Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

с одной стороны, парламент не лишен права проверки действительности депутатского мандата, а с другой — его решения как политического органа могут быть проверены органом конституционного правосудия.

4. В ряде стран к юрисдикции органа конституционного правосудия отнесено полномочие по решению вопросов, связанных с преследованием должностных лиц за нарушение конституции (глава государства, члены правительства, судьи), но главным образом речь идет о процедуре импичмента, применяемой в отношении главы государства. «Необходимость такой процедуры особенно очевидна тогда, когда отсутствуют достаточно эффективные процедуры отстранения от должности политическим путем, например, применительно к должности президента страны, который избирается непосредственно народом...»1. Подробно процедура импичмента рассматривается ниже, поэтому здесь достаточно указать лишь на одно обстоятельство — на различную роль, которую в этой процедуре играют органы конституционного правосудия в отдельных странах.

Водной группе стран орган конституционного правосудия непосредственно решает вопрос об отстранении главы государства от должности, то есть по существу обвинения, выдвинутого парламентом (Австрия, Венгрия, Италия, Словакия, Словения, Чехия, Хорватия и др.). При этом в некоторых странах, например, в Австрии, конституционный суд может вынести решение не только об отстранении президента (или иных должностных лиц) от должности, но и о его уголовной ответственности. В Италии при рассмотрении обвинений против президента, кроме ординарных судей Конституционного суда, участвуют 16 членов суда, назначаемых по жребию из списка граждан, обладающих квалификацией для избрания в сенаторы (ст. 135 конституции).

Вдругой группе стран органы конституционного правосудия дают лишь заключение по различным вопросам, связанным с процедурой импичмента (Болгария, Беларусь, Кыргызстан, Казахстан, Армения, Монголия, Румыния, Россия). Так, Конституционный суд РФ дает по запросу Федерального Собрания заключение лишь о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против президента (ч. 7 ст. 125 Конституции), Конституционный суд Беларуси — заключение о нарушении президентом конституции (заключение о совершении им преступления дает специальная комиссия Верховного совета — ст. 104 конституции). В Румынии соответствующее полномочие Конституционного суда весьма ограничено — он дает «консультативный совет» по предложению о смещении президента (ст. 144 конституции).

1 Современный немецкий конституционализм. С. 35.

209

5. В довольно значительной группе стран органы конституционного правосудия наделены полномочием по контролю за политическими партиями (Албания, Болгария, Азербайджан, Словакия, Чехия, Кабо-Верде, Португалия, Польша, Румыния, Турция, Югославия и др.). Это полномочие неоднозначно по своему характеру в отдельных странах. В одних оно может рассматриваться как одна из гарантий свободы образования и деятельности политических партий (например, в Словакии, Чехии, где конституционные суды проверяют конституционность решений о роспуске или приостановлении деятельности политических партий, которые вынесены иными государственными органами), в других, напротив, речь идет об ограничении свободы объединений, о привлечении к ответственности политических партий, нарушающих конституцию. В этом случае к исключительной компетенции конституционного суда отнесено установление конституционности или антиконституционности политической партии. «Антиконституционность партии становится признаком правонарушения»1 и влечет ее роспуск (Румыния, Молдова и др.). Конституция Армении наделяет Конституционный суд полномочием «выносить решения о приостановлении или запрещении деятельности партии» (п. 9

ст. 100).

Основания ответственности политической партии определяются конституцией, устанавливающей определенные ограничения свободы объединения (например, ст. 21 Основного закона ФРГ, ст. 37 конституции Румынии). Круг субъектов, обладающих правом обращения в орган конституционного правосудия, определяется законом о нем и обычно весьма ограничен (например, в Германии это бундестаг, федеральное правительство и правительства земель, в Румынии — председатели палат парламента, действующие на основе решений палат, и правительство). Специфическую форму контроля над политическими партиями предусматривают конституции Югославии и Словении. Здесь Конституционный суд проверяет соответствие актов, принимаемых политическими партиями, конституции и законам. Согласно ст. 68 закона о Конституционном суде Словении 1994 г.2 Конституционный суд отменяет акты политических партий, противоречащие конституции.

Конституция РФ и федеральный конституционный закон 1994 г. лишили Конституционный суд полномочия решать вопрос о конституционности политических партий, которым он обладал по Конституции РСФСР 1978 г. Вместе с тем конституции ряда республик в составе Российской Федерации предоставляют своим органам конституционного правосудия такое полномочие (Башкортостан, Ингушетия, Якутия), а некоторые — и право отмены актов

1Государственное право Германии. С. 307.

