Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Значительными полномочиями по контролю за соблюдением конституции в процессе ее применения исполнительной властью обладает парламент, осуществляющий их в многообразных формах (в частности, путем контроля за делегированным законодательством). В социалистических странах такой контроль возложен на высший представительный орган и постоянно действующий коллегиальный орган государственной власти. Так, согласно ст. 62 конституции Китая контроль за ее исполнением осуществляют Всекитайское собрание народных представителей и Постоянный комитет. Аналогичные положения содержались в конституциях бывших социалистических государств, в том числе и в Конституции СССР 1977 г .

Конституции, в которых определяется круг задач и полномочий правительства, обычно возлагают на него обязанность принимать меры по обеспечению законности и защите конституционных прав и свобод граждан (например, п. «е» ст. 114 Конституции РФ).

Защиту конституции осуществляют правоохранительные органы: общие и специальные суды, прокуратура (в социалистических странах—в порядке общего надзора). В сфере защиты конституционных прав и свобод большую роль играет институт омбудсмана (уполномоченного по правам человека), получивший широкое распространение в современных государствах. Однако в науке конституционного права в качестве правовых средств защиты конституции обычно рассматриваются не столько перечисленные выше органы, сколько предусмотренные конституцией институционные и процедурные гарантии соблюдения государственной властью, ее различными ветвями конституционной законности. К ним относят: особый порядок изменения конституции, ответственность высших должностных лиц за ее нарушение, конституционное правосудие. Впрочем, как в зарубежной, так и в отечественной литературе существуют различные точки зрения по вопросу о том, из каких элементов складывается механизм правовой защиты конституции. Так, К. Хессе, говоря о правовых средствах защиты Основного закона ФРГ, относит к ним также превентивные и репрессивные гарантии (лишение основных политических прав, возможность запрета политических партий, институт чрезвычайного положения)1. Ж. И. Овсепян наряду с судебным конституционным контролем и конституционной ответственностью включает в механизм правовой защиты конституции конституционный контроль, осуществляемый парламентом, конституционный референдум, вето главы государства2. Вместе с тем следует подчеркнуть, что как бы ни решался этот вопрос отдельными ав-

1См.: Хессе К. Указ. работа. С. 325.

2См.: Овсепян Ж И. Указ работа. С. 42.

159

торами, все они рассматривают конституционное правосудие как главный, определяющий элемент механизма правовой защиты конституции.

Многие отечественные авторы таким элементом считают не конституционное правосудие, а конституционный контроль в широком значении этого понятия как деятельности «компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия»1. Доктрина конституционного контроля в таком значении была разработана в социалистических странах, где не было судебного конституционного контроля. Она неизвестна западной науке конституционного права, которая всегда именно последний рассматривала как главный элемент механизма правовой защиты конституции.

До недавнего времени эта конституционная гарантия соблюдения конституции самой государственной властью определялась как судебный конституционный контроль. Сегодня все более широко используется понятие «конституционное правосудие» («конституционная юстиция»). В литературе даются различные его определения — от весьма кратких до очень обширных2. В целом конституционное правосудие можно определить как деятельность судебных органов, состоящую в рассмотрении дел, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы, связанные с обеспечением соблюдения конституции государственными органами, прежде всего парламентом, и в принятии по ним решений, влекущих правовые последствия. Современное конституционное правосудие не сводится лишь к проверке конституционности нормативных актов, а призвано обеспечивать верховенство конституции как основы национальной правовой системы, защиту конституционных прав и свобод, соблюдение принципа разделения властей во всех его аспектах. Эти задачи сформулированы в конституции Молдовы: «Конституционный суд гарантирует верховенство конституции, обеспечивает реализацию принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и гарантирует ответственность государства перед гражданином и гражданина перед государством» (ч. 3 ст. 134).

Необходимым, стержневым элементом конституционного правосудия был и остается собственно конституционный контроль— осуществляемая судебным органом проверка нормативных актов с точки зрения их соответствия конституции. Именно это составляет сущность конституционного правосудия. «Нет консти-

1Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М, 1995. С. 9.

2См.: Современный немецкий конституционализм. М., 1994 С 21; Garlicki L.

Op. cit. S. 5.

160

туционной юстиции... без такого центрального полномочия, каким является контроль за конституционностью законов»1. И в этом смысле можно говорить о равнозначности понятий «конституционное правосудие» и «судебный конституционный контроль».

