Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

инств и недостатков, причем последние зачастую превалируют при ее трансплантации на иную, неамериканскую почву.

Президентская модель создает условия для достаточно стабильного функционирования политической системы, и в этом, как это ни парадоксально, ее и сила, и слабость. Главу президентской республики нельзя уволить в отставку по политическим мотивам, да и судьба правительства здесь напрямую не зависит от изменений в соотношении сил между различными партиями в парламенте. Данная модель весьма проста и рациональна, поскольку для нее характерно единство исполнительной власти, концентрирующейся в руках президента. Кроме того, президентская республика формально создает возможности для достаточно эффективного контроля парламента за исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент (которые, правда, пока реально реализуются лишь в рамках «американской» модели).

Поскольку в условиях президентской республики обе ветви власти (законодательная и исполнительная) в значительной степени отделены друг от друга и, имея фиксированный мандат, могут самостоятельно существовать в течение всего срока своих конституционных полномочий, поиск точек соприкосновения между ними, каких-либо компромиссных решений может быть весьма затруднен. Тем более что «классическая» президентская модель, по существу, не имеет механизма разрешения противоречий между данными ветвями власти. Отсутствие у парламента полномочий сместить по политическим мотивам главу исполнительной власти, а у президента — распустить парламент «делает обе ветви власти неспособными разрешить политический конфликт, базирующийся на взаимном противостоянии»1. Особенно затяжным и острым может быть подобный конфликт в условиях еще несформировавшейся демократии, о чем, в частности, свидетельствует неудачная попытка внедрить «классическую» президентскую модель в России. Именно фактическая невозможность урегулировать кризис в отношениях между президентом и парламентом в сложившихся конституционных рамках способствовала тому, что осенью 1993 г. конфликт выплеснулся за пределы государственных институтов и привел к известным кровавым событиям в Москве.

Как отмечают американские политологи А. Степан и С. Скач, в президентских республиках военные перевороты происходят гораздо чаще, чем в странах с парламентарными формами правления. Они объясняют это прежде всего тем, что в парламентарных государствах всегда имеется ряд конституционных средств, преж-

1 Shugart M., Carey J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, 1992. P. 28—29.

599

де чем правительственный кризис перерастет в кризис всего режима. Ведь в последних правительство вообще не может быть сформировано, если оно не пользуется хотя бы минимальной поддержкой со стороны парламента, что само по себе уже гарантирует определенную степень согласованности и гармонии в деятельности государственного механизма. В президентских республиках такая гармония совсем не обязательна (особенно когда президент и парламентское большинство принадлежат к различным политическим партиям). Здесь практически невозможно отстранить от власти непопулярного президента, не имеющего поддержки ни в парламенте, ни в стране, если только он не допустил какого-либо грубого нарушения конституции1.

В отличие от главы государства в президентских республиках президент в парламентарных республиках, как правило, не располагает реальной исполнительной властью и его правовой статус в значительной мере напоминает статус монарха в парламентарной монархии. Полномочия главы государства, за исключением сугубо церемониальных, представительских, здесь обычно осуществляются с согласия и по инициативе правительства. Как и в парламентарных монархиях, в большинстве парламентарных республик предусматривается институт контрассигнатуры актов главы государства соответствующими министрами. В ст. 89 конституции Италии 1947 г., в частности, говорится о том, что «никакой акт Президента Республики недействителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны».

В то же время президент в парламентарной республике совсем не обязательно должен рассматриваться как исключительно номинальный глава государства. Так, А. Филип и К. Рао, анализируя роль президента в государственном механизме Индии, отмечают, что он принимает присягу защищать и охранять конституцию, которой обязан руководствоваться в критический момент и которая может дать ему основание в определенной ситуации противопоставить себя правительству в общенациональных интересах2. Развивая данную мысль, Н. Палкхивала подчеркивает, что конституция является живым организмом, а не застывшей структурой. Каждая отдельная статья должна рассматриваться в контексте основного закона, сопоставляться с другими его статьями. Важна не столько сама буква конституции, сколько заложенный в ней дух демократии. Не следует поэтому абсолютизировать положения каких-либо отдельных статей (например, статьи, обязы-

1Stepan A., Skach С. Constitutional Framework and Democratic Consolidation: Parliamentarianism versus Presidentialism//World Politics. Vol. 46. Princeton, 1993. № l. P. 18—19.

2Philip A., Shivaji Rao K. Indian Government and Politics. New Delhi, 1984. P. 140.