2Uradni list Republike Slovenije. Ljubljana, 1994. S. 15.

210

политических партий и иных общественных объединений (Северная Осетия—Алания, Тыва). Согласно ст. 134 конституции Башкортостана 1993 г. Конституционный суд решает вопросы об антиконституционности политических партий, ограничении их деятельности, запрещении и роспуске, ст. 95 конституции Северной Осетии—Алании 1994 г. устанавливает, что Комитет конституционного надзора решает вопрос о соответствии конституции

актов общественных объединений, носящих нормативный характер1.

Представляется, что все эти положения противоречат Конституции РФ, которая относит к исключительному ведению федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71), а следовательно, и принятие федеральных законов об общественных объединениях и политических партиях. Последние устанавливают порядок роспуска и приостановления деятельности политических партий и иных общественных объединений, ничего общего не имеющий с приведенными конституционными положениями. Все вопросы, касающиеся ответственности общественных объединений за нарушение конституции и законов, решаются не органами конституционного правосудия, а судебными органами общей юрисдикции.

Рассмотренные полномочия органов конституционного правосудия носят, как нетрудно убедиться, предметный характер. Наряду с ними во многих странах в их компетенцию включается полномочие особого рода — консультативное. Орган конституционного правосудия консультирует, как правило, главу государства по различным конституционно-правовым вопросам. Это полномочие присуще главным образом органам конституционного правосудия в странах с американской моделью при всех ее моди-

с ходатайством дать заключение по любому «вопросу права или факта», имеющего, по его мнению, «публичное значение» (ст. 143 конституции Индии). Такое заключение «отличается от обычного судебного решения Верховного суда в том смысле, что между двумя сторонами нет гражданского спора», и оно «не является обязательным для самого правительства и не подлежит исполнению, как решение Верховного суда»2.

В странах с европейской моделью орган конституционного правосудия не обладает консультативными полномочиями, за исключением Конституционного совета Франции и специализированных органов в ряде франкоязычных стран Африки. Однако

1 См.: Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 1995.

2 Басу Д. Указ. работа. С. 433.

211

здесь консультативное полномочие этих органов очень ограничено: они могут давать свое мнение (avis) по запросам президента только в точно определенных законом случаях. Во Франции это относится к организации референдума и применению президентом исключительных полномочий, предусмотренных ст. 16 конституции. «Вне этих случаев Конституционный совет отказывался давать свои мнения»1. Мнения Конституционного совета носят чисто консультативный характер — они юридически необязательны для президента. Например, в 1962 г. президент не принял во внимание отрицательное мнение совета по поводу возможности использовать ст. 11 (о референдуме) для пересмотра конституции2.

В ряде франкоязычных стран Африки, в целом следующих французской модели, имеются определенные различия. Например, в Гвинее до назначения президентом референдума по законопроекту требуется получить мнение Верховного суда о соответствии его конституции, причем оно является обязательным: если суд признает законопроект несоответствующим конституции, президент не может вынести его на референдум (ст. 45 конституции). Согласно ст. 112 конституции Мадагаскара публичные власти могут обратиться в Конституционный суд с просьбой дать свое заключение о конституционности любого проекта декрета (во Франции такое заключение дает Государственный совет). В ряде африканских государств обязательная консультация органа конституционного правосудия предусмотрена только в одном случае — при применении президентом исключительных полномочий (Габон, Мавритания).

Независимо от особенностей законодательного регулирования в тех или иных странах роль органов конституционного правосудия как высших юридических советников главы государства на практике весьма незначительна. Например, в Индии с 1950 по 1981 гг. президент только семь раз запрашивал мнение Верховного суда3, во Франции за период 1958—1991 гг. Конституционный совет дал 35 заключений по вопросам организации референдума и одно — по применению президентом исключительных полномочий4. Тем не менее придание органу конституционного правосудия консультативного полномочия (особенно при требовании обязательной консультации по ряду важных конституционных вопросов) представляется целесообразным. Даваемые им заключения не являются юридически обязательными для запрашивающего органа, однако они могут служить дополнительной гарантией соблюдения конституционной законности.

1Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 36.

2См.: Крутоголов М. А. Конституционный совет Франции. С. 171.

3См.: Басу Д. Указ. работа. С. 433.

4Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 38—39.