Институт судебного конституционного контроля возник в США, причем на основе не конституции, а судебных прецедентов. Его доктрина была наиболее четко сформулирована главным судьей Верховного суда Дж. Маршаллом в известном решения 1803 г. по делу Marbury v. Madison: «Именно судебная власть вправе и обязана сказать, что есть закон»2. Указанный прецедент заложил основы так называемой американской модели конституционного правосудия, главной чертой которой является осуществление конституционного контроля судами общей юрисдикции.

На первом этапе мирового конституционного процесса эта модель оставалась единственной. С теми или иными модификациями она утверждается в ряде латиноамериканских стран (Аргентина, Боливия, Бразилия, Колумбия), в Скандинавских

(или австрийская) модель конституционного правосудия, концепция которого была разработана австрийскими учеными Г. Кельзеном и К. Эйзенманом3. Ее главное отличие от американской модели состоит в том, что конституционное правосудие выделяется из общего правосудия и осуществляется не судами общей юрисдикции, а специализированным органом — конституционным судом. Однако в рассматриваемый период эта модель существовала на практике лишь в нескольких странах (Австрия, Чехословакия — 1920 г., Испания — 1931 г.). Господствующей оставалась американская модель в ее различных модификациях. Следует отметить, что вообще географическое распространение института конституционного правосудия в межвоенный период было весьма ограниченным.

Широкое распространение рассматриваемый институт получает на третьем этапе мирового конституционного процесса. Он утверждается практически во всех странах Западной Европы, во многих новых государствах Азии, Африки, Латинской Америки. Вне этой общей тенденции оставались социалистические государства и за редкими исключениями (Танзания, Мадагаскар) государства социалистической ориентации. Правда, Конституция СССР 1924 г.

1Favoreu L. Les cours constitutionnelles. P., 1992. P. 24.

2Цит. по: Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США Политико-право- вой комментарий М., 1985. С. 135.

3Подробнее см.: Favoreu L. Op. cit. P. 11—15.

161

учредила при Центральном исполнительном комитете Верховный суд, к компетенции которого были отнесены: дача заключений о конституционности «постановлений союзных республик», разрешение споров между субъектами федерации и рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности (п. «в» и «г» ст. 43). Но уже с начала 30-х годов функции конституционного контроля в деятельности Верховного суда практически сводятся на нет1, а последующие советские конституции вообще не предусматривали института конституционного правосудия.

Конституционное правосудие в указанных группах государств отвергалось по теоретическим соображениям. Оно было несовместимо с принципом единства государственной власти и основанного на нем формального верховенства высшего представительного органа, наделяемого всей полнотой государственной власти. Осуществление конституционного контроля иным, независимым органом означало бы отрицание такого верховенства и ограничение такого всевластия. Да и практически такой контроль был бы неосуществим, ибо общественные отношения регулировались политическими актами — партийными решениями, имевшими большую значимость, чем любые правовые акты. На это указывал, например, А. Боссу, рассматривая положение, сложившееся в период «социалистической ориентации» Бенина: «Партийный орган стоит над законодательным органом, его решения обязывают Национальное революционное собрание и потому их ценность выше, чем ценность законов»2. Отсюда следовал только один вывод: решения партии, объявлявшейся руководящей и направляющей силой общества и государства, не могли подлежать контролю какого-либо государственного органа.

Только в условиях начавшегося кризиса тоталитарной системы в ряде социалистических государств начинают создаваться органы конституционного правосудия с ограниченной компетенцией (в 70-х годах — в Югославии, а затем в Венгрии, Польше, Чехословакии, Комитет конституционного надзора в СССР).

Свои особенности имел процесс становления института конституционного правосудия в развивающихся странах. Решающее влияние на него оказали модели западных демократий и прежде всего бывших метрополий. В странах общего права этот институт заимствовал многое из колониального прошлого — практики судебного комитета Тайного совета Великобритании, который был последней судебной инстанцией, рассматривавшей апелляции на

1См.: Овсепян Ж. И. Указ. работа. С. 8.

2Revue juridique et politique. Independance et cooperation. P., 1984. № l. Р. 45

162

решения высших судов колоний. В ходе рассмотрения подобных дел проверялось соответствие нормативных актов колониальных властей конституционным актам, относящимся к данной колонии, законодательству метрополии. Вполне естественно, что такая практика способствовала восприятию американской модели конституционного правосудия. Однако модель эта была значительно модифицирована и во многих отношениях отличалась от «классического» ее варианта (Бангладеш, Индия, Малайзия, Пакистан, Гана, Нигерия и др.).

