Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

После второй мировой войны принцип равенства палат был признан и в других странах в ходе демократических реформ структуры парламентских учреждений. В конституции Италии говорится о равенстве палат в законодательной области: «Законодательная функция осуществляется обеими палатами» (ст. 70). Равными полномочиями обладают обе палаты и в области контроля над правительством, на равных основаниях участвуют в выборах высших должностных лиц государства. Тем не менее структура большинства парламентов по-прежнему основана на неравенстве палат.

В странах с неравным статусом палат нижняя палата является основным законодательным органом Согласно Конституции РФ законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она же и принимает закон, преодолевая несогласие верхней палаты. Это, однако, не исключает участия верхней палаты в законодательном процессе. В Великобритании более широкими являются полномочия нижней палаты в области финансового и бюджетного законодательства. Только ей принадлежит право «контроля кошелька». То же относится и к полномочиям в области контроля над правительством. Последнее несет ответственность перед нижней палатой парламента. В формировании правительства и в процессе назначения или выборов высших должностных лиц (главы государства или правительства, членов правительства) участвуют, как правило, только нижние палаты.

При всем этом не следует преувеличивать значения принципа равенства палат. Оно не всегда является предпосылкой, гарантирующей самостоятельное положение палат в парламентском механизме. Принцип равенства лежал в основе построения Верховного Совета российской Федерации вплоть до принятия Конституции 1993 г. Обе палаты — Совет Республики и Совет Союза — были равны как по статусу, так и по числу депутатов. Однако уравнивание палат привело к исчезновению их специфики. По существу они дублировали друг друга.

Предостережения против возведения в степень принципа равенства палат высказывались в государствоведческой доктрине довольно давно. В свое время Г. Кельзен писал, что «две палаты должны образовываться в соответствии с различными принципами,

чтобы одна из них не предоставляла бесполезного дубликата другой»1.

В странах с двухпалатной системой весьма важна проблема роли второй палаты. Там, где установлена федеративная форма государственного устройства, создаются, как правило, двухпалатные парламенты (Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика, Малайзия, Россия, США, Швей-

1 Цит. по Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства M, 1963

С.69.

519

цария), однако, например, в Танзании в соответствии с конституцией 1977 г. существует однопалатный парламент. Вторые палаты играют роль органов представительства интересов составных частей федерации. Двухпалатные парламенты созданы также в ряде унитарных государств, где они также являются органами регионального (территориального) представительства (Боливия, Италия, Испания, Колумбия, Франция). В ряде случаев эта роль закреплена за ними основными законами страны. Сенат, гласит ст. 24 конституции Франции, «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики». По конституции Испании сенат — палата территориального представительства (ст. 69).

В некоторых унитарных государствах верхние палаты сохраняются в своем изначальном предназначении — и как органы, обеспечивающие представительство аристократии, и как конституционные противовесы нижних выборных палат Классический пример такого рода — палата лордов Великобритании. Но и здесь прослеживается определенная эволюция. Несомненна традиционная роль палаты лордов как органа консервативной оппозиции и обструкции. Особенно ярко она проявляется в периоды конституционных кризисов. Однако в связи с активизацией в палате пожизненных пэров, назначаемых за личные заслуги, она способна играть роль форума, обсуждающего важные политические и общественные вопросы и в этом смысле дополняющего палату общин. В настоящее время в палате лордов имеется несколько партийных фракций, хотя деление на партийные группы здесь не столь важно, как в нижней палате.

Получившая развитие в последние десятилетия концепция второй палаты как аккумулирующей особые знания, политический и профессиональный опыт и в этом смысле служащей полезным дополнением первой палаты нашла отражение в конституциях некоторых стран, предоставивших соответствующие полномочия главе государства. По конституции Индии президент вправе назначить в Совет штатов членов, имеющих «особые знания или практический опыт в отношении таких вопросов, как ... литература, наука, искусство и общественная служба» (ст. 80). Назначение членов второй палаты в Италии связывается с выдающимися заслугами в социальной, научной, художественной областях. Конституция Малайзии устанавливает, что назначение верховным главой федерации 22 членов сената должно производиться из числа лиц, которые, по его мнению, имеют особые заслуги на государственной службе либо достигли известности в профессиональной деятельности, торговле, промышленности, сельском хозяйстве, в области культуры или в общественной деятельности, а также из лиц, являющихся представителями расовых меньшинств, либо способных представлять интересы аборигенов (ст. 45). В Тринидаде и Тобаго лица, назначаемые президентом во вторую палату, должны

520

иметь заслуги в экономической, социальной и иных сферах жизни (ст. 40 конституции).

