Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством — не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. В отличие от обыкновенных законов на федеральный конституционный закон не распространяется право отлагательного вето, которым располагает президент. Это следует из положения ч. 2 ст. 108 Конституции, согласно которому «принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию» (выделено нами. — Авт.).

Хотя в Конституции об этом и не сказано, но федеральный конституционный закон может быть отменен или изменен только федеральным конституционным законом, как это практикуется во всех странах, где имеются органические законы. Первое Федеральное Собрание приняло три федеральных конституционных закона (о Конституционном суде, Высшем арбитражном суде и о референдуме) .

Обычные законы, являющиеся источником конституционного права, составляют часть текущего законодательства и принимаются в порядке той же законодательной процедуры, что и иные акты. Это наиболее многочисленная и подвижная разновидность законов.

Обычные законы регулируют самые разнообразные виды общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. В большинстве стран область общественных отношений, регулируемых обычными законами, предметно не лимитирована. Вместе с тем в конституции, как правило, имеется ряд отсылочных или бланкетных статей, предусматривающих принятие соответствующих обычных законов. Например, ст. 47 конституции Японии 1947 г. устанавливает, что избирательные округа, способ голосования и иные вопросы, относящиеся к выборам членов обеих палат парламента, определяются законом1. В соответствии с этим положением были приняты избирательные законы 1950, 1986 и 1994 гг. В ряде случаев конституция не только предписывает издание соответствующего обычного закона, но и подробно определяет предмет и принципы законодательного урегулирования. Так, ст. 118 конституции Республики Сейшельские Острова 1993 г. предписывает парламенту издать закон о политических партиях, который должен предусмотреть порядок их регистрации, условия регистрации в качестве политической партии, положение об их государственном финансировании, контроль над их финансами, порядок распоряжения имуществом при роспуске и т. д.2

Значительное число (более 50) отсылочных статей имеется в Конституции РФ 1993 г. (например, ст.ст. 69, 70, 77 и др.).

1См.: Конституции буржуазных гсударств. М., 1982.

2Constitution of the Republic of Seychelles. Supplement to Official Gazette. Victoria, 1993.

29

Чрезвычайные (специальные) законы — это законы, принимае-

мые парламентом, как правило, в порядке той же процедуры, что и обычные законы (в некоторых странах, правда, требуется квалифицированное большинство), но обладающие большей юридической силой, чем иные законы, включая и саму конституцию. Следует подчеркнуть, что речь идет не о законах, регламентирующих институт чрезвычайного положения и существующих во всех странах, а о «конституционнонарушающих законах», которые согласно конституции могут не соответствовать ее положениям. Этот вид законов распространен главным образом в ряде развивающихся стран, (например, Папуа-Новая Гвинея, Малайзия, Шри-Ланка, Фиджи, Ямайка). Как правило, речь идет о законах, нарушающих конституционные положения об основных правах и свободах граждан, хотя, например, конституция Шри-Ланки 1978 г. предусматривает, что парламент может квалифицированным большинством принять законы, «несовместимые» с любым ее положением1. Специальные законы, хотя, как сказано в конституции Ямайки 1962 г., и «превалируют» над конституционными положениями, не рассматриваются в качестве поправок к ней2. Примерами таких специальных законов могут служить малайзийский закон против подрывных действий 1963 г., закон Шри-Ланки 1979 г. о предотвращении терроризма. В некоторых развитых странах конституции также предусматривают возможность принятия парламентом специальных законов в период чрезвычайного положения (ст. 115 Основного закона ФРГ)3.

По территориальной сфере действия законы подразделяются на общенациональные и локальные. Последние в свою очередь бывают трех видов:

1)законы, принимаемые национальным парламентом, но действие которых распространяется лишь на часть территории страны. Например, это законы о введении чрезвычайного положения в отдельных местностях, о статусе определенных административных единиц (столице государства, выделяемой в ряде стран в самостоятельную административную единицу, автономных образований — области в Италии, автономные сообщества в Испании, автономные округа в России и т. д.);

2)законы, принимаемые представительными учреждениями субъектов федерации. В федеративных государствах существуют две системы законов: федеральная и субъектов федерации, в связи

счем важное значение здесь приобретает вопрос об их соотношении;

1 Constitutions of the Countries of the World. Democratic Socialist Republic of Sri Lanka. N.Y., 1989.

2Constitutions of the Countries of the World. Jamaika. N.Y., 1986.

3ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991.

30

3) местные законы, принимаемые представительными органами автономных образований (Испания, Италия, Португалия, ПапуаНовая Гвинея, Шри-Ланка).

По характеру содержащихся в них правовых норм, то есть по степени обобщенности правового регулирования, законы делятся на обычные, законы-принципы или законы-рамки, программные законы и кодексы. Обычные законы содержат нормы-правила, регулирующие отдельные конкретные общественные отношения (например, закон о конституционном суде, закон о политических партиях и т. п.). Наряду с такими законами конституции ряда стран (Франции, франкоязычных стран Африки, Греции, Казахстана) выделяют законы, определяющие «основные принципы» и программные законы. Так, конституция Мадагаскара 1992 г. в ст. 82 устанавливает, что закон определяет основные принципы по вопросам национальной обороны, использования вооруженных сил и сил порядка под руководством гражданской власти, статус государственных служащих, полиции, организации свободных профессий, тру-

«граница между правилами и принципами настолько расплывчата, что она никогда не соблюдалась парламентом или навязывалась правительством... тем более что она не поддерживалась ни Конституционным советом, ни Государственным советом»2. Вместе с тем следует подчеркнуть, что независимо от того, существует или нет конституционно признанное различие законов-правил и законовпринципов, на практике во многих странах ряд законов, по существу, представляют собой законы-рамки, реальное содержание которых определяется нормативными актами исполнительной власти.

Конституция РФ также предусматривает законы-принципы. Так, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72). Это, в частности, означает возможность принятия Федеральным Собранием федеральных законов, устанавливающих, например, принципы избирательного права, организации представительных органов и органов местного самоуправления в субъектах федерации, которые будут конкретизироваться в принимаемом ими законодательстве (примером может служить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.).

Законы-программы принимаются, как правило, по вопросам экономического и социального развития. Они устанавливают цели и определяют содержание деятельности государственных органов

1Gazetim-paniakan'ny Repoblika Malagasy. Antananarivu. 16.07.1992.

2Ardant Ph. Op.cit. P. 568.

31

на определенный период (например, Франция, Бенин, Индонезия). Возможность принятия таких законов предусмотрена и Конституцией РФ, которая относит к исключительному ведению федерации принятие федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны (п. «е» ст. 71).

Кодексы — это законы, которые обычно содержат нормы, регулирующие комплекс общественных отношений, составляющих основу того или иного правового института. Принятие кодексов по вопросам конституционного права практикуется в ряде стран (например, избирательные кодексы во Франции, Кот-д’Ивуаре, Сенегале, Аргентине, кодекс гражданства в Алжире).

По способу принятия законы подразделяются на принятые государственными органами: парламентом, постоянно действующим коллегиальным органом государственной власти (например, Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей), военным советом, его главой (в условиях военного режима) и принятые на референдуме. Последний вид законов предусмотрен конституциями многих стран (за исключением «социалистических» — Вьетнам, Китай, Куба, КНДР). К ним относятся как конституционные, так и обычные законы.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти —

это акты, издаваемые главой государства, правительством, министрами и руководителями различных ведомств. К ним могут быть также отнесены акты, принимаемые формально независимыми, но состоящими преимущественно из государственных служащих комиссиями (избирательные комиссии, комиссии по делам судебной администрации и т. п.).

Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти в подавляющем большинстве стран являются как по своему содержанию, так и по количеству одним из важнейших видов источников конституционного права. Объясняется это двумя обстоятельствами: во-первых, той значительной ролью, которую в современном государстве играет аппарат исполнительной власти, что проявляется, в частности, и в его широком участии в процессе правотворчества; во-вторых, ростом и усложнением этого аппарата, обусловленными активным вмешательством государства в экономическую, социальную, духовную жизнь общества (в странах с авторитарным политическим режимом доходящую и до полной этатизации общества) .

Акты органов исполнительной власти, содержащие конститу- ционно-правовые нормы, можно классифицировать по различным основаниям. Главными критериями, однако, являются место, занимаемое тем или иным органом в аппарате исполнительной власти, и юридическая сила издаваемых этим органом нормативно-право-

32

вых актов. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что чрезвычайное разнообразие национально-правовых систем значительно затрудняет создание общей классификации этих актов, одинаково применимой ко всем странам.