212

§ 4. Контроль за конституционностью нормативно-правовых актов

Рассмотренные полномочия органов конституционного правосудия составляют важный элемент их компетенции. Они связаны с контролем за соблюдением конституции в процессе ее применения. Однако, как уже неоднократно отмечалось, при всем значении этих полномочий главной функцией органов конституционного правосудия является осуществление контроля за соблюдением конституции в процессе правотворчества путем проверки норма- тивно-правовых актов с точки зрения их соответствия ей (в некоторых странах также законам, общепризнанным принципам международного права и международным договорам). Конституционный контроль над правом, образно говоря, это стержень всех иных полномочий органов конституционного правосудия, идет ли речь о защите основных прав и свобод, разрешении споров о компетенции и т. д., ибо предметом соответствующих процедур в большинстве случаев являются нормативные акты.

Если в целом защита конституции может осуществляться и другими государственными органами, то обеспечение ее верховенства как главного источника права — исключительная прерогатива органов конституционного правосудия. Именно в этом состоит их главная задача, что подчеркивается в современном конституционном законодательстве. «Конституционный суд, — говорится в законе Испании о нем, — обеспечивает верховенство конституции путем признания конституционности актов» (ст. 27). «Только Верховный суд, — гласит ст. 175 конституции Египта,— осуществляет судебный контроль за конституционностью законов и постановлений». Российский закон 1994 г. определяет Конституционный суд как орган судебного конституционного контроля, обеспечивающий «верховенство и прямое действие конституции

(ст.1).

В тех странах, где конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции, конституционное законодательство не содержит столь четких положений. В некоторых «старых» конституциях (например, США, Скандинавских стран) вообще не упоминается о праве судов осуществлять конституционный контроль. Но и современные конституции ряда развивающихся стран, где действует модифицированная американская модель, также умалчивают об этом полномочии. Оно выводится из права верховных судов рассматривать и решать все вопросы, связанные с толкованием и применением конституции, защитой прав и свобод, спорами о компетенции, а также из ограничительных конституционных положений в отношении тех или иных государственных органов (главным образом парламента). Типичным примером является конституция Индии, в которой «нет четкого положения, уполно-

213

мочивающего суды объявлять законы неконституционными». Она «установила в этом отношении определенные ограничения для каждого органа, и любое нарушение таких ограничений делает закон недействительным. Именно суды призваны решать, было или не было нарушено любое конституционное ограничение»1. Вместе с тем следует подчеркнуть, что большинство современных конституций, воспринявших в том или ином виде американскую модель конституционного правосудия, достаточно четко определяют полномочие судов общей юрисдикции по осуществлению конституционного контроля (Бразилия, Япония, Филиппины и др.).

Конституционный контроль, осуществляемый органами конституционного правосудия в отдельных странах, имеет свою специфику, различаясь по объекту, видам и формам, процедуре, правовым последствиям. В доктрине и на практике сложились различные подходы, определяющие правовое регулирование всех этих вопросов.

Объектом конституционного контроля являются виды нормативных актов, подпадающих под юрисдикцию органов конституционного правосудия. В зависимости от широты круга этих актов различают универсальный и ограниченный конституционный контроль. Для первого характерно отсутствие каких-либо ограничений объекта, то есть под юрисдикцию органа конституционного правосудия подпадают все виды нормативных актов (законы, акты главы государства, исполнительной власти, органов местного управления и самоуправления). При втором объект контроля ограничен точным определением законодательством видов правовых актов. Подобное ограничение может быть большим или меньшим по объему. Так, в ряде стран объектом конституционного контроля могут быть немногочисленные виды актов: законы, регламенты палат парламента, международные договоры (например, Франция, Кот-д’Ивуар, Марокко, в Казахстане вообще только законы и международные договоры), в других государствах наряду с законами включаются акты, имеющие силу закона (Италия, Испания), в третьих — все виды актов центральных органов исполнительной власти (например, в Словакии — постановления правительства, общеобязательные акты министров, в России — нормативные акты президента и правительства РФ).

Традиционно считалось, что универсальный контроль присущ американской модели, а ограниченный — европейской. Однако в настоящее время такое различие не столь определенно, ибо все более заметной становится тенденция к расширению объекта конституционного контроля, осуществляемого специализированными органами правосудия. В некоторых странах этот контроль приближается к универсальному (Австрия, Португалия, Польша, германия). Так, согласно § 13 закона Германии о ФКС последний прове-

1 Басу Д. Указ. работа. С. 433.

