Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

ми и реформами Ататюрка, на основе современной науки и методов преподавания, под надзором и контролем государства».

Положение ст. 7 (1) Основного закона ФРГ о том, что «все школьное дело находится под надзором государства», развивается в текущем законодательстве, в том числе и в федеральном законе о содействии образованию в редакции от 6 июня 1983 г. В соответствии с этим законом предоставляется право на индивидуальную помощь в получении образования, соответствующего склонностям, профессиональной пригодности и способностям, лицам, не имеющим средств к существованию и средств да обучение (§1).

С правом на образование тесно связана академическая свобода (свобода преподавания), которая отражает идеологический плюрализм гражданского общества. Академическая свобода в демократическом государстве предполагает право преподавателя учить своему предмету так, как он считает нужным. Учащимся и их родителям академическая свобода дает возможность выбирать таких преподавателей, чьи взгляды и подходы к изучаемой дисциплине представляются наиболее приемлемыми. В этом отношении представляет интерес формула, закрепленная в ст. 17 конституции Бельгии: «Сообщество гарантирует свободу выбора родителей в отношении образования их детей. Сообщество организует образование, которое является нейтральным. Нейтралитет в образовании предполагает, в частности, уважение философских, идеологических и религиозных взглядов родителей и учащихся».

Право на свободный доступ к культурным ценностям принад-

лежит к свободам так называемого третьего поколения и стало закрепляться в конституциях сравнительно недавно. В ст. 51 конституции Республики Беларусь 1994 г. оно сформулировано следующим образом: «Каждый имеет право на участие в культурной жизни. Это право обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитием сети культурно-просвети- тельных учреждений.

Свобода художественного, научного, технического творчества и преподавания гарантируется.

Интеллектуальная собственность охраняется законом».

Нетрудно заметить, что авторы конституции право на свободный доступ к культурным ценностям увязывают с академической свободой и правом на защиту интеллектуальной собственности. Указанные свободы встречаются преимущественно в конституциях тех стран, которые пережили господство тоталитаризма. Их включение в конституции данной группы государств обусловлено тем, что многочисленные тоталитарные режимы, существовавшие в течение XX в., характеризовались в том числе жестким идеологическим контролем за всеми видами духовного творчества и жест-

309

кой цензурой в отношении культурных ценностей. Например, в конституции Болгарии 1971 г. в абз. 1 ст. 46 содержалось следующее положение: «Творчество в области науки, искусства и культуры служит народу и развивается в духе коммунизма». В новой конституции 1991 г. свобода творчества и свободный доступ к культурным ценностям закреплены в иной формулировке: «Каждый имеет право пользоваться национальными и общечеловеческими культурными ценностями и развивать свою культуру в соответствии со своей этнической принадлежностью, что признается и гарантируется законом» (ст. 54). Далее устанавливается, что закон признает и гарантирует свободу художественного, научного и технического творчества и охраняет изобретательские, авторские и родственные им права. В конституции Турции специальные статьи посвящены «охране исторического, культурного и природного богатства» (ст. 63) и «защите искусств и художников»

(ст. 64).

В зависимости от установок авторов конституций в разделе о социально-экономических и культурных правах могут быть закреплены и другие права, например, право на здоровую окружающую среду (абз. 1 ст. 45 конституции Испании, ст. 55 конституции Болгарии), право на социальное обеспечение в старости (абз. 1 ст. 34—кватер конституции Швейцарии), право на жилище (ст. 47 конституции Испании).

При оценке блока прав, составляющих основы правового положения личности, следует, однако, помнить о том, что все эти права и свободы взаимосвязаны, взаимообусловлены и неделимы.

§ 4. Гарантии и защита основных прав и свобод

Гарантии основных прав и свобод гражданина представляют собой систему норм, принципов, условий и требований, обеспечивающих в своей совокупности соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан. Эффективность этой системы зависит как от уровня развития правовых принципов и институтов демократии в механизме государственной власти, состояния экономики, способов распределения жизненных благ, нравственной атмосферы в обществе, уровня его правовой культуры, степени общественного согласия, так и от наличия определенных элементов в системе функционирования государственной власти. К последним следует отнести: а) писаную конституцию, действие которой не может быть приостановлено произвольно, а также жесткую процедуру ее формального изменения; б) признание государственной властью конституции в качестве источника этой власти и условия ее легитимности; в) конституционные гарантии против чрезмерного усиления правительственной власти в виде системы разделения

310

властей; г) эффективные и компетентные органы представительной власти, формируемые на основе всеобщего избирательного права с максимально адекватным представительством всех регионов, национальностей, основных групп населения и социальных меньшинств; д) закрепление на конституционном уровне широкого каталога основных прав и свобод; е) наличие независимой судебной власти в виде судов общей и специальной юрисдикции, а также компетентного, высокопрофессионального и авторитетного органа конституционного контроля. Система гарантий прав и свобод человека включает как предпосылки — экономического, социального, правового характера, — необходимые для реализации прав и свобод, так и собственно механизм их защиты.