600

вающей главу государства действовать по совету правительства), вырывая их из общей конституционной схемы. Н. Палкхивала, в частности, считает, что если президенту дается со стороны правительства совет, заставляющий его действовать в явном противоречии с конституцией, он ни в коей мере не может иметь обязательного для главы государства характера1.

Президент в парламентарных республиках зачастую играет роль своеобразного резервного инструмента политической системы, активизирующегося в условиях кризиса и нестабильности. Резервные потенции данного института могут придавать определенную гибкость государственному механизму, расширять возможности политического маневра. Как свидетельствует опыт Индии, в условиях, когда правительство утрачивает поддержку парламентского большинства или же его деятельность парализуется борьбой различных группировок, роль главы государства в политической жизни значительно возрастает, а круг вопросов, по которым президент действует по своему усмотрению, расширяется. Президент, таким образом, зачастую оказывается тем сильнее и самостоятельнее, чем слабее положение премьер-министра и его поддержка со стороны парламента. Когда осенью 1979 г. у власти в Индии находилось временное (назначенное для осуществления функций государственного управления до проведения внеочередных парламентских выборов) правительство Ч. Сингха, не располагавшее поддержкой парламентского большинства, президент Н. Редди позволил себе ряд действий, по мнению специалистов, не вполне типичных для главы парламентарной республики. Он, в частности, разработал инструкции, предписывавшие правительству воздерживаться от принятия политических решений. Издававшиеся в тот период по инициативе правительства немногочисленные указы президента подписывались Н. Редди весьма неохотно и лишь после их тщательного предварительного изучения. В выступление же главы государства по радио в октябре 1979 г. был включен ряд положений, предварительно не согласованных с кабинетом2.

В условиях стабильного функционирования государственного механизма в странах с парламентарными формами правления глава государства может обладать лишь общим влиянием на принимаемые решения в силу авторитета своего поста, действуя при этом в основном согласно указаниям правительства. Как это ни парадоксально, но отсутствие у президента в парламентарных республиках значимой политической власти может являться «в некоторой степени основой его силы, проявляющейся в духовном

1Times of India. 1990. 24 October.

2Siwach J. Dynamics of Indian Government and Politics. New Delhi, 1985. P. 118.

601

воздействии на политику общества», способности главы государства «олицетворять собой то, что объединяет всех»1.

Исполнительная власть в парламентарных республиках, как правило, функционирует в несколько иных условиях. Поскольку правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, любое более или менее значимое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается на составе правительства (особенно в странах с коалиционными, многопартийными кабинетами), определяя необходимость его корректировки. Не удивительно поэтому, что общей тенденцией конституционного развития целого ряда стран является стремление преодолеть недостатки обеих «классических» форм правления и синтезировать их позитивные черты, сделав, таким образом, государственный механизм более гибким и стабильным. Опыт последних десятилетий показал, что для эффективного государственного управления «важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов, сколько установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства»2.

Решение вышеуказанных задач все чаще осуществляется в рамках так называемых «смешанных» моделей. Среди них выделяются полупрезидентские республики (Франция, Португалия, Финляндия, Россия, Шри-Ланка), феномен которых был впервые проанализирован французским исследователем М. Дюверже3. Широкое распространение полупрезидентских форм правления находит свое выражение в новейших конституциях (Польша, Грузия, Азербайджан, франкоязычные страны Африки и др.). Полупрезидентские республики обладают рядом устойчивых характеристик, позволяющих рассматривать их в качестве самостоятельной формы правления, функционирование которой имеет свою особую логику. Суть полупрезидентской модели сводится, прежде всего, к сильной президентской власти, осуществляемой в условиях несколько меньшей степени разделения властей, чем в президентских республиках. Глава государства в полупрезидентской республике не обязательно является единоличным носителем исполнительной власти, а зачастую делит эти полномочия с премьерминистром, возглавляющим правительство. Полномочия главы государства и главы правительства подчас «тесно переплетаются, и формально для принятия решений требуется согласие их обо-

1Государственное право Германии Т. 1. С. 238.

2Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном государстве// Государство и право. 1994. № 1. С. 110:

3См., например: Duverger M. A New Political System ModeV/European Journal of Political Research. Vol. 8. Dordrecht, 1980. №2. P. 165—168.

602

их»1. Чаще всего складывается такая ситуация, когда «премьерминистр дирижирует оркестром, но музыку при этом пишет президент»2. Иными словами, глава государства отвечает в основном за решение общих, стратегических вопросов, более или менее пристально контролируя отдельные сферы деятельности правительства (например, внешнеполитическую), в то время как премьерминистр несет ответственность за повседневное, практическое управление.

