Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Несмотря на довольно значимую роль комитетов в функционировании механизма исполнительной власти Великобритании, их существование обычно держится в тайне и официально не признается (за исключением комитета обороны и заморской политики). Так, в соответствии с «Вопросами процедуры для министров» нельзя «раскрывать внутренний процесс, посредством которого принимается решение, или уровень комитета, на котором оно принято» (п. 17). Подобная секретность объясняется, в частности, принципом коллективной ответственности в деятельности кабинета. Коллективная ответственность требует, «чтобы министры могли выражать свои взгляды откровенно в ожидании того, что они будут свободно обсуждать в закрытом порядке и в то же время сохранять единый фронт после того, как решения приняты» (п. 18). Это предполагает, что «тайна мнений, выраженных на заседании кабинета или министерских комитетов, должна сохраняться».

Система комитетов получила распространение и в ряде других стран. В Индии наиболее важные решения принимаются в рамках созданного в 1970 г. комитета по политическим вопросам, в состав которого входят министры, обладающие наиболее важными портфелями (он даже получил название «суперкабинет»1). Аналогичную роль играет и канадский комитет приоритетов и политики, объединяющий, как правило, 10-12 ведущих министров во главе с премь- ер-министром.

В Германии, по признанию специалистов, комитеты в целом не занимают столь значительного места в деятельности кабинета, как в Великобритании2. Здесь они представляют собой своеобразные малые кабинеты министров, специализирующиеся по какой-либо одной крупной отрасли и поэтому иногда именующиеся в литературе кабинетами (экономический, социальный, финансовый и т.д.). Наибольшая роль принадлежит федеральному совету по вопросам безопасности, объединяющему под председательством федерального канцлера самых важных министров.

Французское конституционное право различает межминистерские советы и межминистерские комитеты, в рамках которых заседают лишь члены правительства, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме. Первые заседают под председательством президента, вторые — под председательством премьер-министра.

Весьма своеобразно функционирует система комитетов кабинета в Нидерландах. Официальный и действительный состав комитетов, заседающих под председательством премьер-министра, со-

1Avasthi A., Maheshwari Sh. Public Administration. Agra, 1983. P. 94.

2Muller-Rommel F. The Centre of Government in West Germany; Changing Patterns under 14 Legislatures (1949—1987)//European Journal of Political Research. Vol. 16. Dordrecht, 1988. №2. P. 179.

639

впадают далеко не всегда. Формально в состав комитета включается не более пяти министров. Фактически же каждый министр вправе участвовать в заседаниях любого комитета кабинета и даже голосовать. Как и во многих других странах континентальной Европы, решения комитетов в Нидерландах становятся общеобязательными только после их одобрения полным составом кабинета.

Важнейшими принципами функционирования кабинета в странах с парламентарными и смешанными формами правления являются уже упоминавшийся принцип коллективной ответственности, а также принцип солидарности. Первый из них означает, что все министры правительства несут коллективную ответственность перед парламентом (его нижней палатой) независимо от их позиции при принятии правительством того или иного решения. В случае вынесения парламентом вотума недоверия правительству оно, как правило, обязано подать в отставку (несколько иные процедуры могут предусматриваться в странах со смешанными формами правления, где зачастую решающей является позиция по данному вопросу главы государства).

Коллективная ответственность министров может сочетаться с индивидуальной ответственностью последних за вверенную им сферу деятельности. В ряде стран (Гватемала, Греция, Коста-Рика, Колумбия, Уругвай, Словакия) парламент формально вправе отказать в доверии не только правительству в целом, но и отдельным министрам. Механизм индивидуальной ответственности министров перед парламентом, однако, зачастую работает лишь в случае опосредования соответствующего решения парламента аналогичным решением главы правительства. Анализируя институт парламентской ответственности министров в Ирландии, Б. Чабб подчеркивает, что парламент может заставить того или иного министра уйти в отставку, если с его мнением согласятся правительство и премьер-министр1.