214

ряет конституционность «права» (как федерального, так и земель). В Польше Конституционный трибунал проверяет на соответствие конституции законодательные акты, нормативные акты высших и центральных органов государственной администрации и других высших и центральных государственных органов (ст. 1 закона 1985г.). Объектом контроля становятся нормативные акты местных органов управления и самоуправления (Словакия, Словения, Чехия), акты специализированных органов (таких, например, как экономический и социальный совет, совет по коммуникациям в ряде африканских стран).

Подобное расширение объекта конституционного контроля, осуществляемого специализированными органами конституционного правосудия, некоторые авторы считают нецелесообразным по практическим соображениям: отнесение к компетенции этих органов дел, которые могут быть решены в ходе обычного судопроизводства, и как следствие — перегруженность. «Уже из этих соображений представляется целесообразным ограничить его (конституционного суда. — Авт.) компетенцию проверкой только высших нормативных актов, законов»1. Однако, как мы видели, его объектом становятся все более многочисленные виды нормативных актов, в том числе — и это имеет особо важное значение — делегированное законодательство. В целом европейская модель при всех имеющихся различиях в отдельных странах сближается, если иметь в виду объект конституционного контроля, с американской2.

Свои особенности имеет правовое регулирование контрольного полномочия органов конституционного правосудия в федеративных и сложных унитарных государствах. Здесь конституционный контроль призван обеспечить также и территориальное верховенство конституции. В федеративных государствах его объектом является не только федеральное законодательство, но и законодательство субъектов федерации, что вытекает из важнейшего принципа федерализма — верховенства федерального законодательства. Например, в США — это «клаузула верховенства», закрепляемая ст. 6 конституции, на основе которой были расширены масштабы конституционного контроля, осуществляемого всеми судами, в том числе и Верховным судом над законодательством штатов. В России принцип верховенства федерального законодательства закреплен в ст.ст. 15 и 76 Конституции, в соответствии с чем к компетенции Конституционного суда отнесено разрешение дел о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов федерации по вопросам, относящимся к исключительной компетенции феде-

1Современный немецкий конституционализм. С. 25.

2Подробнее об этом см.: Cappeletti M, The Judicial Process in Comparative Perspective. Oxford, 1989. P. 52—53.

215

рации и совместной компетенции федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов (п. «б», «в» ст. 125).

В тех федеративных государствах, где субъекты федерации имеют свои органы конституционного правосудия, последние, как правило, могут проверять только собственное законодательство, как, например, в Германии (однако в США суды штатов могут рассматривать и дела о конституционности федеральных законов, но окончательной инстанцией является федеральный Верховный суд). Неоднозначно этот вопрос решается конституциями ряда республик в составе Российской Федерации. В ряде республик органы конституционного правосудия осуществляют конституционный контроль только в отношении собственного законодательства, то есть за соответствием его республиканской конституции (например, Башкортостан, Бурятия, Карелия, Ингушетия). В Дагестане Конституционный суд дает заключения о соответствии конституции республики законов и иных нормативных актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению республики и федерации (ст. 113). Нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Еще дальше идет конституция Республики Саха (Якутия), устанавливая в ст. 101, что Конституционный суд дает заключения о соответствии законов и иных нормативных актов Федеративному договору и Конституции РФ. Указанные положения подрывают принцип верховенства федерального законодательства, предоставляя право органам конституционного правосудия субъектов федерации отменять федеральные законы, что является исключительной компетенцией Конституционного суда Российской Федерации.

В сложных унитарных государствах органы конституционного правосудия осуществляют контроль за законодательством автономных образований (Италия, Испания, Португалия). Согласно ст. 27 закона Испании о Конституционном суде последний может объявить неконституционными законы, распоряжения и акты, имеющие силу закона, региональных автономных объединений, а также регламенты их законодательных собраний.

Гарантом территориального верховенства конституции выступают органы конституционного правосудия и в ряде простых унитарных государств. В одних — это полномочие прямо отнесено к их компетенции, как, например, в Словакии (согласно ст. 125 конституции объектом контроля могут быть общеобязательные правовые предписания местных органов государственного управления и постановления местных органов территориального самоуправления). В других — оно вытекает из полномочия рассматривать споры о компетенции между центральными государственными органами и органами местного самоуправления (Болгария).