Объем полномочий главы государства в полупрезидентской республике во многом зависит от расстановки сил на внутриполитической арене, порой определяющей как бы различные «прочтения» конституции (более близкое к парламентарной или, наоборот, к президентской модели), что позволяет приспосабливать ее нормы к различным обстоятельствам. Во Франции в случае совпадения президентского и парламентского большинства безусловный примат в сфере исполнительной власти принадлежит президенту, в то время как на долю премьер-министра и правительства в основном остается реализация решений, принятых на президентском уровне. Победа на парламентских выборах партии (блока партий), оппозиционной президенту, резко усиливает дуализм исполнительной власти и приводит к ограничению фактической компетенции главы государства, сужению свободы политического маневра с его стороны.

Вследствие этого механизм исполнительной власти в полупрезидентских республиках сложнее, чем в президентских республиках. Успешное разрешение возможного конфликта между исполнительной и законодательной ветвями власти в рамках действующей системы политических институтов здесь, однако, более вероятно, поскольку глава государства вправе разрубить узел подобных противоречий путем роспуска парламента, а последний при определенной ситуации способен добиваться отставки правительства или по крайней мере отдельных министров. Вместе с тем создание различных смешанных моделей может иметь и свои минусы, ибо таким образом зачастую «нарушается или меняется присущее той или иной форме правления единство структуры управления и одновременно возникают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в «отработанных» формах правления»3.

Различия в формах правления обычно определяют я неодинаковый порядок замещения поста главы государства в разных

1Крутоголов М. А. Президент Французской Республики. С. 227.

2Nousiainen J. Bureaucratic Tradition, Semi-Presidential Rule and Parliamentary Government: The Case of Finland//European Journal of Political Research Vol. 16. Dordrecht, 1988. № 2. P. 233.

3Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления... С. 115.

603

странах. В самом общем виде выделяются два основных способа формирования института главы государства, соответствующие либо монархической, либо республиканской форме правления. Так, монарх занимает свой пост чаще всего автоматически, на основе действующего в той или иной стране порядка престолонаследия. Однако в ряде стран престол замещается не совсем автоматически. Определенной спецификой в указанном отношении обладает, например, конституционная доктрина Бельгии, согласно которой король наделяется соответствующими полномочиями по управлению страной лишь в результате принятия парламентом его присяги. По законодательству престолонаследник обладает лишь правом на трон, реализация которого может иметь место только при определенных обстоятельствах1.

Весьма своеобразна процедура замещения поста главы государства в так называемых выборных монархиях. Так, в Малайзии верховный правитель федерации избирается на пять лет Советом правителей — органом, состоящим из наследственных султанов, возглавляющих девять из 13 штатов, и из четырех губернаторов, назначаемых верховным правителем и не располагающих правом голоса в вопросах выбора главы государства. При выборах действует принцип ротации: султаны поочередно избираются таким образом, чтобы каждый из них имел возможность в течение пятилетнего срока находиться на посту верховного правителя.

В ОАЭ функции главы государства осуществляются совместно Высшим федеральным советом (заседающим четыре раза в год) и президентом. Последний избирается Высшим федеральным советом из своего состава сроком на пять лет и является его председателем. Каждый эмир имеет в совете один голос. Процедурные вопросы решаются простым большинством голосов. Для решения же наиболее принципиальных вопросов требуется большинство в пять голосов, причем правители двух крупнейших эмиратов ОАЭ — Абу-Даби и Дубаи — имеют право абсолютного вето. В отличие от Малайзии принцип ротации в ОАЭ не применяется, и с момента образования федерации в 1971 г. пост президента бессменно занимает правитель Абу-Даби.

Некоторые элементы выборности присутствуют в процедуре замещения поста главы государства и в ряде других монархических государств Арабского Востока. Так, в Саудовской Аравии в соответствии с Основополагающей системой правил (одним из документов конституционного характера, принятых королем в марте 1992 г.) кандидатура наследника престола должна быть одобрена

1 См.: Крылова И. С. Современная Бельгия: центральные органы власти. М., 1972. С. 219.

604

своеобразной коллегией, состоящей из представителей дома саудидов, которые имеют титул принцев (около 500 человек)1.

В некоторых странах обязательным условием вступления на престол является принадлежность к господствующей религии. В Великобритании предусматривается обязательная принадлежность монарха к англиканской церкви, в Дании и Норвегии — к евангелически-лютеранской, в Швеции — к истинно-евангеличес- кой, в Таиланде — к буддистской. В мусульманских монархиях глава государства, как правило, должен исповедовать ислам.

