Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

ся на рубеже 80—90-х годов. Так, за период 1989—1993, гг. на референдумах были приняты конституции в 16 странах Африки. Однако референдум являлся лишь окончательной стадией процесса разработки и принятия конституций. Этот процесс значительно демократизировался и приобрел оригинальные черты в условиях перехода от тоталитарных и авторитарных режимов к демократии Все большее распространение получает такой метод, как созыв для обсуждения и согласования основных принципов будущей конституции общенациональной конференции с участием всех политических и социальных сил страны (политических партий, общественных организаций, деловых и религиозных кругов и т. д.). Такие конференции были проведены, например, в Бенине, Буркина-Фасо, Конго, Нигере, Чаде, на Мадагаскаре и некоторых других странах. Конференции одобряли согласованные принципы будущей конституции и поручали созданному ими на переходный период временному законодательному органу (высший совет республики в Бенине, Конго, Того, Чаде), разработать на их основе окончательный проект и вынести его на референдум. Например, конголезский временный основной закон 1991 г., принятый общенациональной конференцией, отнес к полномочиям Высшего совета рассмотрение проекта конституции и организацию проведения по нему конституционного референдума (конституция была одобрена на референдуме в марте 1992 г.)1. Такой способ разработки и принятия конституции знаменует «поворотный пункт в политической жизни африканских стран», ибо он позволил впервые за годы независимости включить в процесс принятия решений социальные силы, не имевшие голоса в условиях авторитарного режима2.

Принятие конституции представительным учреждением или избирательным корпусом — преобладающие в настоящее время способы. Другой способ — принятие конституции односторонним актом главы государства (так называемая октроированная, то есть дарованная конституция) — имевший ранее значительное распространение, уходит в прошлое. Лишь в нескольких монархических государствах современные конституции были «дарованы» монархом (конституции Катара 1962 г., Саудовской Аравии 1992 г., Непала 1962 г., Свазиленда 1978 г. Впрочем, последние две отменены). Специфическим видом октроированных конституций были первые конституции многих новых государств — бывших английских колониальных владений. Называя конституцию Нигерии 1960 г. неавтохтонной, известный нигерийский государствовед Б. Нвабуезе отмечает: «Автохтонной является такая кон-

1 Republique du Congo. Conference nationale souveraine. Act Fondamental. Brazzaville, 1991.

2 Jeune Afrique. P., 1991. № 1591. P. 27.

139

ституция, которая приобретает юридическую силу в результате того, что она принимается или санкционируется не английским правительством, а местной властью»1. Однако большинство таких октроированных конституций стали достоянием истории: к 1993 г. только 14 из 33 «остались более или менее нетронутыми», преимущественно островных государств Океании2.

Конституционной истории развивающихся стран известны и другие весьма оригинальные способы принятия конституции. Так, первые основные законы Анголы 1975 г. и Мозамбика 1975 г. были приняты высшими руководящими органами политических партий (соответственно ЦК МПЛА и ЦК Фрелимо) накануне провозглашения независимости этих стран; в Конго третья конституция страны 1969 г. была принята I съездом правящей Конголезской партии труда, а конституция 1973 г. — II чрезвычайным съездом партии и затем вынесена на референдум.

Оценка каждого из рассмотренных способов принятия конституции с точки зрения его демократизма зависит от конкретноисторических условий, в которых он применяется. Вместе с тем можно, очевидно, высказать и ряд принципиальных соображений. Во-первых, принятие конституции односторонним актом главы государства (не говоря уже о партийном органе) ни при каких условиях не совместимо с демократией. Во-вторых, наделение действующего парламента или надпарламентского органа полномочием принимать новую конституцию без последующего ее утверждения на референдуме может привести к искажению воли избирателей. Избранные в иных условиях, с иной целью, эти органы не могут адекватно выражать волю народа по такому коренному вопросу, как принятие новой конституции (к тому же народ специально не уполномочивал их на это). Корректировку парламентского способа принятия конституции дает, на наш взгляд, основной закон Швейцарии, который, с одной стороны, требует одобрения инициативы принятия новой конституции избирателями, а с другой — предусматривает необходимость избрания нового парламента для принятия проекта конституции с последующим его вынесением на референдум. Во всяком случае, разработанный парламентом проект должен быть поставлен на широкое обсуждение общественности, но не формальное, каким были, например, всенародные обсуждения, проводившиеся в социалистических странах и не имевшие практических последствий. Окончательный текст, принятый представительным органом, подлежит вынесению на референдум. В-третьих, применение референдума как самостоятельного способа принятия конституции, проект которой выработан правительством, революционным или военным

