Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

зать, что преамбула современной конституции представляет ее концептуальную основу. Ее положения в концентрированном виде, воплощают основные политико-правовые идеи «отцов конституции».

О различных подходах к проблеме юридической природы преамбулы уже говорилось. Но как бы ни решался этот вопрос теорией и практикой в отдельных странах, общепризнано важное значение преамбулы для толкования всех положений конституции и действующих законов. «На важность преамбулы и возможность ее применения на практике указывалось в нескольких решениях Верховного суда. Хотя сама по себе она. не является документом, который обязателен для судов, преамбула писаной конституции закрепляет цели, которые конституция стремится установить и осуществить, — считает Д. Басу. — Она помогает также юридическому толкованию конституции»1.

Основная часть конституции подразделяется на разделы и главы. Их количество и порядок расположения во многом определяется как пределами конституционного регулирования, так и принципами, на которых основана конституция. Если социальное содержание конституции ограничено общественными отношениями, касающимися организации государственной власти и правового положения личности, то в ней отсутствуют главы (разделы или статьи), посвященные регулированию экономических и социальных отношений (как бы они ни назывались: общественный строй, руководящие принципы, принципы экономической и социальной политики и т.п.).

Далеко не случайно, что в некоторых конституциях авторитарных и тоталитарных государств глава о правах и свободах помещалась на последнем месте (конституции СССР 1936 г., Бирмы 1974 г., Бенина 1977 г.). Это свидетельствовало об отношении государственной власти к индивиду и декларируемым конституцией его правам. И наоборот, помещение раздела (глав) о правах и свободах на одно из первых мест, что характерно для структуры современных конституций (например, гл. 2 Конститу-

ной власти, состоит из глав, нормы которых определяют основы для таких конституционно-правовых институтов, как глава государства, правительство, парламент, судоустройство. Система и порядок расположения этих глав нередко обусловлены как принципом, положенным в основу организации государственной власти, так и той ролью, которая отводится конституцией главе государства, исполнительной и законодательной властям Так, если орга-

1 Басу Д. Указ. работа. С. 58.

129

низация государственной власти исходит из принципа ее единства, то обычно глава о представительных органах, формально наделяемых всей полнотой власти, предшествует главам об иных органах (социалистические конституции). При принципе разделения властей система соответствующих глав включает главы об исполнительной, законодательной и судебной власти. Порядок их расположения нередко обусловлен той ролью, которая отводится конституцией каждой из них, хотя вряд ли можно говорить о «железной» закономерности. Во всяком случае, в президентских и полупрезидентских республиках, где ключевая роль в осуществлении государственной власти принадлежит президенту, глава о нем, как правило, предшествует главе о законодательной власти (например, конституции Франции, России, Казахстана, Бенина, Конго и др.). При парламентарной форме правления, напротив, как правило, глава о законодательной власти занимает первое место (конституции Италии, Болгарии, Чехии, Молдовы и др.).

Наряду с традиционными разделами во многих новейших конституциях имеются разделы, посвященные и другим частям государственного механизма: армии и силам безопасности, что особенно характерно для основных законов развивающихся стран; органам контроля (счетная палата, генеральный контролер); специальным органам защиты прав и свобод граждан (институт омбудсмана в его различных формах); консультативным органам (экономический и социальный совет, комиссии по делам гражданских служащих, по делам судебной администрации и т.п.).

Характерной чертой современных конституций является то большое внимание, которое уделено в них вопросам организации местного управления и самоуправления, что находит отражение в подробном регулировании этих институтов нормами специальной главы (например, конституции Италии, Венгрии, Мадагаскара, России и др.).

Наконец, свои особенности имеет структура конституций федеративных государств. В них предусмотрена специальная глава о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами (например, гл. 3 Конституции РФ, в которой регулируются такие вопросы, как состав федерации, правовой статус ее субъектов, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами). Конституции некоторых федеративных государств, например, Индии и Пакистана, имеют также разделы о системе государственных органов субъектов федерации, что объясняется отсутствием у последних собственных конституций. В Конституции РФ отсутствуют подобные разделы, ибо определение системы государственных органов, за исключением суда и прокуратуры, относится к компетенции субъектов федерации. Вместе с тем уста-

130

новление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместной компетенции федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72). Кроме того, в гл. 8 определен правовой статус местного самоуправления, единый для всех субъектов федерации.