Возможно также привлечение министров к судебной ответственности по инициативе парламента (Франция, Финляндия, Румыния, Таиланд). Рассмотрение дела по существу может быть отнесено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Германия, Италия) или специального судебного органа (Высокая палата правосудия — во Франции, Марокко, Габоне и ряде других франкоязычных стран Африки, Государственный суд — в Финляндии).

Принцип солидарности означает, что министры несут солидарную ответственность за политику и решения правительства, даже если какой-либо министр формально не участвовал в принятии того или иного решения или был против него. Министр, не соглас-

1 Chubb В. The Government and Politics in Ireland. Stanford, 1982. P. 198.

640

ный с решением, принятым кабинетом, должен или принять его, или подать в отставку. Член правительства не вправе публично критиковать деятельность правительства и в то же время оставаться в его рядах. Данный принцип конкретизируется, в частности, в «Вопросах процедуры для министров». Согласно п. 87 члены правительства «должны обеспечить, чтобы их заявления соответствовали коллективной политике правительства и не раскрывали решений, которые еще не опубликованы». Министры «должны проявлять особую осторожность, когда они касаются вопросов, относящихся к компетенции других министерств». По этим вопросам желательна предварительная консультация с соответствующим министром. Необходимо также всякий раз консультироваться с премьер-министром, прежде чем упоминать в своей речи вопросы, «которые касаются действий правительства в целом или имеют конституционный характер».

Большинство конституций не содержат развернутых положений, касающихся компетенции правительства. Например, в конституции Франции отмечается, что правительство «определяет и осуществляет политику нации» и что «в его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы» (ст. 20). Необходимость в подробной регламентации полномочий правительства в странах с парламентарными формами правления частично отпадает из-за того, что оно на практике осуществляет большинство полномочий, формально принадлежащих главе государства. В странах же с федеративным политико-территориаль- ным устройством полномочия правительства зачастую выводятся из разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации.

Ряд конституций тем не менее содержит относительно подробный перечень полномочий правительства. Так, компетенция кабинета довольно подробно регламентируется конституцией Японии (ст. 73). Специальная статья посвящена полномочиям правительства в Конституции РФ (ст. 114). Более или менее подробный перечень функций правительства в различных областях общественной жизни характерен и для конституций некоторых других постсоциалистических государств, а также бывших стран социалистической ориентации.

В целом же, независимо от степени конституционно-правового регулирования деятельности правительства, к основным полномочиям последнего обычно относятся осуществление общего руководства и управления делами государства, исполнение принятых парламентом законов, составление и реализация государственного бюджета, координация деятельности отдельных министерств и ведомств.

641

Во многих странах правительство не только издает различные подзаконные акты, определяющие условия и порядок применения законов и обеспечивающие их выполнение, но и наделяется собственной распорядительной властью, правом издания нормативных актов, имеющих силу закона. Такие акты чаще всего принимаются правительством на основе делегированного законодательства (прав, непосредственно делегируемых ему парламентом). Иная модель нормотворческой деятельности исполнительной власти заложена в конституции Франции 1958 г. (ставшей образцом для франкоязычных государств Африки), согласно которой правительство обладает собственной регламентарной властью, ибо все вопросы, не включенные в сферу действия закона, «решаются регламентским путем» (ст. 37).

Весомая, а зачастую и решающая роль правительства как в механизме исполнительной власти, так и в государственном механизме определяется на практике не только формальными его полномочиями, но и тем фактом, что в состав правительства, как правило, входят наиболее влиятельные деятели правящей партии (коалиции). Именно поэтому правительство является центром политической активности, своеобразным мотором, приводящим в движение государственный механизм.