1Nwabuese В. Constitutional Law of Nigeria. P. 110.

2International and Comparative Law Quaterly. Vol. 42. Part l. L., P. 80.

140

советом без участия полномочных представителей народа, не соответствует принципам демократии. Как свидетельствует практика, нередко такой референдум приобретает характер плебисцита, на котором главным вопросом становится получение доверия политическим лидером или политической партией, руководившими разработкой конституции. Таковы, были, например, конституционные референдумы во многих развивающихся странах в пе-

тых, наиболее демократическим является принятие конституции учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и прямых выборов. В этом случае избиратели дают его депутатам ясно выраженный мандат на разработку и принятие новой конституции (в отличие, например, от принятия конституции парламентом или надпарламентским органом). При этом целесообразно, чтобы учредительное собрание не наделялось полномочиями парламента, осуществление которых неизбежно приводит к затягиванию процесса разработки и принятия конституции.

Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что как выбор, так и оценка того или иного способа принятия конституции зависят не только от формально-юридических моментов, но и от ряда факторов политического, исторического характера (например, референдум в условиях демократического или авторитарного режима, использование различного рода общественных форумов при отсутствии условий для созыва учредительного собрания и т. д.).

Конкретно-исторические условия страны, принимающей новую конституцию, в конечном счете определяют и срок ее действия. В конституционной доктрине и практике конституции по времени действия различаются на постоянные, имеющие формально неограниченный срок действия, и временные, действующие в течение установленного срока или до наступления определенного события. Большинство конституций являются постоянными, о чем свидетельствует отсутствие в них не только указания срока действия, но, как отмечалось, и норм, регулирующих процедуру их отмены и принятия новой конституции. Некоторые, впрочем, немногие, декларируют свою неотменяемость, как, например, конституция Мексики 1917 г. («Настоящая конституция,—говорится в ст. 136, — не теряет своей силы, даже если ее действие нарушено восстанием. Если в результате внутренних волнений образуется правительство в противоречии с принципами, установленными настоящей конституцией, то действие конституции восстанавливается с момента, когда народ вновь обретет свободу...»). Однако понятие «постоянная конституция» выражает, скорее, намерение учредителя в момент принятия основного закона, чем фактическую его неотменяемость. Из ныне действующих консти-

141

туций лишь немногие, учитывая их возраст, могут рассматриваться как постоянные (например, конституции США 1787 г., Норвегии 1814 г., Люксембурга 1868 г., Швейцарии 1874 г.). В большинстве современных государств срок действия «постоянных конституций» оказывается весьма ограниченным. Это характерно как для стран с длительной историей конституционного развития (некоторые латиноамериканские страны, принявшие по 10 и более конституций, Франция — 13 конституций), так и для развивающихся стран Азии и Африки, а также для некоторых постсоциалистических государств (например, в Казахстане за период 1993— 1995 гг. было принято две конституции).