Вслучае, если монарх по какой-либо причине (несовершеннолетие, болезнь и т. п.) не в состоянии выполнять свои функции, обычно назначается регент или регентский совет для осуществления полномочий монарха от имени последнего. Конституция Иордании предусматривает, что в случае передачи престола лицу моложе 18 лет королевским декретом (если монарх еще жив) или

указом совета министров назначается регент либо регентский совет (ст. 28)2. По законодательству Швеции регентом назначается член королевской семьи. Если ни один из них не может выполнять функции главы государства, временным регентом становится

тальман риксдага (председатель парламента), а если и он не в состоянии это сделать, то вице-тальман3.

Вреспубликах глава государства обычно избирается посредством прямых или косвенных выборов. Прямые выборы более характерны для стран с президентской (за исключением, в частности, США и Индонезии) и полупрезидентской формами правле-

ния. Непосредственно населением глава государства избирается в Бразилии, Мексике, России, Франции, Азербайджане. Такой порядок выборов соответствует тому центральному месту, которое президент занимает в государственном механизме, и дает ему своеобразный «прямой» мандат со стороны избирателей, обеспечивая тем самым высокую степень легитимности данного института. Прямыми выборами президент избирается и в ряде государств, функционирующих преимущественно по парламентарному образцу (Австрия, Ирландия, Исландия, Румыния, Болгария, Молдова), что, вероятно, соответствует стремлению законодателя несколько усилить институт главы государства, придать ему большую легитимность.

Косвенные выборы президента могут осуществляться как избираемыми населением выборщиками, так и специальной избирательной коллегией с участием субъектов федерации либо админи- стративно-территориальных единиц с широкой автономией. В пер-

1 Aba-Namay R. The Recent Constitutional Reforms in Saudi Arabia//International and Comparative Law Quarterly. Vol. 42. Part 2. L., 1993. P. 304—305.

2 Constitutions of the Countries of the World. Hashemit Kingdom of Jordan. N.Y., 1984.

3 См.: Могунова М. А. Государственный строй Швеции. М.. 1983. С. 95.

605

вом случае выборы, по существу, мало чем отличаются от прямых. Так, в США (а ранее — в Финляндии и Аргентине) выборщики, ассоциируемые с тем или иным кандидатом на пост главы государства, избираются непосредственно гражданами страны, и с учетом конкретного состава коллегии выборщиков результаты президентских выборов здесь обычно бывают известны уже заранее.

Избрание президента специальной избирательной коллегией с участием субъектов федерации практикуется в некоторых (преимущественно парламентарных) государствах с федеративной формой политико-территориального устройства. В Германии президент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага и представителей земель, избираемых законодательными органами субъектов федерации. Аналогичная система избрания главы государства функционирует в Индии и Пакистане. Количество членов избирательной коллегии от союзного парламента в этих странах обычно должно соответствовать количеству членов от субъектов федерации. Подобный способ избрания главы государства подчеркивает, с одной стороны, значение президента как гаранта национального единства и защитника интересов субъектов федерации, а с другой — его второстепенную роль в государственном механизме, производную от иных институтов (некоторым исключением, правда, является Пакистан, где полномочия главы государства были значительно расширены президентским указом о восстановлении конституции 1973 г.1). Не случайно Д. Басу отмечает, что одно из главных соображений, побудивших создателей конституции Индии принять данную систему, заключалось в том, что «при системе ответственного правительства, введенного конституцией, реальной властью наделяется правительство. Поэтому было бы неправильно избирать президента путем прямых выборов, в которых бы участвовало все население страны...»2.

Иные принципы лежат в основе формирования избирательной коллегии в таком децентрализованном унитарном государстве, как Италия. В состав коллегии наряду с членами обеих палат парламента входят представители органов местного управления крупнейших административно-территориальных единиц — областей. Участие последних в выборах президента, однако, носит в основном чисто символический характер, поскольку они составляют явное меньшинство в избирательной коллегии.

В большинстве парламентарных республик (Греция, Мальта, Израиль, Словакия, Чехия) президент избирается непосредствен-

1 Constitutions of the Countries of the World. The Islamic Republic of Pakistan. Revival of Constitution of 1973 Order. 1985. N Y., 1986

2 Басу Д. Указ. работа. С. 272.

606

но парламентом, и его власть считается как бы производной от парламента, что теоретически не должно давать возможности главе государства противопоставить себя данному представительному учреждению.

