлениях деятельности государственной власти присущи большинству конституций мира. Основные законы прежних эпох ограничивались краткими формулировками, декларируя заботу о благе народа, в современных же конституциях капиталистических стран (Португалии 1976 г., Испании 1978 г. и др.) содержатся развернутые положения. Статья 3 конституции Италии 1947 г. гласит: «Задача Республики — устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию личности и реальному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны».

В основных законах социалистических и некоторых развивающихся стран содержится зачастую большой перечень мероприятий, которые должна осуществлять государственная власть, имеются отдельные разделы и главы, посвященные директивным принципам политики государства.

Конституции социалистических стран среди целей и направлений деятельности государственной власти обычно провозглашают строительство социализма, повышение производительности труда, рациональное распределение средств потребления и накопления,

424

осуществление планирования, обеспечение прогресса образования, науки, техники и культуры, охрану прав человека и т. д., включая иногда планирование рождений (ст. 4 конституции Китая 1982 г.). В основных законах развивающихся стран нередко говорится о целях создания справедливого общества и повышения благосостояния народа (ст. 3 конституции Бразилии), ускоренного экономического развития, создания системы образования, об установлении господства права (конституция Бангладеш 1972 г.), ликвидации эксплуатации человека человеком (конституции Алжира 1989 г, Никарагуа 1987 г.), об усилиях для создания социалистических отношений в духе арабского исламского наследия (ст. 6 конституции Республики Йемен 1989 г.).

Более детально определялись цели и направления деятельности государственной власти в конституции Мозамбика 1975 г., в конституциях тех развивающихся стран, которые провозглашали ориентацию на социализм. В конституции Мозамбика говорилось: «Основными задачами Народной Республики Мозамбик являются: уничтожение колониальных и традиционных структур гнета и эксплуатации и связанной с ними психологии; расширение и укрепление народной демократической власти, создание независимой экономики и ускорение культурного и социального прогресса, защита и укрепление национальной независимости и единства, установление дружбы и сотрудничества с другими народами и государствами, продолжение борьбы против колониализма и империализма».

Однако конституции многих развивающихся стран (Нигерия, Таиланд, Вануату), постсоциалистических государств (Болгария, Венгрия, Румыния и др.) не содержат специальных норм о задачах, целях и направлениях деятельности государства (государственной власти).

Включение в конституции таких норм может иметь позитивное значение для ориентации государственных органов, а также общественных организаций, учреждений, граждан. Однако в своем подавляющем большинстве они представляют собой, скорее, излишне пространные декларации. Обеспечить их применение теми или иными органами государства (прежде всего высшими органами) в каждом отдельном случае могли бы суды, но такие статьи, включенные, как отмечалось, во многих странах в разделы о директивных принципах государственной политики, согласно самим текстам конституций (например, Индии 1950 г.) и толкованиям верховных (конституционных) судов, не подлежат принудительному исполнению посредством судебных решений. Они имеют лишь ориентирующее значение для правительства и других органов государства.

В связи с характером и направлениями деятельности государ-

425

ственной власти в последние десятилетия в конституциях все чаще появляются оценочные формулировки о демократическом, социальном, светском, правовом государстве. Они отражают общечеловеческие ценности и свидетельствуют о приверженности государственной власти принципам демократии, о защите государственной властью социальных интересов членов общества, обязанности государства обеспечивать определенный уровень жизни своих граждан, о свободе религии и атеизма в стране, о связанности государства, его органов правовыми нормами.

Конституционные положения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типу политической системы в конкретной стране. В условиях плюралистической системы основные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная система исходит из принципа единства государственной власти. И тот, и другой подход могут иметь различные формы, рассматриваемые ниже. Здесь отметим лишь, что конституционные положения о структуре власти служат исходным моментом для той или иной системы органов государства и особенно для способов их взаимоотношений.

Нормы, посвященные системе государственных органов, их взаимоотношениям, занимают в институте государственной власти по своему объему доминирующее положение. Их удельный вес в этом институте просто несравним ни с одним другим элементом: в отличие от отдельных статей, посвященных источнику, социальным субъектам, целям, структуре власти, нормы, определяющие систему органов, регулирующие их взаимоотношения, обычно занимают несколько глав основного закона.