В бывших французских колониях у института конституционного правосудия не было колониального прошлого. Созданный первыми конституциями, принятыми в начале 60-х годов, он в основном копировал европейскую модель в ее французском варианте.

Предусмотренный первыми конституциями афро-азиатских стран институт конституционного правосудия вскоре в большинстве из них был ликвидирован или превратился в формальный институт, лишенный реального содержания. Лишь в очень небольшой группе стран, где установились более или менее стабильные и демократические режимы, он постепенно стал эффективно осуществлять свои функции и играть все возрастающую роль как в системе власти, так и в политико-правовом развитии. Наиболее яркий пример — деятельность Верховного суда Индии, который, по мнению индийских ученых, превратился в один из основных институтов власти, во многом определяющий существующий правопорядок и оказывающий значительное влияние на политическую жизнь1.

Новый этап в развитии института конституционного правосудия начался на рубеже 80—90-х годов, когда процесс демократизации приобрел глобальный характер. Он учреждается во всех странах, совершающих переход от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии: в постсоциалистических государствах (в том числе возникших в результате распада бывших советской, югославской и чехословацкой федераций) и в тех развивающихся странах, где он ранее был либо ликвидирован, либо вообще никогда не существовал.

Краткий исторический экскурс позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, можно утверждать, что сегодня институт конституционного правосудия приобрел универсальный характер — он присущ подавляющему большинству современных государств, как в странах «зрелой» демократии, так и в странах, только начинающих создание демократической государственности. Такая универсализация обусловлена несколькими причинами. Прежде все-

1 Kagzl M. Constitution of India. Vol. 11. New Delhi, 1984; Baxi U. Op. cit.

163

го общепризнанной стала идея правового государства, одной из существенных черт которого является верховенство права и его главного источника — конституции. Верховенство конституции означает подчиненность ей не только всех иных источников права, но и всех ветвей власти, в том числе и законодательной. Как показал мировой опыт, наиболее эффективной правовой гарантией этого верховенства является судебный конституционный контроль. В странах, покончивших с тоталитарными режимами, учреждение института конституционного правосудия явилось ответной реакцией на тот правовой нигилизм, который был присущ этим режимам. Есть и другие причины, на которые указывают зарубежные авторы. Так, Л. Гарлицкий отмечает, что одной из таких причин явилось изменение характера конституции в результате ее социализации: «Требовалось защитить соответствующие нормы (относящиеся к организации общества. — Авт.), основанные на конкретной системе ценностей, от изменяющихся настроений парламентского политического большинства»1.

Во-вторых, современный институт конституционного правосудия характеризуется таким многообразием форм, которое все труднее сводить к двум основным моделям — американской и европейской. Все более заметной становится тенденция к возникновению различных смешанных форм, в которых в той или иной комбинации сочетаются некоторые черты, присущие каждой из моделей. В этой связи, очевидно, можно говорить об относительной условности традиционно противопоставляемых понятий «американская модель» и «европейская модель». При сохранении между ними принципиального различия в организационном отношении (суды общей юрисдикции и специализированные суды) во всех иных отношениях каждая из них во многих странах приобретает гибридный характер (по компетенции судебных органов, применяемым ими формам и видам конституционного контроля). Такие гибридные системы (особенно в развивающихся странах) лишь весьма условно можно характеризовать как американскую или европейскую модели в их «классическом» варианте. Вместе с тем в ряде стран утверждается и подлинно «смешанная модель», для которой характерно сочетание не только различных форм и видов контроля, но и осуществление его как судами общей юрисдикции, так и специализированными органами конституционного правосудия (например, Греция, Португалия, ЮАР).

В-третьих, с учетом относительной условности понятий можно утверждать, что на современном этапе преобладающей является европейская модель конституционного правосудия в ее многообразных вариантах, что объясняется рядом факторов исторического, политического и правового порядка. Если рассматривать, на-

1 Garlicki L.Op.cit. S. 51.

164

пример, причины отказа большинства европейских стран от американской модели в ее классическом варианте, то они коренятся

вособенностях континентальной системы права и системы судоустройства, в «обожествлении» европейскими юристами закона как

источника права, в неспособности карьерных судей осуществлять конституционный контроль1.