Избрание президента парламентом практиковалось и в социалистических государствах, где высший орган народного представительства обычно автоматически одобрял кандидатуру, выдвигавшуюся правящей коммунистической (рабочей) партией, что порой закреплялось в регламенте высшего представительного органа (например, в Румынии). Аналогичным образом в настоящее время избирается глава государства в некоторых странах, продолжающих считать себя социалистическими. Так, председатель КНР избирается Всекитайским собранием народных представителей, а президент КНДР — Верховным народным собранием.

В ряде стран порядок выборов президента имеет специфические особенности. В Индонезии глава государства избирается своеобразным надпарламентом — Народным консультативным конгрессом, одну часть которого составляет собственно индонезийский парламент — Совет народных представителей, а другую — назначаемые президентом представители администрации областей

иразличных групп населения. Надпарламентом — Съездом народных депутатов — был избран и первый (как оказалось, он же

ипоследний) президент СССР в 1989 г. Специфика президентских выборов в Египте и Мальдивской Республике определяется тем, что кандидатуры на пост главы государства сначала выдвигаются на безальтернативной основе парламентом, а затем одобряются на всеобщем референдуме.

Практика таких стран, как Ботсвана и Гамбия, обогатила мировой опыт президентско-парламентскими выборами. На выборах каждый кандидат в парламент обычно указывал, кого из претендентов на пост президента он поддерживает. Избранным главой государства в итоге признавалось лицо, сторонники которого получали большинство парламентских мест.

Конституции стран современного мира предусматривают определенные квалификации (цензы), которым обязан соответствовать кандидат на пост президента. К таким квалификациям обычно относятся: гражданство соответствующей страны (как правило, по рождению); проживание на ее территории в течение определенного срока (не менее 15 лет — в Казахстане и Грузии, не менее 14 лет — в США, не менее 10 лет — в России и Узбекистане), предшествующего выборам; полное обладание гражданскими и политическими правами. Общераспространенными являются и возрастные ограничения. Так, в Никарагуа минимальный возраст кандидата на пост президента составляет 25 лет, в Венесуэле, Доминиканской Республике — 30 лет, в Австрии, Венгрии, Мек-

607

сике, России, Португалии, США, Узбекистане — 35 лет, в Германии, Греции, Египте, Литве, Турции — 40 лет, в Китае, Монголии — 45 лет, в Италии, Нигерии — 50 лет. Гораздо реже устанавливается максимально допустимый возраст кандидата на пост президента (Кыргызстан, Мозамбик). Конституция Мозамбика 1990 г. устанавливает не только нижний (40 лет), но и верхний (65 лет) предел возраста главы государства (ст. 77). Аналогичным образом и конституция Казахстана 1995 г. предусматривает, что президент должен быть не моложе 35 лет и не старше 65 лет

(п. 2 ст. 41).

Встранах с однопартийной системой необходимым условием для занятия поста президента являлась принадлежность к правящей партии. В государствах с сильным влиянием какой-либо определенной религии кандидат на пост президента обычно должен исповедовать эту религию.

Внекоторых странах к кандидатам на пост президента предъявляются еще более специфические требования. По законодательству Сингапура, например, такой кандидат должен обладать неза-

пятнанной репутацией и иметь опыт финансовой деятельности. В Нигерии по конституции 1989 г. кандидат на пост главы государства должен иметь по меньшей мере среднее образование. В Турции и Азербайджане обязательно высшее образование. Конституция Филиппин требует от кандидата на пост президента лишь умения читать и писать (п. 2 ст. 7). В Никарагуа в соответствии с поправками 1995 г. к конституции кандидатами не могут быть члены президентской семьи, занимающие высокие должности.

Для функционирования механизма исполнительной власти немаловажное значение имеет срок полномочий главы государства, порядок его переизбрания и прекращения полномочий. Так, срок президентских полномочий может составлять четыре года (США, Венгрия, Румыния, Коста-Рика, Молдова), пять лет (Германия, Греция, Португалия, Чехия, Индонезия, Беларусь), шесть лет (Австрия, Египет, Мексика, Финляндия, Филиппины), семь лет (Франция, Италия, Ирландия, Турция). Переизбрание на следующий срок в одних странах (Франция, Италия, Индонезия, Египет, Филиппины) допустимо без каких-либо ограничений. В других странах одно и то же лицо может быть избрано либо не более чем только на два срока (США, Польша, Хорватия, Беларусь) либо не более чем на два срока подряд (Россия, Португалия, Чехия, Словакия, Кыргызстан). В таких странах, как Мексика, Боливия, Эквадор, Республика Корея повторное избрание на должность президента вообще невозможно. В соответствии со ст. 83 конституции Мексики «гражданин, занимавший должность Президента Республики, будучи избранным путем народных выборов или назначенным в качестве временного Президента либо в каче-

608