Не всегда ясно, конечно, каково соотношение конституционных норм и политической практики, но очевидна общая тенденция придать вторым палатам новую роль: и как органа, обеспечивающего участие субъектов федерации, автономных образований и этнических меньшинств в государственном управлении, и как органа, воплощающего богатый опыт и специальные знания, не столь отягощенного перипетиями партийной борьбы и в силу этого способного более беспристрастно и углубленно обсуждать важные вопросы общенациональной политики и законодательства. Многие теоретики конституционного права также выступают в пользу двухпалатной структуры парламента, усматривая в ней возможность обеспечения более сложного и разнообразного представительства общественных интересов1.

Вопрос о преимуществах и недостатках двухпалатной и однопалатной парламентской структуры — предмет длительной дискуссии. Иногда его оценивают как один из самых спорных в конституционном праве2.

Вкачестве недостатков двухпалатной системы обычно называют связанные с ней усложнение и замедление законодательного процесса, видя во вторых палатах тормоз демократических начинаний. Как правило, против двухпалатности в унитарных государствах выступают левые партии (выработанная в 1946 г. первым Учредительным собранием в обстановке демократического подъема конституция Франции предусматривала однопалатный парламент; однопалатные парламенты были созданы во всех унитарных социалистических государствах).

Впользу двухпалатной системы выдвигают противоположные аргументы: вторая палата способна исправлять ошибки и слишком поспешные решения первой палаты, способствовать более тщательной разработке законодательства и принятию более взвешенных решений.

В1993 г. в Перу была вынесена на референдум и одобрена новая конституция. В обоснование принятой в стране однопалатной системы приводились следующие соображения. По мнению авто-

ров проекта, при двухпалатной системе конфликт между палатами постоянен; одна из них превалирует над другой3. Приводился и аргумент, что юридическая теория о двухпалатности расходится с по-

литической практикой, в результате чего происходит ослабление

1 Подробнее см.: Современное буржуазное государственное право.

Т 2. С. 243—251.

2Parliaments of the world. Vol. il. N.Y., 1986. P. 14.

3Constitution 1993. A ser consultada en referendum el 31 octubre de 1993. Lime, 1993. P. 65.

521

эффективной деятельности органов государства, тормозится процесс законотворчества, создаются препятствия для исполнительной власти; однопалатность же дает парламенту динамизм и эффективность.

Таким образом, вопрос о судьбах двухпалатности долго будет оставаться в повестке дня при спорах о наиболее эффективной и демократической модели высшего законодательного учреждения.

Говоря о разнообразии институтов законодательной власти,. можно упомянуть и те страны, в которых существуют и иные, внепарламентские или надпарламентские формы осуществления законодательной власти1. Прежде всего речь идет о тех абсолютных монархиях Арабского Востока, где вся полнота власти, как исполнительной, так и законодательной даже формально по-прежнему принадлежит главе государства (эмиру, султану, королю). В Омане при султане функционирует Консультативный совет, которому приданы лишь совещательные функции, в Саудовской Аравии при короле создан совещательный совет. Другие бывшие абсолютные монархии преобразовались в квазиконституционные монархии (Бахрейн, Иордания, Кувейт). В Кувейте и Бахрейне законодательная власть по конституции принадлежит эмиру и Национальному собранию (распущено в 1975 г.); в Иордании — Национальному собранию (парламенту), состоящему из назначаемого королем сената и избираемой палаты депутатов. В ОАЭ Национальное собрание, назначаемое эмирами, выполняет совещательную роль при правительстве. Как можно видеть, и в традиционных абсолютных монархиях Арабского Востока наметилась определенная тенденция конституционных преобразований, ведущих к созданию законодательных органов, с которыми глава государства должен формально

вкакой-то степени делить законодательную власть.

Внекоторых странах в чрезвычайных условиях создаются военные и революционные советы, правительственные советы вооруженных сил, советы национального спасения и др., которые берут

всвои руки всю полноту власти, включая и законодательную2. В странах, где вся полнота власти принадлежит органу типа революционного совета, сила закона придается актам, принятым вне представительного органа. Поскольку революционный совет и правительство возглавляются одним и тем же лицом — единоличным главой государства и правительства — различие между актами

революционного совета и главы государства стирается. Процесс принятия актов здесь, как правило, не регламентирован3. В опре-

1Подробнее см.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведе-

ния С. 88—90.

