Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

норм при классификации форм правления может быть более весомой, чем значение норм «внутреннего действия», определяющих отношения органов государства между собой.

В государствах современного мира имеется множество различных форм правления. До сих пор в Омане абсолютная монархия существует практически в чистом виде. Здесь нет конституции, роль основного закона выполняет священная книга мусульман — Коран, нет представительного органа, король является также верховным судьей. Королевская (султанская) власть усилена теократической, поскольку монарх считается высшим духовным лицом страны. Это дает монархии, правящему семейству дополнительные и, пожалуй, более мощные рычаги, чем светские формы воздействия. Такая форма правления может быть охарактеризована как абсолютистско-теократическая монархия.

Положение немногим отличается в Бахрейне, Кувейте, Брунее, Катаре, где имеются дарованные монархами конституции и в некоторых из них (однажды — в Бахрейне, неоднократно — в Кувейте) избирались парламенты. В конституциях Бахрейна и Кувейта даже говорится об ответственности правительства перед парламентом (по традиции правительство возглавляет сын или брат монарха), который, однако, имеет совещательный характер, а нормы об ответственности являются «голым правом». К тому же, например, в Брунее в парламенте численно преобладают лица, являющиеся его членами по должности, то есть назначенные султаном.

В 1992 г. конституционный акт (низам) был дарован народу королем Саудовской Аравии; при короле создан совещательный совет из 60 назначенных членов. Но королевский низам — не совсем конституция (хотя в его содержание входят конституционные вопросы и даже говорится о взаимоотношениях законодательной, исполнительной и судебной властей), поскольку подлинной конституцией королевства считаются две священные книги мусульман — Коран и сунна.

Согласно конституциям ряда стран вся власть — законодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха, а его теократические полномочия столь же велики. Таким образом, хотя по своему правовому положению абсолютных монархий в чистом виде теперь в мире нет (может быть, кроме Омана), указанные страны сохраняют основные черты абсолютной монархии, близки к ней.

Особое место среди монархий занимают Объединенные Арабские Эмираты. В этом государстве полнота власти принадлежит коллегиальному органу — Совету эмиров семи объединившихся эмиратов (назначенное эмирами Национальное собрание состоит не при этом совете, а при правительстве). Рычаги власти принад-

459

лежат эмиру крупнейшего эмирата Абу-Даби, занимающего 86% территории федерации. Его глава периодически переизбирается сроком на пять лет председателем Совета эмиров.

Дуалистических монархий в чистом виде, когда управление страной осуществляет монарх через подчиненное ему и ответственное только перед ним правительство, в настоящее время не существует. Но конституции предусматривают смешанные формы дуалистической и парламентарной монархий, с преобладанием элементов либо первой (Иордания до реформ 1990-х годов), либо второй (Марокко). Согласно ст. 51 конституции Иордании 1952 г. правительство ответственно перед парламентом — один из главных признаков парламентарной монархии. Но и теперь, несмотря на некоторую либерализацию, это «голая норма», поскольку все акты парламента (в том числе вотум недоверия правительству, если он последует) должны одобряться королем. Практически в Иордании длительное время существовало беспарламентское правление (распущенный королем парламент заменяли создаваемые им различные консультативные советы, иногда состоявшие из оставшихся в живых членов парламента), выборы проведены лишь в 1989 г., почти через три десятилетия после роспуска парламента. Управление государством на деле осуществляет король, который, однако, в последние годы развивает некоторые формы партиципации.

Вотум недоверия правительству со стороны парламента возможен и в Марокко, но, в отличие от Иордании, он не нуждается в утверждении короля. В то же время правительство ответственно также и перед королем. Если судить по этим признакам, в Марокко существует полудуалистская, полупарламентарная монархия. На деле она гораздо ближе к дуалистической, ибо общее руководство аппаратом управления, вооруженными силами, полицией концентрируется в руках короля (хотя он не занимает поста главы правительства). Из двух видов ответственности правительства более весома ответственность перед монархом, который и имеет реальную власть. К тому же король имеет право отлагательного вето по отношению к законам парламента и право роспуска последнего. Правом роспуска он пользовался неоднократно, в течение многих лет в Марокко продолжалось беспарламентское правление. Таким образом, в Иордании и Марокко фактически существует дуалистическая монархия с незначительными и, по существу, чисто внешними элементами парламентаризма, хотя в Марокко они несколько более весомы. Эту гибридную форму можно назвать дуалистически-парламентарной монархией. К указанной форме можно отнести и Непал после 1990 г., хотя по новой конституции правительство ответственно только перед парламентом.

