Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

непосредственно, а в других ее реализация возможна только при наличии конкретизирующего ее закона. Например, ч. 1 ст. 48 Конституции РФ предусматривает, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Таким образом, по общему правилу данная норма действует непосредственно, но в ряде случаев ее применение требует принятия конкретизирующего закона, который бы предусматривал, при каких обстоятельствах юридическая помощь предоставляется бесплатно.

Некоторые конституционные нормы действуют непосредственно в отношении одних субъектов и опосредованно — по отношению к другим. Примером могут служить нормы-принципы. Так, в ст. 37 конституции Индии указывается, что принципы, содержащиеся в нормах ч. IV, «имеют основополагающее значение, и государство обязано исходить из этих принципов при издании законов». В то же время по отношению к гражданам эти нормы действуют только опосредованно. Это четко выражено в ч. 3 ст. 53 конституции Испании: «Признание, уважение и защита принципов, перечисленных в главе третьей («Об основных принципах социальной и экономической политики»), возлагаются на текущее законодательство, судебную практику и деятельность государственных властей. Последние могут ссылаться только на решения судебной власти, вынесенные в соответствии с законами, которые их развивают».

Конституция — важный политический документ. Она выражает политический и социальный компромисс между различными силами, достигаемый в процессе политической борьбы. В этом смысле она является итоговым документом, закрепляющим итоги этой борьбы и вместе с тем отражающим достигнутую ступень развития общественных отношений, которые служат предметом ее регулирования. Конституция определяет участников политического процесса и рамки, в которых протекает этот процесс. «Как и любая современная конституция, основной закон устанавливает принципы и предусматривает реальный режим политического процесса. С одной стороны, он содержит основные политические ориентиры, которых придерживается страна, с другой — детально

определяет компетенцию и полномочия различных институтов системы»1.

Мы уже отмечали, что многие современные исследователи на Западе проводят различие между политической и социальной конституцией. Под политической конституцией понимается прежде

часть, ядро любой конституции, что, кстати, находит отражение даже в официальном названии некоторых основных законов (Политическая конституция Мексики 1917 г., Политическая конституция Никарагуа 1987 г.. Политическая конституция Колумбии

1991 г.).

Помимо указанных черт, присущих любой конституции как политическому документу, для многих современных конституций характерно такое свойство, как программность. Оно находит отражение в нормах-принципах, нормах-целях, которые устанавливают основные направления, перспективы и цели развития общества и государства, определяют содержание деятельности государственных органов, в том числе и законодательных, то есть являются базой текущего законодательства.

Говоря о современных конституциях, многие исследователи отмечают, что с политической точки зрения они представляют собой «политический манифест, план действий, выраженный в юридических терминах»1. Но программность как политическое свойство конституции должна иметь свои пределы. При чрезмерном насыщении конституции программными положениями она теряет юридические свойства, превращаясь преимущественно в политический документ, юридическое значение которого ничтожно. Именно такими были конституции социалистических и многих развивающихся стран, особенно стран социалистической ориентации. Это были программы политических, экономических и социальных преобразований общества, основанные на идеологических мифах, не имевшие ничего общего с действительностью. При этом следует подчеркнуть, что конституционные программные положения исходили из программ единственных правящих партий. В конституциях ряда развивающихся стран имелись прямые ссылки на партийные программы (например, в конституции Заира 1967 г. — на Манифест Н'Селе — программу Народного движения революции, в конституции Алжира 1976 г. — на Национальную хартию Фронта национального освобождения). Алжирский юрист А. Махид характеризовал, например, конституцию 1976 г. как «юридический перевод политических, экономических, социальных и идеологических положений Национальной хартии»2. Это присуще и некоторым ныне действующим социалистическим конституциям, например, конституции Вьетнама, в преамбуле которой говорится о «платформе национального строительства на период перехода к социализму».

Новые конституции, принятые на рубеже 80—90-х годов в странах, находящихся в процессе перехода от тоталитаризма и

1 The Black-well Encyclopaedia of Political Institutions. Ed. by V. Bogdanor. Norwich, 1987. P. 142.

2 Revolution africaine. Alger, 1989. № 243. F. 59.

120

авторитаризма к демократии (в том числе в Российской Федерации), освобождены от чрезмерной программности. Здесь, как и в других странах, конституция-программа, конституция-политичес- кий манифест заменена конституцией, которая является прежде всего и главным образом юридическим документом.