Следует отметить, что в структуре ряда новых конституций находят отражение современные интеграционные процессы: появляются специальные разделы, содержащие положения о региональных объединениях государств. Так, в 1992 г. в связи с принятием Маастрихтских соглашений конституция Франции пополнилась разделом «Европейский союз». В конституциях ряда африканских государств имеется раздел об африканском единстве (Буркина-Фасо, Мали). Так, согласно ст.ст. 146 и 147 конституции Буркина-Фасо государство может заключать с любым африканским государством соглашение об ассоциации или сообществе, включая соглашение о конфедерации, федерации или Союзе африканских государств. Конституция Кабо-Верде содержит раздел

омеждународных отношениях и международном праве, в котором наряду с определением общих принципов внешней политики и места страны в мировом сообществе особо выделена политика, направленная на усиление африканского единства, интеграции и сотрудничества (ч. 7 ст. 10).

Важное значение имеет раздел о заключительных и переходных положениях, содержащий самые разнообразные нормы: о действии законодательства, принятого до вступления в силу новой конституции; о временном осуществлении власти до создания предусмотренных ею государственных институтов; о временных исключениях при применении некоторых конституционных норм;

осроках принятия законов, издание которых предусмотрено конституцией, и т. д. Так, в разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ имеются нормы о применении законодательства, действовавшего до вступления ее в силу; о сроках осуществления полномочий ранее избранного президента, Совета Министров, судов; о нераспространении на депутатов Государственной Думы — членов правительства конституционных положений о несовместимости мандатов и некоторые другие.

Значение этого раздела состоит в том, что его нормы регули-

руют порядок реализации новой конституции, обеспечивая в то же время продолжение нормального функционирования государственного механизма и правовой системы в переходный период.

Характерной чертой структуры некоторых конституций, главным образом государств, возникших на месте бывших английских колониальных владений, является включение целого ряда приложений, различных по содержанию и своему значению. Например, конституция Индии 1950 г. имеет 10 приложений, кон-

131

ституция Пакистана 1973 г. — шесть, конституция Сейшельских Островов 1993 г. — семь и т.д. Среди них есть очень важные, как, например, приложения индийской конституции, содержащие перечни вопросов, относящихся к исключительной компетенции федерации, конкурирующей компетенции федерации и штатов, исключительной компетенции штатов, или приложения конституции Сейшельских Островов о порядке выборов президента и членов парламента, избираемых по партийным спискам, о полномочиях омбудсмана. Но есть и менее значительные, такие, например, как содержащие текст присяги президента, депутатов парламента, членов правительства и судей (конституция Намибии 1990 г.). По существу, каждое приложение представляет собой развернутое изложение положения соответствующей нормы, содержащейся в основном тексте конституции. Например, в ст. 246 конституции Индии указывается, что парламент имеет исключительное право принимать законы по любому вопросу, перечисленному в списке 1 приложения 7, Такая связь приложения с конкретной нормой основного текста означает, что приложение — составная часть структуры конституции, обладающая той же юридической силой, что и другие ее нормы. Приложение изменяется в порядке, установленном для изменения нормы, с которой оно связано (так, приложение 7 конституции Индии изменяется в особом порядке, предусмотренном ст. 246).

Кодифицированные конституции различаются не только по своей структуре, но и по своему объему. Общей тенденцией развития современных конституций в этом отношении является увеличение их объема по сравнению с конституциями, принятыми до второй мировой войны, особенно в XIX в. Последние были сравнительно краткими, что объяснялось несколькими причинами. Вопервых, ограниченностью предмета конституционного регулирования, во-вторых, характером политической системы: она была менее сложной по своей структуре, что упрощало ее функционирование и не требовало детального его регулирования (неразвитость политических партий, групп давления и т. п.). Эти причины отмечаются и в западной литературе. Так, авторы монографии о современных конституциях, подчеркивая тенденцию к превращению их в «детально разработанные кодексы государства», указывают, что это связано с возрастанием роли государства, появлением в результате демократизации «новых политических актеров». Все это требовало «более детальной регламентации отношений между государственными институтами, а также между ними и политическими группами»1.

