Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

представителей соответствующей ступени и вышестоящими государственными и административными органами. Работой таких правительств руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты.

Вряде стран единоличный исполнительный орган избирается населением. Это обычно предопределяет его весьма сильные позиции в системе местного управления, порождая порой и серьезные проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. При такой системе формирования исполнительный орган обладает значительной самостоятельностью. Его отношения с местными советами зачастую строятся на основе системы сдержек и противовесов (по аналогии с центральными органами).

Вбольшинстве крупных городов США функционирует так называемая система «сильный мэр — совет». Избираемый населением мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, имеет право отлагательного вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего, отвечает за составление и исполнение местного бюджета, решает многие вопросы текущего управления. При «сильном» мэре, как правило, функционирует штат профессиональных помощников, возглавляемых в некоторых городах главным администратором. Являясь теоретически лишь исполнительным органом муниципального совета, «сильный» мэр на практике действует как самостоятельный институт, оказывающий значительное влияние на основные направления политики муниципалитета.

Во многом сходная система, получившая название «южно-гер- манского совета», функционирует в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем местного совета здесь является бургомистр (иногда — обер-бургомистр), избираемый населением из числа квалифицированных профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Бургомистр, имеющий весьма прочные позиции в системе общинного управления земель, обладает широкими правами в планово-фи- нансовой деятельности, самостоятельно решает многие кадровые вопросы.

ВЯпонии населением избираются главы исполнительной власти всех административно-территориальных единиц (так называемые «главные исполнители») — губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. За основу принят конституционный принцип, согласно которому «главные должностные лица органов публичной власти, члены их собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответст-

699

вующих местных органов публичной власти, путем прямых выборов» (ст. 93). Глава местной исполнительной власти обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету, часто выполняя функции представителя правительства. В случае, если «главный исполнитель» сочтет необходимым, он может взять на себя те или иные функции совета. При возникновении разногласий с местным представительным органом он вправе распустить последний. Местное собрание, в свою очередь, вправе отстранить губернатора (мэра) от должности большинством в 3/4 голосов. Теоретически губернатор (мэр) может быть отозван и по инициативе населения соответствующего территориального подразделения.

Гораздо реже населением избирается коллегиальный исполнительный орган. В Португалии, например, коллегиальным исполнительным органом муниципалитета является муниципальная палата, члены которой избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории. Согласно конституции председателем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список, который победил на выборах (ст. 252).

Исполнительный орган может не избираться, а назначаться сверху. В Бельгии и Голландии мэр (бургомистр) назначается главой государства по предложению соответствующего муниципального совета. Назначение бургомистра сверху, как отмечают В. Куипер и П. Топс, призвано подчеркнуть, что он является не только главой местной администрации, но и агентом центрального правительства, играющим немаловажную роль в осуществлении контроля над местными представительными органами1. Глава районной администрации (ландрат) в германских землях

Практика назначения глав исполнительного аппарата местных органов сверху имеет место и в развивающихся странах. Однако здесь этот процесс имеет более авторитарный характер и конкретные назначения часто определяются исключительно усмотрением главы государства.

В местном управлении может использоваться и «комбинированный» способ формирования исполнительных органов. Значительным своеобразием, например, отличается система «совет — управляющий», получившая распространение в США преимущественно в городах средней величины. В рамках данной системы избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и населением) мэр обычно не пользуется реальной властью, выполняя исключительно представительские и общеполитические функции.

1 Political Parties and Coalitions in European Local Government. P. 222—223.

700

Исполнительную власть осуществляет профессиональный управляющий, который нанимается на определенный срок муниципальным советом и руководит работой исполнительного аппарата. Он, в частности, нанимает и увольняет руководителей различных муниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения по вопросам городского управления, осуществляет решения муниципального совета. Система «совет — управляющий» в конечном итоге направлена на то, чтобы «построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная частная корпорация, отделив при этом политику от администрации»1. Ее преимущество заключается в том, что исполнительные функции осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в проблемах городского управления. Кроме того, подобная система позволяет «сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом»2.

Система «совет — управляющий» считается неадекватной для крупных городов (прежде всего с политической точки зрения), поскольку придает слишком большой вес профессиональным администраторам в ущерб выборным политикам. Это в конечном итоге не может не приводить к определенному искажению воли избирателей, продемонстрированной на местных выборах3.