216

Каковы бы ни были масштабы конституционного контроля, и при универсальном, и при ограниченном контроле главным его объектом являются законы. При этом, однако, возникает важная теоретическая и практическая проблема — все ли виды законов могут быть объектом конституционного контроля? В некоторых странах конституции исключают из юрисдикции органов конституционного правосудия определенные виды законов или актов, имеющих силу закона. Так, в Турции к ним относятся законы, принятые в период образования республики, декреты, имеющие силу закона, изданные в период чрезвычайного и военного положения (ст.ст. 174 и 148 конституции 1982 г.)1. Подобное ограничение лишает Конституционный суд «возможности контролировать акты, потенциально представляющие наибольшую опасность для конституционного строя и прав граждан»2. Но наиболее спорным в теоретическом отношении и неоднозначно решаемым судебной практикой является вопрос о двух видах законов — конституционных и референдарных (то есть принятых на референдуме).

На первый взгляд, конституционные законы, вносящие изменения и дополнения в действующую конституцию, логически не могут быть объектом конституционного контроля, ибо исключена возможность их проверки на конституционность. В данном случае единственным предметом проверки может быть соблюдение предусмотренной конституцией процедуры принятия конституционного закона, то есть формальный контроль (например, Верховный суд США применил такой формальный контроль в отношении 19-й поправки о предоставлении избирательных прав женщинам). Конституция Шри-Ланки предусматривает возможность лишь формального контроля над конституционным законом. Верховный суд решает единственный вопрос — требуется ли одобрение конституционного билля на референдуме согласно ст. 83 (ст. 120).

Однако, как уже отмечалось, для современного конституционализма характерна тенденция к ограничению учредительной власти парламента по содержанию, времени и обстоятельствам. В тех странах, где такие ограничения установлены, принятие конституционного закона, который их нарушает, также может быть основанием для рассмотрения его органом конституционного правосудия по содержанию. Конституция РФ устанавливает, что в ее рамках гл. 1, 2 и 9 не могут быть предметом пересмотра. Следовательно, если теоретически представить возможность принятия закона, вносящего изменение в положения этих глав, то такой закон может быть оспорен в Конституционном суде. Но и закон, вносящий изменения в другие статьи конституции, также может

1Constitutions of the Countries of the World. Turkey. N.Y., 1983.

2Garlicki L. Op. cit. S. 235.

217

быть проверен на конституционность, что следует из положения ч. 2 ст. 16, гласящей, что «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Следовательно, любая поправка, вносящая изменение в положения гл. 3—8 и противоречащая положениям гл. 1, может быть признана неконституционной.

Вместе с тем в доктрине и судебной практике ряда стран рассматриваемой группы проблема «неконституционности конституционных законов» остается дискуссионной (Австрия, Италия, Испания, Франция и др.). Речь идет о различных подходах к ограничению учредительной власти, ее пределах. Установлены ли эти пределы только соответствующими конституционными нормами или также конституционными принципами «надпозитивного» характера? В зависимости от ответа решается и вопрос о возможности признания органом конституционного правосудия неконституционности конституционного закона. В некоторых странах (Австрия, Испания, Норвегия, Португалия, Италия) конституционная доктрина и суды признают существование принципов, которые прямо не зафиксированы в конституции, но выводятся из всего ее содержания и духа. Эти принципы не могут быть отменены или изменены и, следовательно, конституционный закон, направленный на их отмену или изменение или не соответствующий им, должен быть признан недействительным. Наиболее четко эта позиция, как уже отмечалось, сформулирована в известном решении № 11466 Конституционного суда Италии (1988 г.). Верховный суд Норвегии также признает существование неписаных норм и конституционных принципов, которые «могут служить основой для конституционного контроля»1.

Таким образом, конституционный закон, выходящий за пределы учредительной власти, установленные как конституционными нормами, так и «высшими» принципами, подпадает под юрисдикцию органа конституционного правосудия.

Иную позицию в этом вопросе занимает Конституционный совет Франции. Согласно конституции 1958 г. учредительная власть, осуществляемая народом (конституционный референдум) и конгрессом парламента, ограничена лишь положением ст. 89 (республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра). Вне этих пределов учредительная власть, по мнению Конституционного совета, высказанному в ряде решений, является «суверенной: она может отменить, изменить или дополнить любое положение, имеющее конституционную ценность»2. Следовательно, «ничто не мешает внести в текст конституции новые положения, которые отходят от какого-либо принципа или нормы, имею-

1Le controle juridictionnel des lois. P. 253.

2Favoreu L.. Philip L. Les grandes decisions. P. 824.

218