В последние десятилетия широкое распространение получила практика принятия временных конституций. В 60—70-х годах они были приняты в ряде стран Азии и Африки в период становления национальной государственности (временные конституции Ирака 1959 г., ОАР 1958 г., Танзании 1965 г., Объединенных Арабских Эмиратов 1971 г., Конго 1968 и 1977 гг.). На рубеже 80—90-х годов временные конституции. принимаются в ряде стран, совершающих переход от тоталитарных и авторитарных режимов к демократии (например, Конго, Мадагаскар, Нигер, Чад, Заир, ЮАР, Албания, Польша). В обоих случаях цель временной конституции — закрепить организацию государственной власти на переходный период, которая должна создать необходимые предпосылки для принятия постоянной конституции и учреждения предусмотренных ею государственных институтов. Так, в преамбуле временной конституции ЮАР 1994 г. указывается на необходимость принятия положений в целях «упрочения национального единства, перестройки системы управления Южной Африкой и непрерывности его осуществления в период, когда выборное Конституционное собрание разрабатывает постоянную конституцию».

Временные конституции различаются по способу принятия, содержанию и срокам действия. Так, временные конституции ряда стран Африки принимались общенациональными конференциями, о которых уже упоминалось (конституции Конго 1991 г., Заира 1994 г., Нигера 1991 г., Эфиопии 1991 г.). На Мадагаскаре временная конституция представляла собой соглашение, заключенное в октябре 1991 г. представителями всех основных политических сил страны. Оно не было утверждено каким-либо государственным органом, но опубликовано как законодательный акт1. В Албании, Польше и ЮАР временные конституции были приняты парламентом (в Польше конституционный закон о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и территориальном самоуправлении (1992 г.), получивший по сложившейся

1 Gazetim panjakan'ny Repoblika Demokratika Malagasy. 1991. № 2094.

142

традиции название малой конституции, в действительности не является единственным конституционным актом, ибо остаются в силе некоторые разделы конституции 1952 г.)1.

Весьма различно и содержание временных конституций. Одни из них ограничиваются закреплением организации государственной власти. Например, Национальная хартия Чада 1991 г. состоит из пяти глав: государство и суверенитет, президент Республики, правительство, судебная власть и переходные положения2. Другие по предмету регулирования мало чем отличаются от постоянных конституций (например, временная конституция ЮАР, основной закон Конго 1991 г., конституционный акт Заира 1994 г.). Но характерной чертой большинства из них является установление порядка принятия постоянной конституции. Так, во временной конституции ЮАР имеется специальная гл. 5 «Принятие новой конституции», в которой подробно регулируется деятельность Конституционного собрания, его организация, процедура разработки конституции и утверждения ее на референдуме. Кроме того, в четвертом приложении перечислены конституционные принципы, которым обязано следовать Конституционное собрание при разработке текста постоянной конституции (ст. 71).

Как правило, во временной конституции указывается срок ее действия (но в некоторых, например, в конституции Танзании 1965 г., такое указание отсутствовало). Обычно этот срок не превышает полутора-двух лет, совпадая с устанавливаемым сроком переходного периода. Например, в Конго этот период составлял 12 месяцев, на Мадагаскаре — 18 месяцев, но в ЮАР — пять лет, а срок действия конституции 1994 г. был определен в два года. Иногда срок действия временной конституции точно не определяется, а обусловливается датой принятия постоянной конституции. Так, согласно ст. 51 Национальной хартии Чада, она «прекращается действовать через 30 дней после промульгации новой конституции, устанавливающей многопартийность». Вместе с тем некоторые временные конституции превращаются по существу в постоянные, как, например, конституция Танзании 1965 г., которая действовала в течение 12 лет, или конституции ОАЭ 1971 г., и Ирака 1970 г., действующие уже более 20 лет.

Целесообразность принятия временной конституции в переходные, кризисные периоды, когда, с одной стороны, процесс политических и экономических преобразований требует новой организации государственной власти, а с другой — отсутствуют условия для тщательной разработки постоянной конституции, вполне очевидна. Не случайно, например, в России, находящейся на начальном этапе перехода к новому общественному строю, неко-

1Dzienmk ustaw. 1992. № 84

2Afrique contemporaine. P., 1991. № 160

143

торые политические силы выдвигали предложение о принятии не постоянной, а временной конституции.