Прежде всего следует выделить нормативно-правовые акты, которые издаются главой государства (президентом, монархом), но имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декретызаконы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государства как по прямому предписанию конституции, так и по уполномочию парламента. В первом случае акты, имеющие силу закона, принимаются главой государства на основании общей компетенции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия, Марокко). Например, конституция Италии предусматривает, что президент «издает декреты, имеющие силу закона» (ст. 87)1. Во втором случае парламент может делегировать главе государства свои законодательные полномочия на определенный срок и по определенным вопросам (Казахстан, Мадагаскар, Финляндия). Так, согласно конституции Казахстана 1995 г. парламент по инициативе президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок до одного года (ст. 53)2. Кроме того, в соответствии со ст. 61 президент может объявить рассмотрение законопроекта срочным, что обязывает парламент рассмотреть его в течение месяца. При неисполнении этого требования президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия парламентом нового закона. Подобное положение — весьма редкое явление в мировой конституционной практике. Следует, впрочем, отметить, что хотя Конституция РФ не содержит аналогичного положения, на практике президент издает указы, фактически подменяющие по своему содержанию законы, нередко ссылаясь при этом на медлительность законодательной работы Федерального Собрания.

Более распространенным является делегирование парламентом законодательных полномочий не главе государства, а правительству (Армения, Испания, Греция, Румыния, Мали, Мадагаскар, Португалия) . По общему правилу акты главы государства и правительства, министров, имеющие силу закона, представляются на утверждение парламента. В связи с особенностями принятия и утверждения рассматриваемых актов возникает вопрос об их юридической природе. В французской правовой доктрине они рассматриваются как акты, имеющие гибридный характер. «Если эффект ордонансов тот же, что и законов, то их юридический статус носит гибридный характер. В момент издания — это чисто регламентарные акты (ад-

1Италия. Конституция и законодательные акты. М,, 1987.

2См.: Конституция Республики Казахстан. Алматы, 1995.

33

министративные. — Авт.). Только утверждение их парламентом придает им юридическую природу закона»1.

Во Франции и франкоязычных странах Африки близки по

силу так называемой автономной регламентарной власти. Это нор- мативно-правовые акты, принимаемые по всем вопросам, не отнесенным конституцией к области закона. Они также не являются подзаконными, ибо издаются не на основе и во исполнение закона, а в соответствии с самостоятельными нормотворческими полномочиями, непосредственно предоставляемыми конституцией главе государства и правительству. Автономный регламент не является, по образному выражению французского юриста П. Гонидекса, «ни узником, ни служителем закона... Законы и регламенты равны по своей юридической ценности и практической значимости»2.

В конституции Казахстана акты, принимаемые по всем вопросам, не отнесенным к законодательной компетенции парламента, определяются как подзаконные (ч. 3 ст. 61), что нелогично. Эти акты, как и во Франции, принимаются не на основе и во исполнение закона, а по вопросам, не входящим в область закона. Таким образом, целостность концепции «рационализированного парламентаризма», заимствованной авторами конституций Казахстана, оказалась нарушенной, ибо суть ее как раз и состоит в том, что законодательная власть парламента ограничена автономной регламентарной властью президента и правительства, акты которой действительно не являются «служителями закона».

Вторую и наиболее обширную группу нормативно-правовых актов исполнительной власти, являющихся источником конституционного права, составляют подзаконные акты в собственном смысле слова, то есть издаваемые на основе и во исполнение законов (декреты, постановления, правила; указы, инструкции и т. д.). Следует, однако, различать нормативные акты так называемого делегированного законодательства и акты, издаваемые «на основе и во исполнение законов». Первые — это нормативные акты, принимаемые по прямому или косвенному уполномочию парламента. Делегированное законодательство — важный источник конституционного права во всех странах, однако само его понятие имеет различное содержание в зависимости от действующей правовой системы. В странах общего права под делегированным законодательством понимаются «законы, изданные вне парламента — обычно министрами и местными властями... — на основе полномочий, пре-

1Delage С. Ор. cit. P. 109.

2Gonidec P. Les droits africaines. T. 1. 1968. P. 119.