Большую роль в широком распространении после второй мировой войны европейской модели сыграл мировой опыт осуществления конституционного правосудия, представленный преимущественно деятельностью судов общей юрисдикции. Очевидными стали недостатки американской модели, такие, например, как связанность суда при разрешении конституционных вопросов обстоятельствами рассматриваемых им уголовных и гражданских дел, длительность судопроизводства, обязывающий характер принимаемых решений лишь для сторон в конкретном деле, предоставление возможности оспаривать неконституционность нормативных актов и действий только частными лицами. Все указанные недостатки и призвана была преодолеть европейская модель.

Свозникновением этой модели в науке конституционного права развернулась дискуссия о месте, занимаемом конституционным правосудием в системе разделения властей, и о природе специализированных органов, его представляющих. Не разбирая подробно различные точки зрения, которые высказываются в зарубежной и отечественной литературе, отметим лишь основные подходы. По мнению одних авторов, конституционное правосудие является частью судебной власти. Так, Ж. И. Овсепян считает, что в свете принципа разделения властей «конституционные суды следует отнести к судебной власти независимо от того, где они помещены

втекстах конституций»2. По мнению других, конституционное правосудие стоит над тремя властями, хотя и не является в полной мере «четвертой властью». Как указывает французский конституционалист Л. Фаворе, «сегодня в большинстве стран, принявших кельзеновскую модель, признается, что конституционное

правосудие находится вне трех властей, обеспечивая соблюдение ими своих полномочий»3. Третьи рассматривают конституционный контроль в широком значении этого понятия, охватывающем наряду с судебным конституционным контролем и иные формы

(парламентский, контроль главы государства и т.д.), как особую власть — контрольную4.

1Подробнее см.: Боботов С. В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 5457; Favoreu L. Op. cit. P. 6-16.

2Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах//Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1994. С. 10.

3Favoreu L. Op. cit. P. 14.

4См.: Шульженко Ю. Л. Указ. работа. С. 1—6.

165

Однако независимо от того, как решается вопрос о месте конституционного правосудия, специализированные органы, его осуществляющие, обладают определенной спецификой, отличающей их от обычных судов (в том числе и таких специальных, как, например, административные суды) и от политических государственных органов (парламент, правительство), что находит отражение в природе специализированных органов, которая, по мнению многих юристов, носит двойственный характер. С одной стороны, это юрисдикционные органы, принимающие правовые решения в соответствии с формализованной процедурой, имеющей много общего с обычным судопроизводством. С другой — это политические органы по порядку своего образования, составу, а главное — по характеру решаемых ими дел, предметом которых являются конституционные вопросы. Но любой конституционный вопрос — всегда вопрос политический, ибо, по справедливому замечанию одного из судей Верховного суда Индии (суда общей юрисдикции), он «затрагивает проблему распределения и осуществления политической власти, и потому не может не быть политическим»1. Тем более это справедливо в отношении специализированных органов, решающих только конституционные вопросы.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что лишь в указанном смысле можно говорить о политическом характере специализированного органа конституционного правосудия. Он не является таким политическим органом, как иные конституционные органы, которые непосредственно участвуют в политическом процессе, в принятии политических решений или политическом контроле. Подобное участие противоречило бы самому предназначению конституционного правосудия и потому прямо запрещается законодательством многих стран. Так, закон о Конституционном суде Италии предусматривает положение, согласно которому «конституционный контроль исключает любую оценку политического характера» (ст. 58). Аналогичный смысл имеет и положение ст. 3 федерального конституционного закона о Конституционном суде Российской Федерации 1994 г. о том, что суд «решает исключительно вопросы права»2. Такой же позиции придерживаются и сами конституционные суды ряда стран (Австрия, Испания, Франция и др.). Так, в одном из решений Конституционного суда Испании говорится, что сфера политической деятельности государственной власти «находится вне контроля суда». Конституционный суд Австрии, указав, что «политика (правовая, экономическая,

1Baxi U. Op. cit. P. XII.

2Федеральный конституционный закон о Конституционном суде Российской Федерации. М., 1994.

166

культурная, налоговая »и т. д.) находится вне сферы конституционного контроля», подчеркнул, что критерием конституционности любого решения, принимаемого законодателем, «не может служить оценка его целесообразности, политической эффективности или правильности»1.