В ряде освободившихся стран увеличение объема основного закона объясняется, как уже отмечалось, также стремлением

1 The Politics of Constitutional Change. P. 8.

132

упрочить и придать устойчивость даже тем общественным отношениям, которые обычно регламентируются текущим законодательством. Это приводит к чрезмерному увеличению объема конституции, усложнению ее структуры. Достаточно, например, указать, что конституция Индии насчитывает более 400 статей, объединенных в 22 части (некоторые из них состоят из нескольких глав), 10 приложений. Чрезмерно объемными являются конституции и ряда других англоязычных государств (Малайзия, Пакистан, Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские Острова), а также некоторых других (например, Бразилия). Такие конституции могут создавать сложности не только для понимания, но и для ознакомления с ними простых граждан. Впрочем, творцы конституции в каждой стране сами решают, какие вопросы представляются для них конституционно значимыми и заслуживают включения в текст основного закона.

Оптимальный объем современной конституции при учете всех факторов как общего, так и национально-специфического характера должен прежде всего определяться предметом конституционного регулирования. Как основной закон она призвана регулировать главные, основополагающие общественные отношения, не подменяя собой акты текущего законодательства.

§ 5. Порядок принятия и изменения конституции

Конституция, будучи основным законом, в отличие от других законов принимается и изменяется в особом порядке, что находит отражение в современной доктрине конституционного права, которая различает законодательную и учредительную власти. Обычные законы принимаются и изменяются в порядке осуществления законодательной власти, конституция — в порядке осуществления учредительной власти. «Конституционные тексты — порождение не законодательной власти, которая является подчиненной, а высшей власти, называемой учредительной»1. Впрочем, следует отметить, что в отечественной науке конституционного права понятие «учредительная власть», как правило, не используется при рассмотрении порядка принятия и изменения конституции.

Необходимость принятия конституции возникает в трех случаях. Во-первых, при образовании нового государства. В этом случае конституция является не только основным законом, но и учредительным актом, юридически оформляющим возникновение нового государства. Таковы, например, первые конституции государств, возникших в результате ликвидации колониальной системы, распада советской, югославской и чехословацкой

1 Bastid P. Op. cit. P. 19.

133

федераций в начале 90-х годов. Во-вторых, при смене политического режима в результате социальной революции — мирной или насильственной (например, Конституция РСФСР 1918 г., новые конституции в постсоциалистических государствах), преобразования военных диктатур, порожденных военными переворотами, в гражданские режимы, что особенно характерно для политического развития освободившихся стран. В-третьих, если действующая конституция не может быть приведена в соответствие путем ее частичного изменения с учетом тех существенных перемен, которые произошли в политической, социальной и экономической жизни общества.

Указанные обстоятельства оказывают значительное влияние на определенные процедуры принятия конституции. В первом случае эта процедура, естественно, не может быть предусмотрена какой-либо конституцией (исключением, пожалуй, являются лишь некоторые бывшие советские республики, подпадающие одновременно под первый и второй случаи). Во втором случае (если речь идет о мирной революции) и в третьем случае возможно использование процедуры, установленной действующей конституцией. Следует, однако, подчеркнуть, что немногие современные основные законы регулируют такую процедуру (например, Болгария, Беларусь, Китай, Армения, Индонезия, Туркменистан, Швейцария, Шри-Ланка, Российская Федерация). Подобный пробел можно объяснить стремлением исключить юридическую возможность их отмены, что, впрочем, не имеет, как правило, большого практического значения. Современная история мирового конституционного развития, особенно стран «третьего мира», свидетельствует о недолговечности многих конституций, независимо от того, предусмотрен или нет в них порядок замены их новыми1.

Мировая конституционная практика выработала ряд способов принятия конституции, которые различаются в зависимости от того, кто осуществляет учредительную власть. Можно выделить три таких основных способа: представительными органами, избирательным корпусом, главой государства. Применяются они как в «чистом» виде, так и в различных сочетаниях.

К представительным органам, наделяемым учредительной властью, относятся: учредительное (конституционное) собрание, парламент, надпарламентское учреждение. Учредительное собрание — это выборный орган, образуемый специально для разработки и принятия конституции. Начало практике созыва учредительного собрания положили США (Филадельфийский конвент 1787 г.). В дальнейшем она получила широкое распространение, особенно после второй мировой войны, как в европейских стра-

1 См: Конституционное право развивающихся стран Предмет Наука Источники. С. 207.