Устанавливаемые конституцией те или иные разновидности системы и взаимоотношений органов, осуществляющих государственную власть, обусловлены многими факторами: существующей формой правления, способом территориально-политического устройства государства, принятой в конкретной стране структурой власти (разделение властей или единство власти) и т. д. Эти факторы детально рассматриваются ниже. Здесь отметим только один аспект данной проблемы: влияние юридических понятий государственной власти и местного самоуправления на структуру и взаимоотношения органов государства. В западной литературе считается, что государственную власть (с точки зрения юридической характеристики этого термина) осуществляют прежде всего центральные органы (глава государства, парламент, правительство) и их уполномоченные на местах в тех государствах, где они назначаются (губернаторы, комиссары, префекты и др.), а также суды (судебная власть). Что же касается местных представительных органов, мэров городов и общин, избираемых населением, то они рассматриваются как органы местного самоуправления. С учетом

426

такого подхода строится система органов и их взаимоотношений в данной группе государств.

Другой подход существует в социалистических странах и был принят в странах социалистической ориентации: органы государственной власти в специальном, конституционно-правовом значении этого понятия — только представительные органы сверху донизу, любой орган типа советов, в том числе низовой сельский совет рассматривается как орган государственной власти. Другие органы, включая правительство, характеризуются как органы государственного управления, правосудия, прокуратуры и т. д., но не власти.

Подобная характеристика имеет свои положительные стороны, поскольку в ней подчеркивается значение представительных органов, непосредственно избираемых гражданами, но она лишена цельности с позиций общетеоретического правового подхода: те органы, которые с точки зрения конституционного права не рассматриваются как власть, с позиций административного или уголовного права являются таковыми (например, милиционер — представитель власти, и противоправные действия, направленные против него при исполнении им служебных обязанностей, квалифицируются в уголовном праве соответствующим образом).

Последний элемент института государственной власти — нормы, регулирующие методы ее деятельности. В теории государства и права принято различать методы либерализма (убеждения, демократические методы) и насилия (принуждения, авторитарные методы). Такое деление в целом соответствует той или иной оценке различных конституционных норм: например, статьи о легализации забастовок или о свободе образования политических партий отражают первую группу методов, нормы о чрезвычайном положении или роспуске (при определенных условиях) местных органов самоуправления центральными органами государства — вторую группу. Вместе с тем, анализируя конституционные нормы, можно создать и более дробную классификацию. Государственная власть широко применяет методы стимулирования или поощрения (например, положения конституций социалистических стран о поддержке государством кооперирования крестьян), дозволения (нормы о возможности без уведомления полиции проводить собрания в закрытых помещениях), охраны (гарантии прав граждан), требований (регистрация политических партий для получения прав юридического лица), запрета и, соответственно, ответственности за его нарушение (например, запрещение политических забастовок).

427

§ 2. Разделение властей

Рассуждения о различных сторонах деятельности государства содержались еще в памятниках Древнего Египта и Вавилона, в сочинениях мыслителей Древней Греции (Аристотель) и средних веков (Марсилий Падуанский), но возникновение теории разделения властей было связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологии молодой буржуазии выдвинули тезис о необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту, вторая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будет подчинено и правительство. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами с участием представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды). Обычно эту концепцию связывают с именами английского автора Дж. Локка (1632—1704) и французского писателя Ш.-Л. Монтескье (1689—1755).

Иными словами, речь шла об организационно-правовой концепции разделения властей. Против нее выступил другой известный французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо (1712—1778), отвергавший ее с социологических позиций. Он утверждал, что вся власть должна принадлежать народу, и считал, что формой ее осуществления должны стать народные собрания (для больших государств он допускал и существование представительных органов). Впрочем, детально вопрос о системе органов государства, о размежевании их компетенции Руссо не анализировал.

С течением времени в литературе произошло смешение двух подходов с различных позиций: разделения властей, которое отстаивалось с позиций организационно-правовой точки зрения, и единства власти, которое толковалось сначала преимущественно

ссоциологических позиций.

Впервой писаной конституции — основном законе США 1787 г. — нашли отражение оба эти подхода. Словами «мы, народ Соединенных Штатов...» создатели конституции провозглашали его власть, его суверенитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (президент, конгресс, суды), закрепляли организационно-правовое разделение властей. С тех пор оба подхода: организационно-правовой (о ветвях власти) и социологический (о власти народа) — получили отражение в большинстве конституций мира, в них одновременно присутствуют и тот и другой. Иная концепция принята лишь в

428