Впрочем, на практике органы конституционного правосудия (не только специализированные, но и суды общей юрисдикции) в ряде стран не всегда соблюдают соответствующие требования закона и собственные декларации о невмешательстве в политику. Тем не менее одной из основных их задач остается способствовать юридизации политического процесса (по выражению М. Капелетти, «юридизации политической власти»2), в частности, путем разрешения политических конфликтов между различными властями присущими им правовыми средствами.

Таким образом, только с учетом сказанного о принципе невмешательства органов конституционного правосудия в политику можно рассматривать их как «особые органы судебно-политиче- ского характера»3.

Конституционное правосудие, в каких бы институционных формах оно не осуществлялось, решает общие задачи по защите конституции: обеспечение ее верховенства и стабильности, соблюдение принципа разделения властей, защита предусмотренных ею прав и свобод человека. Однако активность органов конституционного правосудия в решении указанных задач, а следовательно, влияние, которое они оказывают на развитие национального права и политическую жизнь, далеко неодинаковы в различных странах, что обусловлено множеством причин. Одни из них имеют более или менее общий характер, другие специфичны, присущи только той или иной стране.

Прежде всего отметим, что институт конституционного правосудия имеет в одних странах длительную историю, как, например, в США, где он возник почти два столетия назад, или в Норвегии, где Верховный суд «имеет более чем вековой опыт конституционного контроля, являясь таким образом Нестором среди аналогичных систем в Европе»4. В большинстве же государств он был создан только после второй мировой войны, во многих — совсем недавно (на рубеже 80—90-х годов) и находится, по существу, еще в процессе становления.

Различны социально-политические условия, в которых действует рассматриваемый институт. В странах «зрелой» демократии конституционное правосудие осуществляется в условиях полити-

1Цит. по: Garlicki L. Op. cit. S. 213.

2Cappeletti M. Judicial Review in Contemporary World. Oxford, 1971. P. 53.

3Garlicki L. Op. cit. S. 214.

4The Role of the Constitution in Changing Society. P. 183.

167

ческой и конституционной стабильности, которая отсутствует, за редкими исключениями, в развивающихся странах. Говоря о конституционном контроле в англоязычных странах Азии и Африки, У. Бакси отмечает, что здесь «высшие судебные инстанции уже на ранней стадии своего развития столкнулись с проблемой вершить правосудие в условиях политической нестабильности, военного режима или гражданской войны, внезапных и резких изменений конституции»1. Во многом схожая ситуация сложилась в ряде постсоциалистических государств (например, в бывших республиках югославской федерации, в России, где деятельность Конституционного суда, начавшаяся в конце 1991 г., в сентябре 1993 г. была прервана более чем на год).

Указанные обстоятельства решающим образом влияют на деятельность органов конституционного правосудия. И если в странах западной демократии эти органы давно уже стали одним из важнейших властных институтов, то в большинстве развивающихся стран и во многих постсоциалистических государствах роль его пока весьма незначительна. Лишь в немногих из них органы конституционного правосудия действуют активно, оказывая растущее влияние на правовую и политическую жизнь (например, уже упоминавшийся Верховный суд Индии, конституционные суды Венгрии, Болгарии и Польши, начавшие свою деятельность совсем недавно, но уже принявшие ряд важных решений)2.

Помимо рассмотренных, существуют и факторы конституцион- но-правового характера, во многом определяющие различную степень активности органов конституционного правосудия в отдельных странах. В частности, к ним относятся организационноправовые особенности, существующих моделей конституционного правосудия. Как свидетельствует практика, «активность верховных судов, совмещающих свою Традиционную деятельность с конституционным контролем... хотя и несколько возрастает в последнее время по сравнению с прошлым, тем не менее далеко отстает от активности специализированных судов»3. Это объясняется не в последнюю очередь различиями между существующими моделями в отношении компетенции органов конституционного контроля, применяемых ими форм и видов контроля, круга субъектов, наделяемых правом оспаривать конституционность нормативных актов. В целом большей активности специализированных органов конституционного правосудия способствуют ограничение их компетенции рассмотрением исключительно конституционно-пра-

1Baxi U. Op. cit. P. 38.

2См.: Габор Г. Опыт конституционного правосудия в Венгрии//Государство

иправо. 1993. № 9; Неновский H., Жабинска M. Конституционный суд Болга-

рии//Там же: Schwartz H. The New East European Constitutional Courts//Constitution Making in Eastern Europe. Ed. By A. Howard. Washington, 1993.

3Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 46.

168