Любая конституция является идеологическим документом, ибо отражает определенную систему взглядов и идей. «Идеологии, — отмечает норвежский юрист Т. Опсал, — лежат в основе многих, если не вообще всех политических систем и конституций»1. Идеологические установки пронизывают все содержание конституции, все ее части, идет ли речь о роли государства, его отношениях с обществом и индивидами, правах и свободах человека, организации государственной власти. В этом смысле любая конституция — мировоззренческий документ, оказывающий большое влияние на духовную жизнь общества, способствующий распространению и утверждению определенных политических и правовых идей, представлений, ценностей. Но это идеологическое свойство, как свидетельствует мировой опыт, по-разному проявлялось в отдельных конституциях и на различных этапах конституционного развития. В отечественной и зарубежной литературе отмечалось, например, различие в этом отношении между западными конституциями «первой и второй волны»2. Для конституций, принятых после второй мировой войны, характерно усиление идеологизации, что находит проявление в ряде открыто идеологических статей, отсутствовавших, как правило, в конституциях «первой волны». Такая идеологизация обусловлена изменением социального содержания конституции.

Эти конституции, «описывая не только управление, но и общество... стремятся формулировать некоторые принципы, цели и ценности, относящиеся к обществу»3. Но такая идеологизация выглядит весьма умеренной по сравнению с той, которая была присуща конституциям социалистических и развивающихся стран. Последние представляли (а некоторые и поныне представляют) идеологический документ пропагандистского характера. Такая чрезмерная идеологизация проявляется прежде всего в том, что конституции прямо закрепляют в качестве государственной (официальной) идеологии определенную политическую доктрину. В однопартийных государствах — это доктрина правящей партии. Так, в социалистических странах это было марксистсколенинское учение. Например, в ст. 6 Конституции СССР 1977 г.

1The Role of the Constitution in Changing Society. Oslo, l991. P. 24.

2См.: Современное государственное право буржуазных государств. Т. 2.

Основные институты. С. 8—9; Les constitutionalism aujourd'hui. Dir. jar J. Seurin, J. Martes. P., 1984. P. 40.

3The Role of the Constitution... P. 8.

121

провозглашалось, что КПСС как руководящая и направляющая сила советского общества вооружена марксистско-ленинским учением. Это учение и соответственно идеи Мао Цзэдуна, Хошимина и Чучхе являются официальной идеологией согласно ныне действующим конституциям КНР, Вьетнама и КНДР (в последней в 1992 г. снято упоминание о марксизме-ленинизме и оставлена только идеология чучхе, т.е. опоры на собственные силы). В развивающихся странах конституции закрепляли различные доктрины: научный социализм в странах социалистической ориентации, мобутизм (конституция Заира 1967 г.), философия гуманизма и демократического участия (конституция Замбии 1973 г.), панча сила (конституция Индонезии 1945 г.) и т. д. Кроме того, идеологизированы были многие конституционные положения, относящиеся к определению природы государства (социалистическое, народно-демократическое и т. п.), его целей и задач (построение социалистического или коммунистического общества), экономической системы, принципам внешней политики и др.

Новые конституции постсоциалистических и развивающихся стран, принятые на рубеже 80—90-х годов, освобождены от такой идеологической нагрузки. Прежде всего они закрепляют принцип идеологического плюрализма, запрещая признание какой-либо идеологии в качестве официальной. «Ни одна... идеология не может быть объявлена или утверждена как государственная», — говорится в ст. 11 конституции Болгарии. Аналогичные положения содержит ст. 13 Конституции РФ 1993 г.: «В Российской Федерации признается идеологическое многообразие... Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной».

Деидеологизированы и сами тексты конституций, из их содержания исключены открыто идеологизированные определения и понятия («социалистическое государство», «социалистическая демократия», «социалистическая собственность» и т.п.). Достаточно сравнить в этом отношении Конституцию РСФСР 1978 г. и Конституцию РФ 1993 г. Однако все это не означает, что новые конституции полностью утратили идеологические свойства. Как и другие современные конституции, они исходят из определенных политических и правовых концепций, формулируют принципы, на которых основаны общество и государство. Но в данном случае речь идет не об идеологии какого-либо класса, какой-либо партии, а о системе общепризнанных на современном этапе развития общества ценностей (таких, например, как демократия, свобода личности, правовое и социальное государство). В этой связи представляется справедливым соображение, приведенное в докладе комитета по разработке конституции Нигерии. Обосновывая необходимость

122

отразить в ней ценности и цели общества, авторы доклада вместе с тем подчеркивают: «Важно, однако, чтобы декларируемые ценности и цели были действительно фундаментальными, стали достоянием общества, а не являлись частными целями группы или социальной и экономической политики правящей партии»1.