Одним из юридических свойств конституции, как отмечалось, является ее стабильность. Из этого, однако, не следует, что конституция не подлежит ни при каких условиях изменениям и дополнениям. В ней должны найти отражение качественные изменения тех общественных отношений, которые составляли предмет регулирования в момент принятия основного закона. В противном случае она рискует превратиться в исторический документ, утративший нормативную силу и имеющий мало общего с реальной действительностью. «Неизменяемость не должна становиться препятствием там, где необходимы маневренность и поступательное развитие, иначе развитие выйдет за рамки правового нормирования»1. Вместе с тем конституция, закрепляющая основы данного общества и данного государства, не может перекраиваться в угоду конъюнктурным, сиюминутным интересам сменяющихся у власти политических групп. Следовательно, стабильность конституции означает прежде всего высокую степень устойчивости ее основных положений, исключающую любое изменение, которое отменяло бы идентичность исторически конкретного строя, закрепляемого основным законом2.

Юридической гарантией стабильности конституции является особый порядок ее изменения, призванный обеспечить как статичность, так и динамизм основного закона. Традиционно в конституционной доктрине конституции по способу изменения подразделяются на жесткие и гибкие. Жесткими называются конституции, которые изменяются в особом порядке, усложненном по сравнению с обычной законодательной процедурой, гибкими — конституции, изменяемые в том же порядке, что и обычные законы. Однако такое деление столь же некорректно, как и деление на писаные и неписаные конституции, если не указывается, о какой конституции идет речь. Формальные конституции всегда являются жесткими (редкие в прошлом исключения лишь подтверждают это правило), материальные — всегда гибкими. Практическое значение имеет лишь классификация формальных конституций в зависимости от степени сложности процедуры их изменения на очень жесткие (например, конституции США 1787 г., Российской Федерации 1993 г.) и менее жесткие (например, Основной закон ФРГ 1949 г., конституции Испании 1978 г., Пакистана

1973 г., Казахстана 1995 г.).

Жесткость конституции проявляется в двух аспектах: материальном и процедурном. В первом случае речь идет об ограничении учредительной власти, установлении определенных пределов

1Хессе К. Указ. работа. С. 35.

2См.: Там же. С. 329.

144

ееосуществления, что характерно для многих современных конституций. Учредительная власть ограничивается по содержанию (предмету пересмотра), а также по времени и обстоятельствам ее осуществления. Все большее распространение в последнее время получает практика объявления основных, наиболее важных, с точки зрения учредителя, конституционных положений, не подлежащими изменению. Это одна из важнейших правовых гарантий стабильности конституции, обеспечивающая необходимую степень

еестатичности. Анализ соответствующих статей новых конституций свидетельствует о том, что, как правило, не подлежат пересмотру положения, закрепляющие конституционные принципы, составляющие основы конституционного строя, институт прав и свобод человека, порядок изменения конституции. При этом пределы ограничения учредительной власти по содержанию в отдельных странах весьма различны. Некоторые конституции ограничиваются указанием на один или несколько объектов, не подлежащих изменению (например, во Франции и Италии — это республиканская форма правления, в Мавритании и Буркина-Фа- со — республиканская форма правления и многопартийность). Другие изымают из предмета возможного пересмотра значительное число статей и Даже целые разделы (Португалия, Намибия, Греция, Румыния, Российская Федерация и др.). Согласно ст. 79 Основного закона ФРГ не допускаются изменения, затрагивающие разделение федерации на земли, принципы сотрудничества земель в законодательстве и основные принципы, установленные в ст.ст. 1 и 20. «В целом не подлежащая конституционно-

му изменению материальная основа Основного закона совпадает с тем, что ст.ст. 18, 21 абз. 2 и ст. 91 характеризуют как основы свободного демократического строя»1.