Важнейшими правовыми предпосылками и одновременно элементами механизма защиты прав человека в системе гарантий последних в демократическом государстве выступают нормы и принципы материального и процессуального права, закрепленные в конституции и развитые в текущем законодательстве и судебной практике. К числу таких важных общепринятых конституционных норм и принципов относятся: оговорка о законе (этот принцип закреплен, например, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Он означает, что ограничение прав и свобод допускается только в форме федерального закона и только в той мере, в которой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства); принцип соразмерности и запрета чрезмерных ограничений конституционных прав и свобод; принцип сохранения сущностного содержания основных прав и свобод (в ФРГ, например, этот принцип получил закрепление в норме Основного закона (п. 2 ст. 19) о том, что существо содержания основного права не может быть затронуто); принцип правовой безопасности человека, выражающийся в предсказуемости и ясности принимаемых законов, и др. Эти принципы получили развитие в практике органов конституционной юстиции различных стран мира.

Некоторые новейшие конституции содержат специальные разделы, посвященные конституционным гарантиям, в том числе гарантиям прав и свобод человека. В разд. V конституции Перу 1993 г. названы шесть видов таких гарантий: процесс «хабеас корпус», процесс «ампаро», процесс с требованием «представить данные», процесс о неконституционности правовых актов, так называемое «народное действие» и «исполнительный процесс».

Как видно из сказанного, основной юридической гарантией прав и свобод человека выступает судебная защита. Именно правосудием обеспечивается непосредственное действие конституционных прав и свобод граждан, что является признаком их реальности и

311

эффективности. Судебная власть осуществляется обычно посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В соответствии с Конституцией РФ судебная защита гарантируется каждому (ч. 1 и 2 ст. 46). Это означает, что право на такую защиту принадлежит каждому физическому лицу, в том числе и недееспособному, которое может защищать свои права в суде через представителя (в частности, адвоката) или родителя, иного законного представителя. Объектом обжалования в суд могут быть решения, действия и бездействие, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия для их осуществления, на гражданина возложена какая-либо обязанность или гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Право на судебную защиту таким образом включает право человека на рассмотрение его дела компетентным и беспристрастным судом (ст. 24 конституции Италии), в необходимых случаях судом присяжных (6-я поправка к конституции США, ч. 2 ст. 47 Конституции РФ), право на обжалование судебных решений, на обращение за защитой конституционных прав в высшие судебные инстанции вплоть до конституционной и международной юстиции, право на защиту и помощь адвоката и т. д.

В различных государствах роль различных типов судов в защите прав и свобод граждан не всегда одинакова1. Во Франции, например, значительное место в механизме защиты прав граждан принадлежит судам системы административной юрисдикции во главе с Государственным советом. В США в этот механизм включены все суды общей юрисдикции. Вместе с тем повсеместно наблюдается возрастание роли специализированных судов конституционной юрисдикции как основного звена в системе обеспечения основных прав граждан. Одним из импульсов развития этих органов в Германии, Италии, Австрии, Испании и в меньшей, но достаточно заметной степени в Японии стал именно контроль за выполнением государственными органами и должностными лицами норм и принципов деклараций прав и свобод граждан — неотъемлемой части большинства послевоенных конституций. Подобное явление в различных формах, объеме и практических последствиях наблюдается и в других европейских странах, включая Францию, особенно после 1971 г., в том, что касается деятельности Конституционного совета в данной сфере. В странах общего права, конституции которых (например, США) значительно раньше включили Билль о правах, влияние последнего на деятельность судов по конституционному контролю стало наиболее заметно в последние 40 лет. С 1960 г. подобная тенденция наметилась и в практике Верховного суда Канады, получившая зако-

1 См.: Защита прав человека в современном мире. Сборник статей. М., 1993.

312

нодательное признание и закрепление с принятием в 1982 г. конституционной Хартии прав и свобод.