Следует отметить особенности ценностной ориентации основных законов некоторых развивающихся стран. В одних из них сохраняется приверженность социалистическим идеалам, например, в конституциях Индии и Шри-Ланки, которые говорят о решимости утвердить «социалистическое демократическое государство». В других провозглашается приверженность исламским ценностям (Пакистан, Мавритания). Так, в преамбуле конституции Пакистана 1973 г. сказано о стремлении народа установить строй, при котором «принципы демократии, свободы, равенства, терпимости, социальной справедливости, провозглашенные исламом, будут полностью соблюдаться, и мусульманам будет дана возможность строить свою жизнь... в соответствии с учением и требованиями ислама, изложенными в Коране и сунне».

Таким образом, только анализ всех свойств конституции позволяет выявить ее своеобразие как важнейшего правового института, особенности отдельных конституций и конституционных моделей, тенденции конституционного развития на различных этапах. Если говорить о современном этапе, характеризующемся особой интенсивностью конституционного правотворчества, то основная тенденция состоит в юридизации конституции. В значительной группе стран конституция впервые стала действительно основным законом, а не политическим манифестом.

§ 4. Форма и структура конституции

Содержание конституции проявляется в ее форме, представляющей собой способ организации заключенного в ней правового материала. Традиционно конституционная доктрина делила по форме конституции на писаные и неписаные. Но такое деление в действительности совпадает с различением понятий формальной и материальной конституции. Первая, как отмечалось выше, представляет собой основной закон, обладающий высшей юридической силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке, отличном от порядка принятия и изменения других законов. Такой конституции в настоящее время не имеют три страны: Великобритания, Новая Зеландия, Израиль, которые обычно приводятся в качестве примера стран, где нет писаной конституции. Однако в этих странах значительная часть общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением государственной власти, регули-

1 Report of the Constitution Drafting Committee. Vol. 1. P. VI.

123

руется законодательством (при всем значении конституционных обычаев в первых двух). Если говорить о Великобритании, то к нему, помимо так называемых исторических документов или «библии английской конституции» (Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о правах 1628 г.. Билль о правах 1689 г., Акт о престолонаследии 1701 г.), относятся многочисленные статуты, принятые за последнее столетие (например, законы 1911 и 1949 гг. о парламенте, консолидированный закон 1983 г. о народном представительстве, закон 1986 г. о расовых отношениях

идр.).

ВНовой Зеландии в 1986 г. принят конституционный акт, ко-

торый свел основные положения конституционного значения в единый документ1. Однако ни по своему содержанию, ни по своей юридической силе (он изменяется как обычный закон) этот документ не может рассматриваться как конституция в формальном смысле.

ВИзраиле с 1958 по 1984 гг. Кнессет (парламент) принял восемь так называемых основных законов (о Кнессете, о землях Израиля, о президенте, о правительстве, о государственной эко-

номике, об армии, об Иерусалиме — столице Израиля, о судоустройстве)2. Эти законы и составляют «конституцию», хотя, как

отмечают израильские юристы, они «не могут рассматриваться как имеющие конституционное значение». Несмотря на свое название «основные», эти законы принимаются и изменяются в том же порядке, что и другие. Единственное их отличие состоит в том, что они не могут быть приостановлены, изменены постановлениями о чрезвычайном положении. Только в законе о Кнессете одна статья является укрепленной, то есть для ее изменения требуется абсолютное большинство (проведение парламентских выборов по пропорциональной системе и общенациональному избирательному округу). В последующие годы были приняты и другие законы, которые, хотя и не именуются основными, относятся к ним по своему содержанию. Всего, по мнению спикера Кнессета, конституционный характер имеют 22 закона3.

Таким образом, в указанных странах действует конституция не в формальном, а в материальном смысле, которая в значительной своей части является писаной. Причины, по которым в рассматриваемых странах до сих пор нет писаной конституции в формальном смысле, специфичны в каждой из них. В Великобритании это, например, вековые традиции, которые трудно преодо-

1 Constitutions of the Countries of the World Supplement. New Zealand N.Y. 1988.

2Constitutions of the Countries of the World. Israel. N Y., 1987.

3Constitutions in Democratic Politics. P. 299, 302.