460

По тексту конституций парламентарными монархиями являются большинство монархических государств: Великобритания, Испания, Дания, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Япония, Таиланд, Малайзия, Непал и др., а также те члены британского Содружества, которые имеют главой государства британского монарха, представленного в них генерал-губернатором (их более двадцати)1. В этих странах правительство ответственно только перед парламентом.

Однако и по конституциям, и тем более на практике формы правления в указанных странах различны. В соответствии с конвенциональной нормой британский монарх имеет право вето, но он не применяет его почти 300 лет, в связи с чем сложилась другая конвенциональная норма о неприменении вето. Монархи в Японии, Швеции, Норвегии и некоторых других странах лишены этого права, равно как и каких-либо самостоятельных полномочий, оставаясь в большинстве случаев лишь символом единства нации. Некоторые из них даже формально не совершают акта назначения правительства: оно избирается парламентом. В других же странах монарх не только назначает правительство (будучи всегда связан волей большинства парламента, ибо назначение иного состава правительства не обеспечит ему вотум доверия парламента и, следовательно, оно не получит утверждения), но играет, хотя и относительно, некоторую самостоятельную роль, назначая сначала форматора правительства (обычно это будущий премьер-министр), а в случае его неудачи подобрать состав правительства — другого. Подобное особенно характерно для тех стран, где в парламенте представлены несколько партий, причем ни одна из них не имеет большинства и им не удается образовать коалицию большинства. В таких условиях монарх может создать кратковременное правительство меньшинства, целью которого является лишь организация выборов нового состава парламента.

Более существенные полномочия имеет глава государства в парламентарных монархиях—Малайзии и особенно в Таиланде. В Малайзии — парламентарно-выборной монархии — он выбирается сроком на пять лет из числа султанов девяти штатов (в четырех других штатах их правителями являются не султаны). Правда, выборы проводятся путем очередности замещения этой должности султанами штатов по особому списку, но все-таки это выборы, и избираемый зависит в какой-то мере от них. До 1984г. монарх имел существенные права вето, которых затем был парламентом лишен (обычное отлагательное вето сохранилось).

1 См.: Крылова Н. С. Содружество наций: политико-правовые проблемы.

М, 1991. С. 260—262.

461

Свои особенности имеет и парламентарная монархия в Таиланде. На протяжении многих лет в этой стране существовали правительства военных, причем они создавались не только в результате военных переворотов, но и в другие времена, отражая особую роль армии в тайском обществе (первое после многих лет правления военных гражданское правительство сформировано в 1992 г.). В условиях партийной раздробленности (в выборах в парламент участвовало нередко 45—50 партий) правительство военных, представлявших в Таиланде традиционно особую, сплоченную политическую группировку, являлось в известной мере закономерным следствием. Нужно также иметь в виду, что хотя король оставался «за кулисами», на деле через назначаемый им сенат он во многом (хотя и не во всем) направлял политику. Таким образом, эта форма правления может быть названа парла- ментарно-милитарной монархией.

Конкретизацией республиканской формы правления является деление государств на президентские республики (например, США, Филиппины, Мексика, Зимбабве) и парламентарные (Италия, Индия,. Молдова, Эстония и др.). В странах первой группы, которая получила широкое распространение (например,

вАфрике до 1990-х гг. совсем не было парламентарных республик), президент избирается независимо от парламента (например,

вМексике — прямым голосованием избирателей, а в США — выборщиками, избранными путем голосования избирателей), хотя есть и исключения (в Суринаме — 2/3 голосов парламента). Президент назначает правительство, он свободен в подборе его членов и делает это по своему усмотрению (в США, Нигерии по конституции 1989 г., некоторых других странах необходимо, однако, согласие верхней палаты парламента). Президент является главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.). Если же предусмотрена должность премьер-министра (как, например в Египте, но зачастую она не упоминается в конституциях и во многих странах Азии и Африки то вводилась, то упразднялась), то это «административный премьер», фактическим руководителем правительства остается президент. Он определяет политику правительства, под его председательством проходят заседания совета министров, на которых решаются наиболее важные вопросы (менее важные решаются под председательством административного премьер-министра на заседаниях совета кабинета).