Контроль за соблюдением законодательными, исполнительными и судебными органами положений конституционных деклараций прав и свобод возможен в двух формах: в форме обычной

для формально-юридического обеспечения основных прав и свобод. Такими специальными средствами защиты конституционных прав граждан являются «конституционная жалоба» (например, в Германии и Австрии), приказ «хабеас корпус» как в странах общего права, так и в государствах с другими правовыми системами, процедура «ампаро» в Испании и ряде стран Латинской Америки.

Конституционная жалоба, введенная в публичное право Германии обычным законом (закон о ФКС 1952 г.), получила статус конституционной нормы после принятия закона-поправки от 29 января 1969 г. к Основному закону ФРГ. Для возбуждения дела в порядке конституционной жалобы требуется в качестве предварительного условия «исчерпание других средств правовой защиты». Однако истец может избежать этой дорогой и длительной предварительной стадии, доказав, что нанесенный ущерб имеет «всеобщее значение» и что дальнейшее затягивание рассмотрения дела повлечет «серьезные и непоправимые последствия». Решение ФКС, вынесенное в порядке конституционной жалобы, отменяет действие неконституционного решения или нормативного акта в отношении всех лиц, которых оно могло затронуть, то есть имеет эффект «erga omnes». Подчеркивая значение процедуры «конституционной жалобы» в качестве важного элемента механизма гарантий и защиты основных прав и свобод, следует отметить, что ее эффективность несколько снижается в результате действия трехступенчатой системы «отсева» конституционных жалоб, в которую входят специальные президиумы ФКС, комитет трех и сенаты палат ФКС1. В результате на практике только одна из 12 жалоб принимается судом к рассмотрению с формулировкой о ее достаточной обоснованности.

Специальным средством защиты прав граждан органами конституционной юстиции в испаноязычных государствах является процедура «ампаро», впервые введенная в мексиканское право конституцией 1875 г. Сфера действия этой процедуры достаточно широка, поскольку она используется не только для возмещения ущерба, причиненного правам, перечисленным в основном законе, но и для оспаривания незаконных действий органов государствен-

1 См.: Ледях И. А. Права граждан: буржуазные теории и практика ФРГ.

С 60—62

313

ной власти и должностных лиц, ущемляющих другие права личности.

Значение института «ампаро» состоит в том, что он стал одним из ранних признаний правовой мыслью идеи формальноюридического верховенства конституционных прав и свобод и необходимости создания механизма чрезвычайных средств их защиты. Вместе с тем основные недостатки этой процедуры, связанные с условиями ее реализации на практике, в значительной степени «гасят» ее эффективность в качестве «чрезвычайного» средства защиты основных прав. К таким условиям следует отнести весьма жесткие требования об исчерпании других средств правовой защиты, а также возлагаемое на истца бремя доказывания факта «прямого и непосредственного ущерба» его личности, наносимого последствиями решения того или иного государственного органа или должностного лица. Кроме того, признанное неконституционным решение или же нормативное положение, реализуемое через механизм этого решения, считаются ничтожными только с момента признания их таковыми в судебном порядке, а судебное постановление о возмещении ущерба, нанесенного правам индивида, распространяется только на стороны в конкретной судебной тяжбе (то есть имеет эффект inter partes) — другие граждане в аналогичной ситуации не могут воспользоваться преимуществами уже вынесенного решения.

Образцом для включения в конституцию Мексики 1917 г. процедуры «ампаро» послужил один из древнейших институтов англосаксонского права — приказ «хабеас корпус», органически влившийся в правовую систему США и закрепленный в разд. 9 ст. 1 конституции 1787 г. Этот институт уже был нами рассмотрен, поэтому отметим только, что объем процессуальных прав граждан США, закрепленных Биллем о правах и пользующихся защитой в порядке приказа «хабеас корпус», в значительной степени зависит от приемов толкования их содержания федеральными судами и прежде всего Верховным судом США.

Упомянутые выше процессы «представить данные», исполнительный и «народное действие» также представляют собой специфические формы судебной защиты прав граждан. Первый из них может быть направлен не только против должностных, но и частных лиц с требованием о признании прав, закрепленных в конституции. В данном случае речь идет о предоставлении лицу всей информации о нем, имеющейся в государственных органах, данных, относящихся к его чести и достоинству, а также к репутации его семьи и т. д. Исполнительный процесс содержит требование к властям выполнить необходимые предписания законов и административных актов, относящихся в том числе к определенной личности, «народное действие» — это по существу процесс об отмене

314

административных актов, не соответствующих конституции и законам.