124

леть, хотя в последние десятилетия среди политиков и юристов растет число сторонников принятия конституции. Обусловлено это возникновением новых политических и конституционных проблем, связанных с событиями в Северной Ирландии, ростом националь- но-политического движения в Шотландии и Уэльсе, вступлением Великобритании в Европейский союз1. В Израиле Декларация о независимости от 14 мая 1948 г. предусматривала проведение выборов в Учредительное собрание для разработки и принятия конституции. Однако выборы не были проведены, а Кнессет первого созыва, избранный в 1949 г., уполномочил свой комитет по конституционным вопросам подготовить проект конституции, каждая глава которой «должна быть самостоятельным основным законом, а в совокупности составлять конституцию государства»2. Принятые Кнессетом восемь основных законов, как отмечалось, не стали конституцией в формальном смысле. Сложившееся положение объясняется, по мнению израильского политолога Е. Гутмана, длящейся борьбой между сторонниками светской и теократической концепциями по вопросу о роли религии в государстве и правовой системе. Первые выступают за принятие светской конституции, вторые вообще отрицают необходимость в другой конституции, помимо торы, рассматриваемой ими как основной закон. Их устраивает сложившееся статус кво, ибо они опасаются, что принятие конституции приведет к утрате религиозными институтами той специфической роли, которую они играют в настоящее время3.

Приводимое обычно в литературе деление конституций по их формам на писаные, неписаные и смешанные некорректно и лишено смысла, если не указывается, о какой конституции идет речь — формальной или материальной. Формальная конституция всегда является писаной, материальная — всегда смешанной, то есть частично писаной (обычные законы), частично неписаной (конституционные обычаи и судебные прецеденты). Неверно поэтому утверждение, что «деление конституций на писаные, смешанные и неписаные достаточно условно, поскольку при наличии писаной конституции в стране действуют конституционные обычаи»4. В данном случае смешиваются два понятия конституции.

Реальное значение имеет различение формальных конституций по другому основанию: на кодифицированные и не кодифицированные. Первые представляют собой единый нормативный акт (таких подавляющее большинство), вторые — совокупность норма-

1 См.: Шаповал В. Н. Указ. работа. С 14—15

2 Constitutions of the Countries of the World. Israel. P. 4 3 Constitutions in Democratic Politics. P. 292—294.

4 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1.

С 50—51.

125

тивных актов, в равной мере обладающих высшей юридической силой. Наиболее яркими примерами не кодифицированных основных законов являются конституции Швеции, Финляндии, Канады, Австрии. Так, конституция Швеции состоит из трех законов (Форма правления 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г., Акт о свободе печати 1974 г.); конституция Финляндии — из двух (Форма правления Финляндии 1919 г. и Сеймовый устав 1928 г., в ст. 94 которого сказано, что он во всех своих частях имеет силу

юрист Дж. Маршалл писал, что «ее нелегко обнаружить, ибо она состоит из значительного числа актов, не охватываемых Актом 1982 г.»2 (среди этих актов, перечисленных в приложении к основному закону 1982 г., серия конституционных актов, принятых в период 1967—1975 гг.). Столь же трудно «обнаружить» в полном объеме конституцию Австрии, состоящую не только из ряда конституционных законов, но и многочисленных конституционных норм, включенных в обычные законы. Основным среди конституционных законов является федеральный конституционный закон 1920 г., в ст. 149 которого перечислены еще восемь конституционных законов (например, Основной государственный закон 1867 г. об общих правах граждан, закон 1862 г. о гарантиях личной свободы и др.)3. Кроме того, согласно абз. 1 ст. 44 конституционные нормы могут быть включены в обычные законы Эти нормы принимаются и изменяются в том же порядке, что и конституционные законы (абз. 2 ст. 44). Примером могут служить нормы закона о политических партиях 1975 г. Так, его ст. I закрепляет принцип многопартийности, правовой статус политических партий, ст. 111 — возможность ограничения их избирательных расходов. По подсчетам австрийских юристов, конституция Австрии на конец 1990 г. состояла «из более чем 500 различных элементов»4.

Из новых конституций, принятых на рубеже 80—90-х годов, некодифицированной является конституция Чехии 1992 г. Она состоит из акта, официально именуемого конституцией, Хартии основных прав и свобод и ряда других конституционных законов.

и изменяются в соответствии с одинаковой процедурой (ст.ст. 3

1См: Конституции буржуазных государств Европы М, 1957

2Constitutions in Democratic Politics P 159

3См : Австрийская Республика Конституция и законодательные акты М.

1985

4Annuaire international... P. 52.

5Oerloch A., Hrebejk J., Zoubek V. Ostawni system Ceske Republiky. Praha, 1994 S. 47—48.

126

и 112 конституции), то есть составляют некодифицированную конституцию.