Впрезидентской республике осуществляется жесткое разделение властей: президент не вправе досрочно распускать парламент, но и последний не вправе смещать министров путем вотума недоверия (разумеется, это всегда относится и к главе правительства — президенту). Правительство (министры) ответственно

462

только перед президентом, но не перед парламентом — главный признак президентской республики (ст. 79 конституции Грузии).

Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий группа стран Латинской Америки получила название суперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке появились такие государства, где власть президента была еще более усилена, он являлся руководителем единственной легальной, а то и вовсе единственной партии, которая провозглашалась конституциями (в тех или иных формулировках) руководящей силой общества и государства, главным идеологом страны, а порой и создателем официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президенте Мобуту и др.). Это — президентско-монистичес- кие республики, форма президентского абсолютизма. В настоящее время в связи с процессами глобальной демократизации таких форм правления уже нет, но нельзя исключать появления их в дальнейшем.

На рубеже 80—90-х годов в некоторых странах (особенно в Латинской Америке, а затем в Африке) возникли тенденции смягчения президентского всевластия. В то же время в отдельных странах Европы в ходе конституционных реформ либо ограничивались полномочия президента в президентской республике (Португалия), либо, напротив, существенно возрастали в парламентарной (Франция). В результате появились некоторые новые гибридные формы правления: полупрезидентские, полупарламентарные республики, президентские республики с элементами парламентаризма и парламентарные республики с элементами президенциализма.

В президентской республике предусмотрена возможность вотума недоверия министрам (но не главе правительства — президенту), которые ответственны и перед президентом (двойная ответственность министров). В Коста-Рике, согласно конституции 1949 г., министры могут быть уволены решением двух третей голосов парламента, если они нанесли ущерб государственной власти. В Уругвае по конституции 1966 г. парламент может в определенных случаях выразить недоверие министрам. В Венесуэле парламент одобряет программу правительства на совместном заседании обеих палат, в Перу по конституции 1979 г. при вотуме недоверия президент был обязан сместить министра (ст. 226). Вотум недоверия министру возможен в Колумбии (ст. 135 конституции 1991 г.), в Эквадоре (ст. 88 конституции 1984 г. с поправками 1991 г.); всему кабинету президента (кроме самого президента), Совету министров во главе с премьер-министром — в Турции, Перу, России и др.), В Перу и Турции президент уволь-

463

няет такое правительство в отставку (соответственно ст. 132 конституции Перу 1993 г. и ст.ст. 99, 110, 111 конституции Турции Г982 г.). В Египте это относится только к отдельному министру. Если же недоверие выражено премьер-министру или правительству, президент может не согласиться с этим и вернуть вопрос на новое рассмотрение парламента. Если парламент подтверждает свое решение, президент вправе вынести спорный вопрос на референдум. Результаты голосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользу парламента — отставку правительства. В России президент при выражении недоверия правительству нижней палатой (Государственной Думой) может не согласиться с этим и оставить акт без всяких последствий. И только если Дума второй раз выразит недоверие, причем обязательно в срок, не превышающий трех месяцев, президент объявляет об отставке правительства или распускает Государственную Думу с назначением даты новых выборов. В Казахстане по конституции 1995 г. (ст. 53) правительство ответственно перед президентом и только в одном случае — перед парламентом: отклонение программы правительства означает недоверие, но за такое решение должны проголосовать две трети членов парламента на совместном заседании обеих палат.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что выражение недоверия правительству при «сильном» президенте крайне затруднено. В других странах таких жестких условий нет, но постановка вопроса о доверии правительству возможна лишь значительным числом членов парламента (в Перу — четвертой частью состава однопалатного парламента, в Колумбии — не менее десятой части членов любой палаты). Решение принимается абсолютным большинством голосов состава парламента (соответствующей палаты), а иногда и квалифицированным большинством (обычно 2/3). Но в Перу, как и в России, президент может не уволить правительство в отставку, а распустить парламент.

В некоторых странах вопрос о доверии может быть поставлен преимущественно по инициативе правительства (там, где есть должность премьер-министра). Как правило, подобная инициатива продиктована желанием правительства, угрожая отставкой и связанной с этим нестабильностью, укрепить свои позиции в парламенте или провести закон, против которого борется оппозиция.