2Подробнее об этом см : Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность. С. 128—130.

3См.: Муромцев Г. И. Источники права в развивающихся странах Азии и Африки М, 1987. С 83—86.

522

деленных ситуациях законодательная власть может принадлежать лидерам военных переворотов, а не военному совету.

Имеются страны, где законодательные функции вверяются своеобразным надпарламентским органам. Яркий пример тому — Китай. Конституция 1982 г. объявляет высшим органом государственной власти Всекитайское собрание народных представителей. Собрание избирает свой постоянно действующий орган — Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (ст. 57). Согласно ст. 58 конституции, Всекитайское собрание народных представителей осуществляет законодательную власть в стране. Однако изменения в конституцию вносятся по предложению Постоянного комитета. В период между сессиями Всекитайского собрания народных представителей Постоянный комитет вносит частичные изменения и дополнения в законы, принятые Всекитайским собранием народных представителей (кроме тех наиболее важных законов по указанным в конституции вопросам, которые могут приниматься лишь Всекитайским собранием народных представителей), а также принимает законы по частным вопросам.

Довольно своеобразна структура органов законодательной власти в Индонезии. Высшим органом государства здесь является Народный консультативный конгресс, однако законодательную функцию осуществляет парламент — Совет народных представителей. Конгресс состоит из членов совета представителей, делегированных местными советами, и представителей функциональных групп, назначаемых президентом. Таким образом, парламент оказывается составной частью высшего органа государства. Конгресс выступает в виде своеобразного надпарламентского органа по отношению к высшему законодательному учреждению.

Весьма специфичным образом распределены функции законодательной власти в Туркменистане. Согласно ст. 62 конституции 1992 г. законодательным органом страны является меджлис (парламент)1. Помимо этого, создан высший представительный орган (Халк маслахаты), в состав которого наряду с депутатами меджлиса входят президент, члены кабинета министров, избираемые народом по одному от каждого этрапа халк векиллиры и некоторые другие должностные лица (ст. 48). Президент не может быть депутатом меджлиса. Однако меджлис — законодательный орган республики — вправе передавать право издавать законы по отдельным вопросам президенту с обязательным последующим утверждением их парламентом (ст. 66). Конституция возлагает на меджлис обязанность реализовать решения Халк маслахаты (ст. 51). Последнему предоставлено право принимать решения о

1 См.: Новые Конституции СНГ и Балтии. Сборник документов. М, 1994.

523

целесообразности внесения поправок и дополнений в конституцию

(ст. 50).

В Казахстане по конституции 1995 г. президент также может издавать законы, если это право будет делегировано ему парламентом (ст. 45 и подпункт 4 ст. 53), а если парламент не рассмотрит в первую очередь закон, который президент считает срочным, он вправе издать этот текст в виде указа, имеющего силу закона; приоритетность рассмотрения проектов законов определяет прези-

дент (п. 2 ст. 61).

Продолжая анализ форм, которые могут принимать институты законодательной власти, следует вспомнить об опыте «трехъярусного» парламента СССР в годы перестройки и российского парламента до принятия в декабре 1993 г. новой Конституции РФ. По Конституции СССР 1936 г. в стране существовал двухпалатный Верховный Совет, состоявший из Совета Союза и Совета Национальностей. При этом палаты собирались на сессии всего на несколько дней, а в перерывах между сессиями функции выполнял Президиум Верховного Совета. Последний подменял верховную законодательную власть, издавая указы, имеющие силу закона. В годы перестройки в конце 80-х годов статус и структура высшего органа народного представительства были изменены. Конституция объявляла Верховный Совет постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти. Наряду с этим был создан новый высший орган государственной власти — Съезд народных депутатов. Высший орган законодательной власти приобрел аномальную структуру. Съезду передавалось право принимать к рассмотрению и решать любые вопросы, включая и те, которые относились к компетенции Верховного Совета. Та же аномальная схема была воспроизведена действовавшей до декабря 1993 г. Конституцией РСФСР. Наряду с двухпалатным Верховным Советом Съезд имел право решать все вопросы, в том числе и входившие в компетенцию Верховного Совета. и только после принятия Конституции РФ 1993 г. структура высшего законодательного органа приняла традиционную форму двухпалатного парламента. Федеральное Собрание состоит из Государственной Думы и Совета Федерации. Обе палаты работают раздельно. В них отсутствует единый руководящий орган типа Президиума Верховного Совета. Каждая палата имеет своего председателя, руководствуется своими правилами производства, имеет собственный круг полномочий. Совместные заседания не создают новой структуры.