34

доставленных актом парламента»1. Таким образом, здесь парламент уполномочивает соответствующие органы исполнительной власти или местного управления принимать нормативные акты, «облекающие в плоть общие принципы, установленные статутами»2. Такое уполномочие может быть выражено в общей форме или путем определения предмета правового регулирования. В первом случае этим органом предоставляется право принимать любые нормативные акты «для лучшего осуществления целей настоящего закона», во втором — акт парламента перечисляет вопросы, по которым должны быть приняты соответствующие нормативные акты (например, избирательные законы предписывают министру внутренних дел издать постановления о процедуре регистрации избирателей, кандидатов и т. д.). Все эти акты, как уже отмечалось, являются законами в широком смысле слова.

В странах, где действует континентальная система права или сильно ее влияние, под делегированным законодательством обычно понимаются акты, имеющие силу закона, которые принимаются, как мы видели, по уполномочию парламента правительством и главой государства. Но и здесь многие законы устанавливают лишь общие принципы, наделяя органы исполнительной власти правом конкретизировать их в общенормативных актах. Такие акты, однако, формально являются подзаконными. Впрочем, поскольку они содержат нормы общего характера, их следует отличать от актов по исполнению законов. Например, французские исследователи отмечают, что «в рамках основных принципов, установленных законом, правительство сохраняет право на автономный регламент, а не право на регламент по исполнению законов»3.

Особой разновидностью нормативных актов органов исполнительной власти являются акты, издаваемые в период чрезвычайного положения. Они характеризуются двумя специфическими чертами: носят временный характер — действуют лишь в период чрезвычайного положения и обладают, как правило, большей юридической силой, чем законы, включая конституцию. Последнее прямо предусмотрено конституциями и законами о чрезвычайном положении многих стран, наделяющими главу государства или правительство правом издания нормативных актов, которые могут приостанавливать действие отдельных статей конституции, противоречить ее положениям или положениям действующего законодательства. Особенно велико значение этих актов как источников конституционного права в развивающихся странах, где чрезвычайное положение вводится часто и на продолжительные сроки.

1Alder J. Ор. cit. P. 79.

2Ibid. P. 80.

3Delage С. Ор. cit. P. 107.

35

Акты органов судебного конституционного контроля. Институт судебного конституционного контроля приобрел в последние десятилетия XX в. универсальный характер. Он существует в большинстве современных государств (за исключением социалистических), что обусловило возрастание значения решений органов конституционного контроля как источника конституционного права. Вместе с тем следует иметь в виду, что значение этого источника в отдельных странах далеко не одинаково, ибо определяется различными национально специфическими факторами. Во-первых, во многих странах институт судебного конституционного контроля был учрежден только на рубеже 80—90-х годов и, следовательно, здесь нет сколько-нибудь значительной практики (большинство постсоциалистических стран, кроме Югославии, Польши, бывшие страны социалистической ориентации). Во-вторых, в ряде развивающихся стран этот институт действовал спорадически, деятельность его неоднократно прерывалась установлением военных режимов, отменявших как саму конституцию, так и предусмотренный ею судебный контроль (Нигерия, Пакистан, Уганда, Филиппины и др.). В-третьих, решение органа конституционного контроля является источником конституционного права только в том случае, если содержит правовую норму, то есть, по существу, представляет собой нормативно-правовой акт. Однако далеко не во всех странах, где существует судебный конституционный контроль, решения органов, его осуществляющих, обладают таким свойством. Юридическая природа этих решений во многом определяется характером механизма конституционного контроля и действующей в стране правовой системы.

В странах, где конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции и действует система общего права, принимаемые судами решения по конституционным вопросам действительно содержат не только вывод о соответствии или несоответствии нормативного акта (отдельных его положений) конституции, но нередко также и новую конституционно-правовую норму. Эти решения — конституционные судебные прецеденты — являются важным источником конституционного права, ибо развивают, дополняют и изменяют конституционные положения. На основе прецедентов в рассматриваемой группе стран сложилось так называемое казуальное или судебное конституционное право (case law on the constitution), существенно дополняющее нормативные акты, принимаемые парламентом и органами исполнительной власти (США, Австралия, Канада, Индия, Малайзия, Папуа-Новая Гвинея и др.). Особенно это относится к таким конституционно-правовым институтам, как основные права и свободы граждан, федерализм, чрезвычайное положение, законодательная и исполнительная власть. Без знания этих решений нельзя получить полного представления

36

об отдельных конституционно-правовых институтах, их реальной роли и взаимоотношениях.