134

нах (конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Болгарии и Румынии 1991 г., Эстонии 1992 г.), так и в странах Азии (Индия, Бангладеш, Пакистан, Камбоджа), Африки (Гана, Нигерия, Алжир, Эфиопия, Уганда), Латинской Америки (Никарагуа, Колумбия, Перу). В России идея созыва Учредительного собрания выдвигалась демократическими силами, боровшимися против царского самодержавия. После его свержения Временное правительство приняло Положение о выборах Учредительного собрания. Созванное 18 января 1918 г., Учредительное собрание, однако, было в ночь на 20 января распущено декретом ВЦИК, так как отказалось обсуждать Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и не одобрило декреты советской власти, принятые после ее установления в ноябре 1917 г. Идея созыва Учредительного собрания возродилась в начале 90-х годов, когда встал вопрос о принятии новой конституции Российской Федерации. В известной мере она была реализована созывом Конституционного совещания, которое состояло из представителей государственных органов, различных политических и общественных сил и внесло значительный вклад в разработку Конституции 1993 г.

Созыв учредительного собрания для принятия конституции предусматривается некоторыми новейшими основными законами (например, Болгарии", Никарагуа, России). Так, согласно ст. 158 конституции Болгарии для принятия новой конституции избирается Великое народное собрание, состоящее из 400 депутатов. Конституция РФ 1993 г. также предусматривает созыв Конституционного собрания в случае, когда Федеральное Собрание примет постановление о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9, что может быть осуществлено только путем принятия новой конституции (ч. 1, 2, 3 ст. 135). Конституционное собрание может либо подтвердить неизменность конституции, либо разработать проект новой конституции и принять его двумя третями голосов от общего числа своих членов или вынести на референдум (ч. 3 ст. 135). Остается, однако, неясным, применима ли эта процедура и в тех случаях, когда вопрос о принятии новой конституции возникает не в связи с предложением о пересмотре «неприкасаемых» глав.

Как свидетельствует мировой конституционный опыт, учредительные собрания различаются по способу формирования и своей компетенции. По первому критерию можно выделить два вида учредительного собрания. Первый и преобладающий — это учредительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых выборов. К ним, в частности, относится учредительное собрание, предусмотренное болгарской конституцией. Второй — учредительные собрания, часть членов которых избираются прямыми или непрямыми выборами, а часть назначается или делегируется.

135

Этот вид характерен главным образом для тех развивающихся стран, где процесс разработки и принятия конституции проходит под руководством военных властей (конституции Нигерии и Ганы 1978 г., Ганы 1992 г., Уганды и Бирмы 1994 г., Турции 1982 г. и др.). Например, образованное в 1992 г. Национальное конституционное собрание Ганы состояло из 260 членов, из которых 117 — избиралось районными и городскими советами, 121 — были делегированы 62 политическими и общественными организациями, а 22 — назначены Высшим советом национальной обороны (высший государственный орган в условиях военного режима). Сформированное в 1994 г. Учредительное собрание Уганды состояло из 288 депутатов, из которых 214 были избраны всеобщими и прямыми выборами, а 74 назначены президентом, делегированы женскими организациями, политическими группами и армией.

По второму критерию учредительные собрания подразделяются на суверенные и не суверенные, с ограниченной и неограниченной компетенцией. Суверенным является учредительное собрание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую конституцию. Таковы были, например, учредительные собрания в США 1787 г., Италии 1947 г., Индии 1950 г., Португалии 1976г., Камбоджи 1993 г. К ним относится Великое народное собрание,

РФ 1993 г., также является суверенным, ибо согласно ч. 3 ст. 135 оно разрабатывает проект новой конституции и принимает его. Правда, этот проект может быть вынесен на всенародное голосование, но по смыслу ст. 135 решение об этом принимает само Конституционное собрание, действующее таким образом как суверенный орган.

Несуверенным является учредительное собрание, которое разрабатывает и принимает проект конституции, но окончательное решение по нему принимается либо избирателями (конституционный референдум), либо другим государственным органом. Вынесение проекта конституции, принятого учредительным собранием, на референдум — довольно часто используемая процедура. Несуверенность учредительного собрания означает, что суверенная учредительная власть принадлежит народу, который осуществляет ее как через своих представителей в собрании, так и непосредственно (путем референдума). О решающем значении последней формы свидетельствуют факты отказа в одобрении проекта, принятого учредительным собранием, как, например, во Франции в 1946 г. Совершенно иное значение имеет несуверенность учредительного собрания, когда принятый им проект утверждается не народом, а другим государственным органом, который может вносить в него любые поправки. В данном случае учре-

136

дительное собрание выступает лишь как консультативный орган, что было характерно для ряда развивающихся стран с монархическим или военным режимом (конституции Кувейта 1962 г., Нигерии 1979 г., Ганы 1979 г.).