Кодифицированные конституции имеют несомненное преимущество перед некодифицированными в практическом отношении. Применение последних государственными органами (не говоря уже об ознакомлении с ними граждан) затруднено, особенно если конституционные положения рассеянны по многочисленным актам, как это имеет место в Австрии.

Следует, однако, отметить выявившуюся в ряде современных государств тенденцию к усложнению формы писаной конституции, что обусловлено рядом факторов. Во-первых, как уже указывалось, некоторые международные акты приобретают ранг конституционных. Такова, например, Европейская конвенция о правах человека 1950 г., которая признается непосредственным источником права и имеет силу конституции в государствах, подписавших ее. Так, в Австрии Конвенция «наделена силой норм конституционного права»1. Следовательно, она является составной частью конституции не в материальном, а в формальном смысле. Вместе с тем как международный документ Конвенция не может быть изменена в установленном для других частей конституции порядке. Во-вторых, в некоторых странах решениями органов конституционного правосудия конституционный ранг придается различным правовым актам. Здесь можно сослаться еще раз на практику Конституционного совета Франции. Своим решением 1971 г. он признал Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и преамбулу конституции 1946 г. актами конституционного значения. Таким образом, в настоящее время французская конституция, по существу, состоит из трех актов: конституции 1958 г., указанных Декларации и преамбулы. И в данном случае речь идет о формальной, а не материальной конституции, тем более что в преамбуле конституции 1958 г. прямо говорится о приверженности правам человека и принципам национального суверенитета, определенным этими актами. Однако эти акты, хотя и являются частью действующей конституции, обладают рядом особенностей. Во-пер- вых, они, очевидно, не могут быть изменены (во всяком случае, во французской литературе не ставился даже в теоретическом плане вопрос о возможности их изменения). Во-вторых, по мнению некоторых конституционалистов, они занимают во внутренней иерархии конституционных норм подчиненное положение по отношению к нормам конституции 1958 г. «В случае противоречия между текстами Декларации, преамбулой конституции 1946 г. и

положениями конституции 1958 г, должны применяться последние»2.

1Визер Б. Указ. работа. С. 39.

2Chantebout В. Op. cit. P. 645.

127

Если Декларация и преамбула конституции 1946 г. являются частью формальной конституции, то «основные принципы, призванные законами Республики», входящие в упоминавшийся «конституционный блок», являются частью материальной конституции, ибо определяются и формулируются решениями Конституционного совета. Эти решения «привели к расширению понятия «конституция» путем извлечения из ее письменного текста дополнительных норм (принципов), как правило, имеющих характер основных»1. Все сказанное подтверждает справедливость тезиса о необходимости при анализе формы основного закона проводить четкое различие между формальной и материальной конституциями.

Кодифицированная конституция состоит из различных частей, образующих ее структуру. Обычно она включает преамбулу (введение), основную часть, заключительные и переходные положения, а в ряде случаев также и приложения.

Преамбула предусмотрена в большинстве конституций. Однако во многих она отсутствует, что присуще как старым конституциям (Бельгия, Нидерланды, Норвегия), так и современным (Греция, Италия, АРЕ, Малайзия, Барбадос). По своему содержанию и объему конституционные преамбулы весьма различны. Одни очень кратки и ограничиваются торжественной формулой провозглашения конституции и некоторых целей, во имя которых она принимается. Например, преамбула конституции Швейцарии 1874 г. состоит из одной фразы: «Швейцарский Союз, желая укрепить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу

ичесть Швейцарской Нации, принял настоящую Союзную Конституцию»2. Другие, напротив, очень обширны: в «их излагаются история страны до принятия конституции, перспективы дальнейшего развития общества и государства, стоящие перед ними цели и задачи, принципы внутренней и внешней политики. Это особенно характерно для социалистических конституций. Например, в преамбуле конституции КНР 1982 г. указаны основные этапы исторического развития страны с древнейших времен и до настоящего времени, дается характеристика социалистического общества

игосударства и т. д. Такова была и преамбула Конституции

СССР 1977 г., в которой на манер партийной программы раскрывалось понятие построенного в СССР «развитого социалистического общества», указывались цели и задачи Советского государства по строительству коммунизма и т. д. Но обычно в преамбуле весьма сжато указываются цели, во имя которых принята конституция, и принципы, лежащие в ее основе, как это сделано, напри-

мер, в преамбуле Конституции РФ 1993 г. В целом можно ска-

1Garlicki L. Op. cit. S. 252.

2Современные зарубежные конституции. М., 1992.

128