Что касается депутатов, то они могут поставить вопрос о доверии только при определенных условиях, например, как это было предусмотрено конституцией Мадагаскара 1975 г., лишь при обсуждении общей программы правительства и представленного им плана развития. Конституция Франции 1958 г. предусматри-

обратное). Креме того, президент зачастую наделяется «арбитражной властью» — он выступает как арбитр по отношению к другим государственным институтам.

Все эти положения, особенно при учете реальной роли конкретного президента (например, де Голля во Франции в сопоставлении с его некоторыми преемниками), в ряде случаев ведут к тому, что преимущественно парламентарная республика со значительными элементами президенциализма становится по существу полупрезидентской, а президентская обретает черты парламентарной республики. Иногда вообще трудно провести грань между парламентарной и президентской республикой (Турция, Шри-Ланка, Перу, Россия, Украина и др.). В определенных случаях возникает по существу новая форма республики: полупрезидентский, полупарламентарный гибрид с преобладанием черт той или другой республики, а иногда и с такими чертами, которые не были присущи ни президентской, ни парламентарной республике. В полупрезидентской республике, как и в президентской, глава государства обычно избирается непосредственно гражданами, что укрепляет его положение.

Наряду с названными выше существуют и другие своеобразные разновидности. Выше уже упоминалось о суперпрезидентской и президентско-монистической республиках. В условиях военных режимов создается президентско-милитарная республика. Это хотя и временная, но не такая уж редкая форма: со времени возникновения независимых государств в Латинской Америке, Азии, Африке, Океании, а также, хотя и в меньшей степени, в Европе произошло около 700 удавшихся военных переворотов. В отдельных странах такая форма существовала на протяжении более 10 лет (Алжир, Нигерия и др.), а в некоторых из них военное правление, перемежаясь с гражданскими режимами, охватывалось значительным или даже большим периодом существования независимого государства (например, Нигерия, Пакистан). Руководители удачного переворота образуют военный, революционный или иной совет (хунту), возводят своего лидера в президенты, закрепляя это в издаваемых ими (или руководителем переворота) конституционных прокламациях. Иногда, правда, руководитель переворота не сразу провозглашает себя президентом, назначая на эту должность другое лицо (например, генерал Эршад в Бангладеш), но это — временное явление.

Президентско-милитарная республика опирается на армию, образующую систему органов управления сверху донизу. Впрочем, и в других развивающихся странах существует концепция двойной роли армии (военной и политической), вооруженные силы служат остовом многих «гражданских» президентских и иных республик (Индонезия, Турция и др.).

465

Специфическими чертами обладала президентская республика в некоторых странах социалистической ориентации, где практиковалось избрание президента съездом или иным органом правящей (единственной) партии (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик). Избранный таким образом президент получал лишь инвеституру в парламенте: последний не мог ни отказать в этом, ни избрать президентом другое лицо. Президент опирался не только на государственный, но и на партийный аппарат.

Рядом особенностей отличается президентская республика в Суринаме. Президент избирается парламентом, но он назначает правительство, ответственное только перед ним. Сам же президент, будучи избран парламентом, зависим от него.

Парламентарная республика, особенно в ее «чистой» форме, распространена гораздо меньше, чем президентская (Италия, Индия, Португалия — после ряда реформ конституции 1976 г., Кабо-Верде (с 1990 г.), Вануату, Болгария, Венгрия, Чехия и др.). В последние годы по пути создания парламентарной республики идут некоторые страны Африки (например, Конго), но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от граждан-избирателей, не мог противопоставлять себя парламенту, то есть непрямыми выборами. Он избирается либо парламентом (Венгрия, Чехия), либо особой коллегией (в Германии

всостав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое же число делегатов избранных представительными органами земель,

вИталии — члены обеих палат парламента и делегаты областных советов, в Индии — выборные члены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов). Однако в Болгарии — парламентарной республике — президент избирается всеобщими выборами.

Способ выборов президента не является, однако, решающим критерием отличия парламентарной республики от президентской. Главное состоит в порядке назначения правительства и способе его политической ответственности. В парламентарной республи-

ке, как и в президентской, правительство назначает президент. Но в отличие от президентской республики это, как правило, формальный акт. В парламентарной республике президент не свободен в выборе премьер-министра (который затем составляет совет министров). Ему приходится назначать главой правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (нижней палаты), иначе правительство не будет утверждено парламентом. Поэтому пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей большинство депутатов в парламенте, или кандидат, предложенный блоком объединившихся партий (коалиционное правительство), совместно располагающих таким большинством.