Сходные ограничения предусмотрены и Конституцией РФ, ч. 1 ст. 135 которой устанавливает, что положения гл. 1, 2, 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Таким образом, положения об основах конституционного строя, о правовом статусе личности и о порядке пересмотра Конституции не могут быть ни изменены, ни отменены, ни дополнены Федеральным Собранием в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотрены только путем принятия новой конституции в порядке, установленном ч. 2 и 3 ст. 135.

Весьма оригинально сформулировано положение чешской конституции об ограничении учредительной власти. Согласно абз. 2 ст. 9 «не подлежат изменению положения, отражающие свойства (nalezitosty) демократического правового государства». Таким образом, в конституции не указаны конкретные положения, не подлежащие изменению. По мнению чешских юристов, определе-

1 Хессе К. Указ работа. С. 331.

145

ние их является задачей Конституционного суда, который «очевидно отнесет к ним положения ряда статей первых глав конституции и Хартии основных прав и свобод»1.

Вопрос об ограничении учредительной власти по содержанию возникает и в практике тех государств, конституции которых формально не определяют ее пределов. Показателен пример Индии, где вопрос этот стал предметом длительного конфликта между парламентом и Верховным судом, принявшим ряд решений, ограничивавших учредительную власть парламента. Последний в 1976 г. принял 42-ю поправку, включившую в ст. 386 положение о том, что «не существует какого бы то ни было ограничения учредительной власти парламента... Однако в 1980 г. Верховный суд признал это положение недействительным на том основании, что оно предоставляет парламенту право изменять конституцию таким образом, который может привести к «разрушению ее основных или существенных черт, или ее основной структуры»2.

Это решение во многом созвучно положению § 112 конституции Норвегии 1814 г. о том, что «поправки никогда не должны противоречить основам... конституции, но всегда ограничиваться изменениями, не нарушающими ее духа»3 (впрочем, согласно современной конституционной доктрине, «в настоящее время это запрещение относится не к тексту 1814 г., а к духу и принципам демократической конституционной практики, сложившейся за годы ее действия, иными словами, к сегодняшним ценностям»4).

Вопрос о неизменяемости принципов конституции Италии, которая, как отмечалось, предусматривает лишь неизменяемость положения о республиканской форме правления, был поднят Конституционным судом в решении 1988 г. «Итальянская конституция, — указывалось в нем, — содержит общие принципы, которые не могут быть изменены или отменены по причине их существенного значения даже законом о пересмотре конституции. К ним относятся принципы, пересмотр которых запрещен конституцией в явно выраженной форме (республиканская форма правления), но также и принципы, которые, хотя они не выражены прямо, относятся по своему содержанию к высшим ценностям, лежащим в основе конституции»5. Однако Конституционный суд не указал, какие принципы имеются в виду. Вопрос о необходимости определенного ограничения права парламента изменять конституцию возникал и в ряде других стран (Малайзия, Пакистан, Шри-Ланка), но был решен отрицательно. Видимо, учитывая опыт

1Gerloch A., Hrebejk J., Zoubek V. Op. cit. S. 66—67.

2Public Law of India. New Delhi, 1982. P. 297.

3Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957.

4The Role of the Constitution. P. 28.

5Annuaire international... P. 170.

146

Индии, конституции Пакистана и Шри-Ланки декларируют неограниченную учредительную власть парламента. Так, в ст. 238 (6) конституции Пакистана говорится: «В целях устранения всякого сомнения настоящим объявляется, что не существует каких-либо ограничений власти меджлиса-и-шура (парламента) изменять любые положения конституции».