Институт муниципальных управляющих (менеджеров) получил распространение в таких странах, как Германия, Норвегия, Швеция, Финляндия. В Германии система «совет — управляющий» используется в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет из числа профессионалов избирает директора общины, а уездный крайстаг — уездного директора. Директора обычно пребывают в должности весьма длительный срок (восемь–12 лет), что «укрепляет их независимое положение по отношению к выборному органу»4. Соответствующие главы местной администрации — бургомистр и ландрат — выполняют представительские функции.

Система «совет — управляющий» охватывает и приблизительно 150 городов Канады (в основном небольших и средних). Городские менеджеры, однако, пользуются меньшими полномочиями, чем в США, поскольку муниципальные советы в Канаде в гораздо большей степени вовлечены в решение административных вопросов. Так, производимые канадскими управляющими назначе-

1Berman D. State and Local Politics. Boston, 1981. P. 225.

2Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 72.

3Berman D. Op. cit. P. 225.

4Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 428.

701

ния муниципальных чиновников в обязательном порядке должны утверждаться соответствующим советом1.

Некоторые черты системы «совет — управляющий» присущи и странам «третьего мира». В Панаме, например, мэр (майор) выбирается муниципальным советом из числа трех кандидатов, предлагаемых губернатором провинции. В отдельных случаях при наличии соответствующих финансовых и иных возможностей муниципалитетов в законодательном порядке могут быть определены те из них, которые вправе управляться специально приглашенными менеджерами.

Важным элементом местного управления является чиновничий (исполнительный) аппарат, то есть различные департаменты, бюро и т. п. В Германии аппарат исполнительной власти в городах строится на единых для всех земель принципах: городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент возглавляет избираемый или назначаемый руководитель. Городская администрация, как правило, включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и Поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта2.

Внебольших муниципалитетах штат сотрудников исполнительного аппарата обычно невелик, причем те или иные должности могут заниматься по совместительству. Так, в некоторых сельских коммунах Франции функции секретаря мэрии, занятого неполное рабочее время, выполняет местный учитель. В небольших коммунах имеются такие должности, оплачиваемые на сдельной основе, как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и др.

Чиновники местных органов чаще всего назначаются и смещаются главой местной администрации или муниципальным советом. В Великобритании, например, местный совет вправе назначать таких чиновников, которые необходимы для надлежащего выполнения муниципальных функций. В то же время закон о местном управлении 1972 г. требует обязательного назначения некоторых должностных лиц. Так, управление мер и весов обязано назначать инспекторов-специалистов в данной области, а отдел образования — специалистов по вопросам образования.

ВСША отдельные категории чиновников избираются непосредственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету. Местными жителями, в част-

ности, избираются основные должностные лица американских

1См.: Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 98.

2См.: Структура органов местного самоуправления в городах Германии. Л.,

1991. С. 15—16.

702

графств (шериф, клерк, казначей, атторней и др.). Важнейшим из них считается шериф, являющийся начальником полиции графства и призванный поддерживать порядок и спокойствие на соответствующей территории.

Встранах с дифференцированной системой местного управления сельские общины, как уже отмечалось, не пользуются правами муниципалитетов. В США управление в сельской местности осуществляется в основном графствами. В одних штатах это управление обеспечивается ими полностью, в других графства делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой «послед-

нюю «реликтовую» форму непосредственного самоуправления народа»1. Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии, в штатах Нью-Йорк и Висконсин. Они управляются, как правило, на основе решений собраний всех взрослых жителей или (как, например, в более крупных таунах штата Массачусетс) представителей жителей. Собрания обычно проводятся ежегодно, и на них избирается совет в составе трех—пяти человек, функционирующий в качестве исполнительного комитета. Кроме того, на собраниях утверждается бюджет, избираются некоторые должностные лица (клерк, казначей, констебль и др.). На практике эти собрания посещает небольшое количество местных жителей, ино-

гда лишь должностные лица тауна со своими семьями, которые переизбирают себя и расходятся по домам2.

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас и др. От таунов они отличаются лишь тем, что «почти в половине штатов советы тауншипов из-

бираются не на собрании жителей, а согласно обычной избирательной процедуре на избирательных участках»3.

ВАнглии управление сельской местностью на низовом уровне осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — общины), называемые так потому, что раньше местные жители обычно собирались в ризнице священника. Приход охватывает какой-либо сельский населенный пункт или группу мелких поселений. В зависимости от размеров приход управляется общим собранием прихожан или приходским советом, в который избирается от пяти до 15 членов. Приходы, имеющие советы, обычно проводят собрания не реже одного раза в год, а не имеющие их — не реже двух раз в год. Хотя приходские собрания и обладают значительным демократическим потенциалом, их полномочия весьма невелики (особенно в приходах, имеющих совет). В целом же компетенция приходов ограничивается вопросами благотворитель-

ности, содержания общественных зданий, местных дорог и т. д.

1Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 80.

2См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. С. 66.

3Местные органы в политической системе капитализма. С. 61.

703

Значительным своеобразием отличается панчаятская система местного самоуправления, получившая распространение в Индии на уровне деревни, блока (талука), а также округа. Общее собрание деревни (грам сабха), в котором участвуют жители, достигшие 21 года, собирается обычно два раза в год и решает наиболее важные вопросы жизни деревни. Для управления текущими делами грам сабха избирает исполнительный орган — деревенский панчаят, насчитывающий, как правило, от пяти до 25 членов. В соответствии с законодательством того или иного штата места в нем могут резервироваться за женщинами, а также за представителями отсталых каст и племен.

Среднее звено деревенского самоуправления в Индии — панчаят самити (комитет панчаятов), обычно объединяющее более 50 низовых единиц, — состоит из представителей деревенских панчаятов, входящих в состав соответствующего блока развития, а также членов национального парламента и законодательного собрания штата (имеющих чаще всего право совещательного голоса), избранных от данного блока. В панчаят самити определенное количество мест может тоже резервироваться за представителями отсталых каст и племен, кооперативов, городского самоуправления, а также за женщинами.

Высшим звеном в иерархии панчаятской системы в большинстве штатов в настоящее время является создаваемый на уровне округа зила паришад (совет округа). В него входят представители панчаят самити, функционирующих на уровне данного округа, руководители окружного административного аппарата, члены национального парламента и законодательного собрания штата, избранные от соответствующего округа. В состав зила паришад могут включаться представители кооперативов и городского самоуправления. Окружные советы зачастую являются лишь консультативными органами по вопросам планирования и координации деятельности нижестоящих панчаятов.

На первых порах панчаятскую пирамиду в Индии венчало Всеиндийское собрание панчаятов — консультативный орган при центральном правительстве, «который никогда не играл значительной роли, и постепенно его функции не законодательно, а фактически сошли на нет»1.

В управлении местными делами некоторых стран «третьего мира» (и в первую очередь африканских, таких как Гана, Малави, Нигер, Чад и др.) де-факто участвуют и традиционные вожди, официально, правда, лишенные многих своих былых функций. Несмотря на предпринимаемые время от времени центральными властями усилия по ограничению влияния феодальной и родоплеменной верхушки на положение дел на местах (в Ботсване, на-

1 Плешова М. А. Представительная демократия в Индии. С. 179.

704

пример, были созданы земельные управления, которым были переданы полномочия вождей по земельным вопросам), традиционные институты здесь оказались достаточно живучими. Это, в частности, объясняется значительным авторитетом и прочностью социального статуса вождей, неспособностью местных органов эффективно реализовать передаваемые им от вождей функции. Опыт независимого развития ряда африканских государств показал, что есть вопросы (например, связанные с распределением земли), которые невозможно решить без использования традиционных форм местного управления. Кроме того, значительно сократились поступления от налогов, раньше собиравшихся вождями, а ныне — местными советами. Осознание данных реалий, как отмечает Н. Мутизва-Мангиза, заставляет в настоящее время некоторые государства африканского континента пересматривать былую бескомпромиссную политику в отношении феодальной и родоплеменной верхушки1.

§ 3. Функции местных органов.

Их отношения с центральными органами государства

Полномочия местных органов закрепляются специальными законами о местном управлении, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В общем виде они могут закрепляться и в конституциях. В федеративных государствах круг полномочий местных органов обычно регулируется субъектами федерации. В странах англосаксонского права, в частности, в Великобритании, важным источником полномочий местных органов являются судебные прецеденты, в значительной степени регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.

Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах. В США, Великобритании и во многих других странах с англосаксонской моделью местного управления утвердился принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов. Объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае они могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, то есть противозаконными. В США этот принцип нашел отражение в «правиле Диллона», в соответствии с которым «любое справедливое, разумное, существенное сомнение

1 Mutizwa-Mangiza N. Decentralization and District Development Planning in Zimbabwe//Public Administration and Development. Vol. 10. Chichester, 1990. № 4. P. 430.

705

в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются»1 Поэтому американские муниципалитеты, разрабатывая хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия.

Аналогичным образом в Великобритании местные органы имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статутами, что «отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики»2. Как отмечается в английской литературе, «местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента»3.

Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные органы в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» закона. Но подобная процедура зачастую является слишком длительной и сложной, и требуемые полномочия могут быть приобретены более легким способом. Порой достаточно лишь обратиться к государственному секретарю соответствующего министерства, который вправе издать указ (впоследствии утверждаемый парламентом), предоставляющий местному органу необходимые полномочия.

В странах континентального права преобладает принцип «негативного» регулирования, в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом. Объем и содержание полномочий местных органов, согласно указанному принципу, «обусловлены остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам»4. Так, в Основном законе ФРГ говорится о том, что «общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества» (п. 2 ст. 28). Толкуя данную статью, ФСК указал, что «коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления»5. Аналогичный принцип в более развернутом виде закреплен в конституциях земель. Согласно конституции земли Гессен «общины являются на своей территории исключительными обла-

1 Dillon J. Commentaries on the Law of Municipal Corporations. Boston, 1911. P. 154.

2Ashford D. Op. cit. P. 7.

3Chandler J. Public Policy-Making for Local Government. L., 1988. P. 131.

4Тимофеев Н. С. Указ. работа. С. 60.

5Там же. С. 56.

706

дателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона» (п. 1

ст. 137).

Законодательство многих современных государств подразделяет полномочия местных представительных органов на обязательные и факультативные (добровольные). К обязательным полномочиям относятся вопросы, которым придается общегосударственное значение: водоснабжение, общественная безопасность, здравоохранение, освещение и уборка улиц, транспорт и т. п. Факультативные полномочия реализуются местными властями по собственному усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей. К ним, как правило, относятся различные социальные функции, а также функции, связанные с культурными мероприятиями.

Конституционное законодательство ряда стран выделяет и так называемую «делегированную» (порученную) компетенцию местных органов, близкую по функциональному значению к обязательным полномочиям, то есть компетенцию, передаваемую им вышестоящими властями. В Германии функции местного управления делятся на три основные группы: добровольные, обязательные и порученные. К третьей группе относятся вопросы, которые не считаются непосредственно местными и образуют так называемую «делегированную сферу влияния»1. Возложение на общину ка- ких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли, которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Законодательство Финляндии также предусматривает три группы функций местного управления: добровольные (относящиеся к общей сфере деятельности коммун), непосредственно установленные законом, а также вытекающие из данных сверху поручений (так называемые «агентные»)2.

Общая для многих современных государств тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных и порученных, что отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач, имеющих общегосударственное значение. Весьма показательно, что в Германии подобные дела в настоящее время составляют 80—90% от общего объема дел, выполняемых местными органами.

1Тимофеев Н. С. Указ. работа. С. 58.

2См.: Пэюхэнен А. Указ. работа. С. 148.

707

Конституционное право некоторых стран предусматривает совместную компетенцию местных органов с центром или же субъектами федерации. Согласно, например, законодательству Голландии обязанности муниципалитетов могут выполняться как автономно, так и в соответствии с системой «совместного властвования». В Мексике муниципии по ряду вопросов (питьевая вода, транспорт, парки и т. д.) также обладают совместной со штатами компетенцией. Совместная компетенция центра и провинций (административно-территориальных единиц регионального уровня) предусмотрена законодательством Шри-Ланки и Папуа—Но- вой Гвинеи.

Свои полномочия местные органы осуществляют под контролем со стороны центральных властей, являющимся важным функциональным элементом деятельности государственного механизма. В странах с континентальной моделью местного управления подобный контроль осуществляется, в первую очередь, через чиновников прямого государственного управления на местах. Во Франции вплоть до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлялся префектом департамента. Закон от 2 марта 1982 г. изменил систему контроля над местными органами. Эти изменения были связаны с ослаблением административной опеки над местными органами, а также с повышением возможностей судебного обжалования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами местных органов был заменен правом их опротестования в административных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государственный чиновник вправе отменить акты местных представительных органов, а также воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае обнаружения каких-либо нарушений в местном бюджете префект вправе обратиться в орган финансового контроля — региональную счетную палату.

Контроль за местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации (как правило, в лице одного или нескольких министров). Во Франции и Италии этими органами ведает министерство внутренних дел, в Японии — министерство по делам местного самоуправления.

Весьма значительную роль подобный контроль играет в странах с англосаксонской моделью местного управления. В Великобритании, например, местным управлением ведает в основном министерство охраны окружающей среды, точнее, функциональное подразделение данного министерства, объединяющее отделы планирования и местного развития. Министерство разрабатывает законы о местном управлении, готовит его различные реформы, кон-

708