466

Особый случай представляет в парламентарной республике формирование «правительства меньшинства» — создание правительства одной из партий меньшинства в парламенте, с которой почему-либо не хотят вступать в коалицию другие партии, но обещающие поддержать правительство голосованием при обсуждении его программы и при вотуме доверия (такое положение имело место в конце 80-х—90-х годах в Индии). Лишь в исключительных случаях, когда в парламенте произошел массовый переход депутатов из одной партии в другую, как это было в Индии в 1978—1979 гг., президент может проявить самостоятельность и назначить нового лидера правительства взамен ушедшего в отставку.

В парламентарной республике правительство несет ответственность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум недоверия обязывает правительство подать в отставку. Правда, есть вариант: президент может не принять отставку и распустить парламент с обязательным назначением новых выборов, и если их результат будет не в пользу правительственной партии, совет министров обязан уйти в отставку. Требования к вотуму недоверия в парламентарной республике также ужесточаются. В парламентарной Молдове, как и в основном президентской Перу, вотум недоверия может быть предложен только четвертой частью состава парламента, а президент Молдовы распускает парламент при отклонении дважды вотума доверия правительству (некоторое сходство есть с полупрезидентской Россией).

Парламентарная республика, как и президентская, тоже испытывает давление «рационализированного парламентаризма». Но в данном случае суть такого давления состоит в том, чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия, создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии, например, за послевоенные годы сменилось более 50 кабинетов). С этой целью применяются разные приемы партийных комбинаций. Помимо упомянутых, существуют и другие конституционные способы. Одним из наиболее действенных является предусмотренный Основным законом ФРГ «конструктивный вотум недоверия». Предложение о недоверии может быть внесено только в том случае, если при этом будет названа фамилия нового канцлера. Резолюция о недоверии должна содержать оба этих пункта. Вотум недоверия в ФРГ имел место лишь один раз — в 1982 г. Кроме того, политическую ответственность перед парламентом несет только канцлер. Что же касается министров, то он подбирает и увольняет их по своему усмотрению (официально это делает президент республики). По примеру ФРГ конструктивный вотум недоверия теперь воспринят некоторыми развивающимися странами.

467

§ 3. Территориально-политическая организация государства

Термин «государственное устройство» в обыденной речи, а иногда и в политической литературе употребляется в излишне широком значении для характеристики государственного строя страны, системы государственного управления. В специальной юридической литературе термин «государственное (национально-государст- венное) устройство» используется все реже и лишь в узком смысле для характеристики политико-территориальной и администра- тивно-территориальной организации государства, определения соотношения государства в целом с его составными частями (штатами, автономными образованьями, административно-терри- ториальными единицами). Именно в таком значении употреблялся термин «национально-государственное устройство» в Конституции

СССР 1977 г.; она отнюдь не отказалась от понятия «государственное устройство», он не «ушел уже в 1977 году», как это утверждается иногда в литературе1, хотя и добавила определение «национальное». Использован он в конституции Узбекистана

1991 г.

Указанный или подобный термин («национально-государствен- ное и административно-территориальное устройство») использовался в конституциях бывших союзных республик, входивших в состав СССР, в конституциях автономных республик, но в настоящее время почти не применяется, хотя слово «устройство» («федеративное устройство») есть и в Конституции РФ 1993 г. Зарубежные конституции обычно используют понятия «организация государства» (разд. 3 конституции Бразилии 1988 г„), «структура государства» (гл. 4 конституции Эфиопии 1994 г., разд. 4 конституции Перу 1993 г.). При этом под одинаковыми заголовками нередко размещен неравнозначный по содержанию нормативный материал. В конституции Эфиопии речь идет о форме правления, федерации, штатах, столице государства, в конституции Перу — о законодательной и исполнительной власти, исключительном режиме, избирательной системе, регионах и муниципалитетах.

В новейшей отечественной литературе предложен термин «территориальная организация публичной власти»2. Он имеет свои положительные стороны, но его различное понимание может повлечь за собой смешение государственной власти и местного самоуправления, трактовку федеративного устройства как ад- министративно-территориального деления, однопорядковых по содержанию организационных форм публичной власти, хотя на деле

1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2.

С. 352

2 Там же.

468