Вместе с тем следует иметь в виду, что и в данной группе стран значение этого вида источника не везде одинаково. Если в развитых странах, таких, например, как США, Австралия, Канада судебные прецеденты составляют важную часть конституционного права, то совершенно иное положение в развивающихся странах, воспринявших англосаксонскую систему права. Лишь в немногих из них, имеющих относительно стабильные демократические режимы, решения органов конституционного контроля играют значительную роль в формировании и развитии конституционного права (Индия, Малайзия, Папуа-Новая Гвинея). Наиболее ярким примером в этом отношении является Индия, где Верховный суд «функционирует как параллельная легислатура, а очень часто и как параллельный орган учредительной власти»1.

Вдругих странах, где на длительные сроки устанавливались военные режимы (Гана, Нигерия, Уганда, Пакистан), конституционные судебные прецеденты немногочисленны и значение их невелико, ибо они разделяли судьбу конституций, на основе которых создавались. Так, за четырехлетний период действия конституции Нигерии 1979 г. Верховный суд и суды штатов приняли несколько десятков решений по конституционным вопросам, в ряде из которых были сформулированы правовые нормы, относящиеся к выборам президента, делегированному законодательству и т. д. Однако после военного переворота 1983 г. разделы конституции, посвященные президентским выборам, парламенту и легислатурам штатов, утратили силу, а вместе с ними утратили силу и соответствующие судебные прецеденты.

Встранах, где действует континентальная или близкая к ней система права и где конституционный контроль осуществляют специализированные органы (конституционный суд, конституционный совет), вопрос об актах этих органов как источнике конституционного права решается не столь однозначно.

Вконституционной доктрине, как отечественной, так и зарубежной, существуют различные точки зрения по этому вопросу. В отечественной доктрине широко распространен взгляд, согласно которому любые решения органов конституционного контроля, независимо от «формальных различий», являются источником права. Поскольку эти органы решают вопрос о судьбе закона, считает, например, М. Нудель, то их деятельность по своему характеру фак-

тически является нормотворческой, а «решение органа надзора превращается в источник права»2. Ж. И. Овсепян, обосновывая нор-

1Baxi U. The Indian Supreme Court and Politics. Lalubah, 1980. P. 10.

2Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических государст-

вах. М., 1968. С. 149.

37

мативный характер решений органов конституционного контроля в пяти европейских странах (Австрии, Италии, Испании, Германии, Франции), отмечает, что «сама постановка вопроса об осуществляемом посредством судебной конституционно-контрольной деятельности позитивном правотворчестве, то есть новом правовом регулировании, не бесспорна»1. Впрочем, этот же автор делает вывод, что следствием процесса правотворчества в сфере судебного конституционного контроля «являются источники права в форме: судебного прецедента... либо нормативного акта»2.

Что касается западных конституционалистов, то оценка ими юридической природы решений органов конституционного правосудия (в странах, где действует европейская система конституционного контроля) не столь однозначна. При этом следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, в некоторых странах конституция прямо запрещает конституционному суду действовать в качестве законодателя (ст. 153 конституции Турции 1982 г.)3. Однако в большинстве стран этой группы такое запрещение непосредственно не вытекает из конституционных положений. Самоограничение органов конституционного контроля в сфере правотворчества декларируется ими в своих решениях. Так, Конституционный совет Франции в решении 1962 г. указал, что он «не создает норму объективного права, обязательную для всех, а является только судьей»4. Исходя из этого, некоторые французские юристы не считают решения Конституционного совета источниками конституционного права. Так, Ф. Люшер полагает, что эти решения не могут рассматриваться как «источники конституционных норм по очень простой причине: конституционная норма обязательна для всех, включая законодателя и судью, а последний не связан решением Конституционного совета, которое он может всегда изменить»5. Во-вторых, ни конституционные положения, ни даже декларируемая самими органами конституционного контроля позиция не могут сами по себе служить основанием для вывода о юридической природе принимаемых ими актов.

Ответ на этот вопрос дает только практика конституционного правосудия. Ее анализ, несмотря на определенные особенности в отдельных странах, позволяет согласиться с выводом, сделанным Л. Гарлицким: «В современной практике образ «негативного законодателя» уступает место образу суда, действующего не только

1Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита конституции. Ростов/на-Д., 1991. С. 30.

2Там же.

3Constitutions of the Countries of the World. Turky. N. Y., 1988.

1988.

4Favoreu L., Philip L. Op. cit. P. 169.

5Lushaire F. La protection constitutionnelle des droits et libertes. Economica. 1987. P. 4.

38