Ограничение учредительной власти, касающееся запрещения изменять основное содержание конституции, вполне оправдано, ибо такое изменение по существу означает замену действующей конституции новой, но в порядке обычной процедуры принятия законов о поправках. Именно этим объясняется характерная для многих современных конституций, в том числе и для российской, тенденция к ограничению учредительной власти по содержанию. Другой вид ограничений этой власти — по времени и обстоятельствам. Устанавливается, например, что в течение определенного срока после принятия конституции она не подлежит изменениям (конституции Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Бразилии 1988 г. — в течение пяти лет). Такое решение призвано гарантировать стабильность конституции в период, когда идет процесс формирования предусмотренных ею государственных институтов и налаживание их нормального функционирования. Вместе с тем оно дает возможность выявить в течение этого срока действия новой конституции ее недостатки и несовершенства, которые могут быть устранены последующими изменениями. Так произошло, например, с бразильской конституцией, содержавшей ряд положений, касавшихся экономики, которые оказались невыполнимыми. По истечении пятилетнего срока Национальное собрание приступило в декабре 1993 г. к обсуждению закона о пересмотре этих положений. К сожалению, Конституция РФ 1993 г. не устанавливает «испытательного срока», что дало возможность некоторым политическим силам выдвигать требование о ее пересмотре сразу же по вступлении в силу. В определенной мере эту проблему призван решить Договор об общественном согласии, подписанный в апреле 1994 г. представителями высших органов государства и большинства политических партий и общественных организаций. Участники договора согласились с тем, что в течение двухлетнего срока его действия в конституцию должны вноситься только такие изменения, которые будут способствовать стабилизации обстановки в обществе. Основные направления таких изменений: усиление гарантий прав человека, совершенствование системы разделения властей, местное самоуправление, развитие федерализма1.

Многие конституции вводят также ограничение учредительной власти по обстоятельствам: запрещается вносить изменения в пе-

1 См.: Известия. 1994. 30 апреля.

147

риод чрезвычайного, особого и военного положения (Бразилия, Беларусь, Молдова, Испания, Румыния, Эстония), в случае посягательства на территориальную целостность государства (Франция, Гвинея, Конго, Мали). Целесообразность такого ограничения очевидна.

Каково практическое значение указанных ограничений учредительной власти по содержанию и обстоятельствам? Ответ на этот вопрос неоднозначен, ибо зависит от того, как решен в той или иной конституции вопрос о неприкосновенности самой статьи, предусматривающей такие ограничения. В современных конституциях он решается по-разному. В одних — таких большинство— соответствующая статья может быть изменена в том же порядке, что и другие (например, Португалия, Франция, Конго). Естественно, что в этом случае гарантии неприкосновенности основных конституционных положений весьма иллюзорны. Как пишет, например, Ф. Ардан о французской конституции, предусматривающей неприкосновенность принципа республиканской формы правления, этот принцип может быть пересмотрен «во-первых, путем отмены положения о его неприкосновенности, а во-вторых, путем изменения самого принципа. Буква конституции была бы соблюдена, но можно ли говорить в этом случае об уважении ее духа?»1. Именно так произошло в Португалии, конституция которой устанавливала первоначально список 15 принципов, не подлежащих пересмотру, но не содержала гарантии его неизменяемости (ст. 290). В 1989 г. в результате второго пересмотра конституции 1976 г. из этого списка были исключены некоторые важнейшие положения, в частности, о принципе обобществления основных средств производства, недопущении восстановления монополий и латифундий, о демократическом планировании экономики2.

Действительной гарантией неприкосновенности основных конституционных положений является неизменяемость самой статьи, которая ее предусматривает. Так, Конституция РФ устанавливает, что положения гл. 9, определяющее процедуру пересмотра конституции, не могут быть изменены Федеральным Собранием в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотрены только путем принятия новой конституции (ст. 135). Согласно ст. 114 конституции Армении ст. 1 (определяющая Республику Армения как суверенное, демократическое, социальное и правовое государство), ст. 2 (народный суверенитет и его гарантии), а также сама ст. 114 «изменению не подлежат».

Учредительная власть — принятие конституционного закона — в большинстве стран принадлежит парламенту, который осу-

1Ardant Ph. Op. cit. P. 87.

2См.: Парламенты мира. M., 1991..С. 265.

148