Учредительное собрание с ограниченными полномочиями — это собрание, единственной функцией которого является разработка или разработка и принятие конституции. Таково, например, Конституционное собрание, предусмотренное Конституцией РФ 1993 г. Однако гораздо чаще учредительное собрание имеет неограниченные полномочия, то есть одновременно с учредительной властью осуществляет полномочия парламента, как это было во Франции в 1946 г., в Италии в 1947 г., Бразилии в 1988 г. В частности, конституция Болгарии устанавливает, что Великое народное собрание, созываемое для принятия новой конституции, может «в неотложных случаях осуществлять функции парламента (ст. 162).

Следует отметить и обратную практику, когда действующий парламент официально преобразуется в учредительное собрание, рассматривающее проект конституции в соответствии со специальной процедурой (Шри-Ланка — 1972 г., Танзания — 1977 г., Замбия — 1992 г.). Так, в 1970 г. Объединенный фронт Шри-Ланки просил у избирателей мандат на то, чтобы «разрешить членам парламента, которых должны избрать, действовать в качестве учредительного собрания для разработки, принятия и введения в силу конституции»1. Аналогичная процедура предусмот-

«учредительное собрание» и не используется). Новая конституция должна быть разработана Национальным собранием, состоящим из депутатов сейма и сената, и одобрена на референдуме. Проект конституции готовит конституционная комиссия, образуемая Национальным собранием и состоящая из 46 депутатов сейма и 10 сенаторов2.

В ряде случаев новая конституция разрабатывается и принимается парламентом без формального преобразования в учредительное собрание, с применением обычной парламентской процедуры, предусматриваемой отменяемой конституцией (например, конституция Шри-Ланки 1978 г. на основе ст. 51 конституции 1972 г., конституции Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г. и др.). В конституции Словакии 1992 г. Национальный совет определяется как «единственный учредительный и законодательный орган» (ст. 72). Возможность принятия парламентом проекта новой конституции предусмотрена и основным законом

1Wilson A. Politics in Sri Lanka 1947—1979. L., 1979. P. 209.

2Dziennik ustaw. Warszawa, 1992. № 67.

137

Швейцарии. Инициаторами полного пересмотра конституции (принятия новой) могут выступать одна или обе палаты Федерального собрания или 100 тыс. избирателей. По этому предложению проводится референдум, и если большинство избирателей голосуют «за», то проводятся парламентские выборы. Новый парламент разрабатывает проект конституции, который для окончательного одобрения выносится на референдум. При этом для одобрения необходимо двойное большинство — большинство избирателей, принявших участие в голосовании, и большинство кантонов (субъектов федерации).

Наконец, конституция принимается надпарламентским выборным органом (Индонезия, Китай, Монголия). Так, в Индонезии основной закон 1945 г. предусматривает, что новая конституция принимается Народным консультативным конгрессом, состоящим из Совета народных представителей (парламента) и представителей от районов и групп населения. В Китае это Всекитайское собрание народных представителей — орган, аналогичный бывшему Съезду народных депутатов в России, к компетенции которого относилось принятие конституции (ст. 104 Конституция РСФСР 1978 г. с поправками). Таким же органом был Великий народный хурал, принявший конституцию Монголии 1992 г.

Использование референдума как самостоятельного способа принятия конституции, без участия в ее разработке того или иного из рассмотренных нами представительных органов — довольно редкое явление в развитых странах. Примером может служить Франция, где согласно конституционному закону от 3 июня 1958 г. проект новой конституции было поручено разработать правительству. И хотя последнее создало консультативный конституционный комитет, в состав которого вошли некоторые члены парламентских комиссий, окончательно проект утвердил совет министров, вынесший его затем на референдум1. Проект российской Конституции, вынесенный на референдум в декабре 1993 г , также был разработан без непосредственного участия представительного органа (Конституционное совещание, в котором принимали участие некоторые народные депутаты, было невыборным консультативным органом). Без участия представительного органа была разработана и принята на референдуме вторая конституция Казахстана (1995г.).

В развивающихся странах до конца 80-х годов референдум широко использовался как самостоятельный способ принятия конституции, проект которой обычно разрабатывался военным или революционным советом (Алжир, Бенин, Бирма, Мадагаскар, Эфиопия и др.). Институт референдума используется в этих странах и на новом этапе их конституционного развития, начавшего-

1 Quermonne J., Chagnollaud D. Op. cit. P. 45—52.

138