Существовали и другие трехпалатные парламенты. Таким был парламент ЮАР по конституции 1983 г.1 Он состоял из палаты собрания, палаты представителей и палаты делегатов. В основе

1 Republic of South Africa. Government Gazette. Pretoria, 1983. № 8914.

524

его формирования лежал принцип расового представительства. Ввиду этого государствоведческая доктрина вообще отказывалась признавать за таким парламентом качество представительного учреждения. Множество палат, число которых иногда доходило до шести, существовало в 60—70-х годах в Югославии (Союзное вече, Вече производителей и т. д.).

Наконец, следует сказать и о новом явлении, которое наметилось в некоторых европейских странах и связано, видимо, прежде всего с перегруженностью парламента частными вопросами. Начиная с конституции Италии 1947 г. в основные законы некоторых стран (Греция, Испания) стали включаться положения, дающие при определенных условиях право принимать менее существенные законы или осуществлять другие полномочия пленарного заседания постоянным комиссиям или секциям (Греция) парламента1. Это право может осуществляться ими только по поручению парламента и при условии, что нет возражений определенной части пленарного заседания парламента.

Другая тенденция — создание в ряде стран органов, замещающих парламент — Мексика (постоянный комитет), Испания (постоянная депутация), Германия (совместный комитет).

Та или иная трактовка понятия законодательной власти, структуры парламента находит продолжение в определении компетенции и функций законодательных органов.

Сегодня трудно найти конституцию, в которой не было бы раздела об основных началах организации и деятельности законодательного органа, его функциях и полномочиях. Однако далеко не все конституции содержат общее определение парламента либо перечисляют его функции. В конституции Австрии вообще не упоминается о парламенте, а говорится о двух палатах и, соответственно, о полномочиях каждой из них. Основной закон ФРГ также не использует термин «парламент». В нем имеются лишь разделы о бундестаге и бундесрате и полномочиях каждого из этих органов. И все же в большинстве конституций дается развернутое определение парламента и свойственных ему функций.

Обычно конституции подчеркивают законодательную функцию представительного учреждения. Акцент на законодательной функции парламента характерен для конституций, придерживающихся принципа жесткого разделения властей. Эта особенность присуща и «старым» конституциям (США), и основным законам «среднего возраста» (Мексика), и новейшим конституциям (Бразилия). Но и конституции парламентарных стран выделяют роль парламента в качестве единственного законодателя (например, Япония, Индия).

1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

Т. 2. С. 148—149.

525

Следует отметить появившуюся в последние десятилетия тенденцию закреплять в основном законе страны роль парламента не только как верховного законодателя, но и как органа народного представительства. В конституции Испании подчеркивается представительская функция парламента и довольно полно очерчивается круг его полномочий: «Генеральные кортесы представляют испанский народ», «осуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них Конституцией» (ст. 66).

Конституция РФ широко трактует понятие парламента. В ней подчеркивается как его представительская, так и законодательная функция: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации» (ст. 94). В специфических условиях России такая формулировка отражает переход от советской концепции высшего органа государственной власти к концепции парламента — представительного и законодательного учреждения. Эту же тенденцию закрепили конституции Болгарии 1991 г., Румынии 1991 г., «малая конституция» Польши 1992 г., конституции Чехии и Словакии, вступившие в силу в 1993 г., а также основные законы многих стран СНГ.

При всем разнообразии существующих в современном мире парламентских институтов в демократических странах парламент всегда является высшим представительным органом государства, образуемым на выборных началах и наделенным законодательными, финансовыми и контрольными полномочиями. Утверждения же некоторых российских политиков, которые в пылу дискуссий заявляли, что Государственная Дума не обладает контрольными полномочиями, не соответствует конституционной доктрине и практике.

Специфика парламента как высшего органа государства состоит в том, что он образуется на выборных началах. Это — общенациональный представительный орган (общая характеристика не исключает особенностей комплектования палат). Будучи высшим представительным органом, парламент призван осуществлять чрезвычайно важную функцию. Он играет роль форума, на котором открыто, гласно и публично обсуждаются важные вопросы общественной и государственной жизни.

Как общенациональный представительный орган страны парламент облечен верховной законодательной властью. Это единственный орган в государстве, который правомочен издавать акты высшей юридической силы. Обсуждение и принятие законов — его главная функция, и по общему правилу ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом.