Система органов, обеспечивающих надзор за соблюдением прав человека, включает не только судебные институты. Во многих государствах создается специальная служба омбудсмана, которая ведет свое происхождение от королевского уполномоченного

вШвеции XVII в., а ныне отвечает за своевременное и адекват-

ное реагирование законодательной власти на обращения и жалобы граждан1. В одних странах эта служба представлена единоличным должностным лицом (омбудсман — в Намибии, уполномоченный по правам человека — в России и Польше, проведор юстиции — в Португалии, парламентский уполномоченный по делам администрации — в Великобритании, народный защитник —

вИспании, посредник или медиатор — во Франции, национальный омбудсман — в Австрии и т. д. с приданным ему аппаратом),

вдругих — коллегиальный орган (коллегия народной правозащиты — в Австрии, комиссия — в Венгрии и т.д.).

Иногда омбудсман действует лишь в определенных сферах общественной жизни (например, омбудсман по вопросам обороны — в Германии, уполномоченный британского парламента —

вСеверной Ирландии, омбудсманы по национальным языкам, по информации, по обеспечению права на частную жизнь — в Канаде), нередко такая служба учреждается и в субъектах (штатах, провинциях и т.д.) федерации. Такие уполномоченные также могут иметь либо общую компетенцию (например, омбудсманы штатов Западная Австралия, омбудсман канадской провинции Соскачеван, омбудсманы в некоторых штатах Индии), либо, что бывает реже, действовать в определенных сферах общественных отношений.

Наконец, существуют и такие органы, которые выполняют функции «квазиомбудсмана». Это относится, например, к постоянной следственной комиссии в Танзании, выполняющей функции «коллективного омбудсмана», но лишь по отношению к определенному кругу лиц: высокопоставленным служащим государственного аппарата и только по определенным вопросам их поведения (ранее эта комиссия рассматривала дела также партийных функционеров существовавшей тогда единственной партии), к комиссиям по наблюдению за выполнением «кодекса лидера», существовавшим во многих африканских странах, к генеральным конт-

ролерам в Бангладеш, Перу, Колумбии и т.д. Нередко и посред-

1 См.: Бойцова В. В. Народный правозащитник. Статус и функционирование. Опыт сравнительного изучения (с авторскими комментариями). Ч. 1—2. Тверь, 1994; Хаманева H. Г. Контроль омбудсмана за соблюдением прав и свобод граждан//Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994.

315

ника (медиатора) во Франции и Сенегале рассматривают как квазиомбудсмана ввиду его сильной зависимости не столько от законодательной, сколько от исполнительной власти.

Хотя омбудсман (единоличный или коллегиальный), как правило, назначается и освобождается от должности органом законодательной власти, одной из его палат (например, Государственной Думой в России), он рассматривается как орган, независимый от других публичных властей в сфере осуществления своей компетенции. Даже в том случае, когда омбудсман назначается президентом республики (например, в Намибии), он характеризуется конституцией как независимый орган; члены законодательного собрания и правительства не вправе вмешиваться в его функции (ст. 89 конституции Намибии 1990 г.). Омбудсман рассматривает, главным образом, жалобы граждан на нарушения их конституционных прав, а также проводит расследования по собственной инициативе, если он полагает, что действия администрации нарушают закон либо противоречат справедливости и целесообразности. Пожалуй, наиболее широкое определение полномочий омбудсмана, учитывающее мировой опыт, дано в конституции Намибии, где этой службе посвящена гл. 10. Омбудсман расследует жалобы о нарушении прав и свобод, о злоупотреблении властью, несправедливости, грубости, оскорблениях, о невежливом обращении с любым жителем Намибии любого должностного лица на работе (ст. 91). Он обязан вскрывать коррупцию в деятельности должностных лиц, расследовать поведение последних, если оно «является несправедливым в демократическом обществе».

Омбудсман также расследует жалобы в отношении Комиссии публичной службы, администрации государства, тюремной службы, жалобы в отношении несбалансированности государственной службы, на неравные возможности доступа к государственной службе. Он проводит расследование по вопросам чрезмерного использования природных ресурсов, деградации экосистемы, эксплуатации невозобновляемых ресурсов, рассматривает жалобы на действия должностных лиц, предприятий, организаций, а также «частных институтов» на нарушение основных прав и свобод. Омбудсман полномочен предпринимать действия для исправления упущений и причиненного вреда, включая организацию переговоров между сторонами. Он может обращаться с докладами к вышестоящим над сторонами должностным лицам, к органам уголовного обвинения, может начать процесс в суде, при помощи органов обвинения расследовать факты коррупции и присвоения публичных денежных средств. Омбудсман вправе выступать с инициативой о пересмотре устаревших законов. Под угрозой наказания он вправе вызывать необходимых лиц, требовать предъ-

316

явления документов, вести допрос любого лица, требовать от любых лиц сотрудничества и использования их знаний при расследовании.

Акты и решения, принимаемые омбудсманом в результате расследования жалоб граждан или проведения проверок по собственной инициативе, не обладают обязательной юридической силой и основываются главным образом на его авторитете, сложившихся традициях. Вместе с тем омбудсман обязан ежегодно представлять доклады парламенту, и последний вправе принять соответствующие меры к нарушителям закона (органам и должностным лицам), да и без этого должностные лица, негативное упоминание о которых попадает в документацию, регулярно публикуемую омбудсманом, рискуют существенно подорвать свою репутацию. Кроме того, хотя омбудсман и не вправе самостоятельно осуществлять какие-либо административные меры, он может передать дело в суд, в прокуратуру, а это уже очень серьезная угроза для должностных лиц.

Проблема эффективности службы омбудсмана вызывает много споров, их деятельность не всегда достигает своей цели. Много сложностей связано и с деятельностью уполномоченного по правам человека в России. Конституционный закон о его полномочиях пока не принят, а в 1995 г. уполномоченный по правам человека С. Ковалев в результате критики его деятельности (главным образом в связи с военными действиями в Чечне) был освобожден Государственной Думой от должности.

Сфера деятельности омбудсмана — это отношения между гражданином и представителями государства (органами), должностными лицами, а иногда — между лицом и органами общественной организации. В его компетенцию не входят дела, где граждане взаимодействуют между собой. Деятельность омбудсмана более демократична и менее формализована по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав граждан.

В Швеции право на изложение жалобы омбудсману имеет каждый, то есть наряду с гражданами этим правом обладают иностранцы, а также лица, не проживающие в Швеции. Лицо, вносящее жалобу, не должно быть лично замешано в деле, по которому предъявлена жалоба. Не существует временных ограничений, хотя омбудсман не начнет производство, если обстоятельства, по которым направлена жалоба, имели место ранее чем за два года до подачи жалобы и если рассмотрение жалобы не является особо важным для общества. Принципиально не происходит вмешательства в уже идущие судебные и административные производства. Жалобы излагаются в письменной форме. Стоимость производства возмещается государством. Не существует никаких правовых ограничений в отношении других способов удовлетворения жалобы

317

до обращения к омбудсману. Вмешательство омбудсмана приводит, как правило, к возбуждению дисциплинарного производства в отношении персонала государственных учреждений, некомпетентного в выполнении своих служебных обязанностей или вынесению порицания.

В Польше уполномоченный по правам граждан (закон от 15 июля 1987 г.)1 предпринимает действия по защите прав и свобод граждан на основе заявлений частных лиц и общественных организаций, а также по собственной инициативе. Он вправе самостоятельно вести выяснительное производство, обращаться с представлениями об исследовании дела или его части в органы надзора, прокуратуры, государственного, профессионального или общественного контроля, а также в сейм с представлением о поручении Верховной контрольной палате проведения расследования этого дела или его части (ст. 10 закона).

Все омбудсманы работают с учетом условий, характерных для их стран. В зависимости от этих условий различаются организация и способы функционирования ведомства омбудсмана. Однако характерной особенностью деятельности омбудсмана как посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет возможности непосредственно корректировать решения последних. Омбудсман действует в силу общественного доверия, морального авторитета, а не в силу делегированной ему императивной власти. Вместе с тем практика свидетельствует, что лишь в редких случаях рекомендации омбудсмана отвергаются. Это объясняется тем, что на должность омбудсмана избираются лица, пользующиеся доверием и авторитетом в стране. Вот почему слово омбудсмана — почти закон2.

Важной правовой гарантией защиты прав человека является ответственность за их нарушение. Эффективность этой гарантии определяется во многом тем объемом средств правовой защиты, которая имеется в распоряжении личности, человека для отстаивания своих законных прав и интересов. В этой связи нельзя не сказать о том, что объем правовых средств защиты значительно расширяется в результате подключения к национальным, внутригосударственным правозащитным институтам и органам системы международной юстиции. В данном случае речь идет о междуна- родно-правовых гарантиях прав человека, закрепленных в ряде универсальных и региональных международно-правовых документов.

Спектр международно-правовых актов очень широк — от таких фундаментальных, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международные пакты по правам человека 1966 г. до

1Dziennik ustaw. 1987. № 21.

2См.: Хаманева Н. Г. Указ. работа. С. 146.

318