526

Ключевую роль в сфере законодательных полномочий парламента играет принадлежащее ему право принимать основной финансовый закон страны — бюджет, определяющий государственные расходы и доходы (прежде всего налоги).

Следующая группа полномочий парламента связана с осуществлением им контрольных полномочий. Он принимает участие в формировании других органов государства (назначение или избрание на высшие государственные должности и освобождение от постов высших должностных лиц государства). Ему принадлежат важные полномочия в сфере контроля над правительством. Формы контроля чрезвычайно разнообразны (увольнение в отставку правительства или отдельных министров, слушания и расследования, вопросы интерпелляции и пр.). Представительные учреждения выполняют функции контроля за деятельностью органов государственного управления. Обычно это делается через специально создаваемые парламентом и подчиненные ему органы (счетная палата и др.).

Во многих странах парламент осуществляет судебные и квазисудебные функции. Среди других полномочий, которыми наделен законодательный орган — право объявлять войну и чрезвычайное положение, ратифицировать международные договоры, контролировать использование вооруженных сил, обжаловать действия администрации и пр.

Объем компетенции парламента произволен от формы государственного устройства. В федеративных государствах существует определенная система распределения компетенции между общенациональным законодательным органом и законодательными собраниями субъектов федерации. В двухпалатных системах (как в федеративных, так и в унитарных государствах) объем компетенции каждой палаты зависит от предоставленного ей статуса. Здесь можно говорить об общей компетенции парламента и особой компетенции каждой палаты.

В зависимости от объема законодательных полномочий все законодательные органы могут быть подразделены на две группы. В первую входят легислатуры с неограниченной сферой законодательных полномочий, во вторую — законодательствующие только по определенному кругу вопросов1. К первой группе относятся парламенты в странах, провозгласивших основой конституционного права принцип верховенства (суверенитета) парламента и предоставившие ему право принимать законы по любому вопросу. Наиболее яркий пример суверенного парламента — Великобритания.

1 В отечественной литературе высказывается мнение, что третью группу образуют парламенты, наделенные консультативными полномочиями Такие парламенты существуют в мусульманских странах, имеющих форму абсолютной монархии См : Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. С. 71.

527

К этой же группе относятся страны Содружества, воспринявшие «вестминстерскую модель», предопределившую положение легислатуры в сфере законодательства. Смысл парламентского верховенства состоит в том, что только парламент имеет право принимать, отменять и изменять любые законы.

Вторую группу образуют легислатуры в тех странах, где сфера их законодательных полномочий конституционно ограничивается (Франция по конституции 1958 г. и многие франкоязычные развивающиеся страны, сохранившие такой подход и после ликвидации тоталитарных режимов — Конго, Мадагаскар и др.).

Впервые классификация законодательных органов на суверенные и несуверенные была предложена А. Дайси1. В основе его классификации лежали следующие критерии. Легислатура является верховным законодательным органом там, где не существует какого-либо закона, который парламент не мог бы изменить; не проводится различия между конституционными и обыкновенными законами и нет какого-либо лица или органа, который мог бы провозгласить акт парламента недействительным. Несуверенные же законодательные собрания, по мнению А. Дайси, функционируют в условиях разделения всех законов на обычные и конституционные. Здесь всегда существуют какие-либо органы, наделенные правом провозгласить недействительным закон, принятый легислатурой, если он не соответствует конституции. Такие законодательные органы являются легислатурами, но в действительности это не суверенные органы. С точки зрения А. Дайси, к числу таких несуверенных легислатур могут быть отнесены парламенты тех стран,

вкоторых имеются органы конституционного контроля (например,

вего время США, Швейцария).

Дальнейшее конституционное развитие было связано с расширением правительственного нормотворчества и сужением сферы законодательных полномочий легислатур. В конституционные тексты включались положения, разграничивавшие круг вопросов, по которым парламент не может законодательствовать или может устанавливать лишь общие принципы. Согласно конституции Франции 1958 г. парламент законодательствует только по определенному, ограниченному кругу вопросов. Некоторые из них целиком регулируются только законами и исполнительная власть не вправе издавать нормативные акты по этим вопросам (например, преступление и наказание). По другим перечисленным в конституции вопросам парламент издает лишь законы-рамки, которыми устанавливаются общие принципы, а детальное регулирование осуществляется исполнительной властью (прежде всего правительством). По всем остальным вопросам, не указанным в кон-

1 Dicey A. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. L., 1915. P. 36—72

528