642

ГЛАВА XI КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Общее представление о судебной власти и судебной системе

Если заходит разговор о праве, то в первую очередь мы вспоминаем о суде, а не о парламенте или правительстве. Роль и место суда в механизме различных государств неодинаковы и определяются основной задачей, которая стоит перед судебными учреждениями — охрана и защита от имени государства прав и свобод каждого из членов общества от проявлений произвола со стороны как самого государства (или его органов), так и граждан. Иными словами, суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, возникшего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом Критерием такого контроля является либо конституция, либо закон, на основе которых суд выносит решение о произвольности или юридической обоснованности (конституционности, законности) актов, действий либо претензий о наличии или отсутствии нарушения прав и свобод граждан. Суд, действуя в рамках надлежащей правовой процедуры (процессуальной формы, установленной законом), по инициативе заявителя рассматривает и решает на основе права и от имени государства конкретные уголовные, гражданские, административные и иные споры, а также рассматривает дела о конституционности и законности актов и действий государственных органов.

Судебная власть обладает чертами, отличающими ее от других ветвей государственной власти. Она имеет конкретный (как правило, инцидентный) характер, реализуется в особой процессуальной форме и принадлежит не какому-то отдельному судебному учреждению (и в этом отношении термин «суд» является обобщением), а осуществляется судьями — действительными носителями судебной власти

Государственные судебные системы—это, как правило, сложноорганизованные структуры, имеющие несколько уровней автономии, разветвленную систему взаимосвязей.

643

Различаются судебные системы с внутренней и внешней специализацией. В системах с внутренней специализацией (БуркинаФасо, Венгрия, Вьетнам, Китай, отчасти США) один судебный орган рассматривает споры, возникающие во всех отраслях права, то есть внутри каждого судебного учреждения, как правило, выделяются самостоятельные составы (присутствия, коллегии, скамьи, камеры) или единоличные судьи, специализирующиеся на рассмотрении дел одного профиля: уголовных, гражданских, административных, трудовых и т.д. В этом случае предметом рассмотрения в суде может стать и вопрос конституционности того или иного акта или действия. Причем возможны два варианта: подобный спор может быть рассмотрен судом любого уровня (США) или он может быть вынесен на рассмотрение только верховного суда страны (Буркина-Фасо). В системах с внешней специализацией формируются несколько самостоятельных подсистем, например, общей (гражданские и уголовные дела), административной, военной (морской), социальной, трудовой, налоговой, финансовой, ювенальной1 (Великобритания, Мозамбик, Германия, Франция, отчасти США), арбитражной или хозяйственной юстиции (Россия, Молдова, Армения, Украина, республики бывшей Югославии).

В юрисдикцию административных судов включается, как правило, решение вопросов о соответствии закону актов и действий органов и должностных лиц — представителей системы исполнительной власти. Судебный административный контроль, по словам Г. Брэбана, охватывает дела «от простого муниципального решения до ордонансов президента Республики Франция... пронизывает все эшелоны исполнительной власти»2. Административный судебный процесс обладает рядом особенностей по сравнению с ординарным: повышена вероятность проведения закрытых слушаний, значительно активизирован административный судья, процесс носит в основном следственный, а не состязательный характер (см., например, § 555 Акта об административной процедуре США 1946 г.). Но на административные суды, по мнению подавляющего числа зарубежных исследователей, распространяются так называемые «требования естественного правосудия» — фундаментальные основы материального права и процесса, такие как «никто не должен быть судьей в своем деле», «никто не может быть осужден, пока не выслушан судом», «решение должно быть обжаловано в вышестоящий суд общей юрисдикции»3 и т. д.

1 Подробно об организации и деятельности ювенальных судов или судов для несовершеннолетних см.: Мельникова Э. Б. Преступность несовершеннолетних: история и современность. М., 1990.

2Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 367.

3См.: Арчер П. Английская судебная система. М., 1958. С. 257—261; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 34—35; Bell J. Le juge administratif anglais//Rev. intern, le droit compare. 1986. № 3. P. 791—799.

644

Классическим примером существования обособленной или внешне специализированной системы административной юстиции считается французская. Хотя ряд авторов полагают, что эта система является абсолютно самостоятельной структурой, большинство французских исследователей все же включают административную юстицию в состав судебной власти1.

Каждая из названных подсистем в свою очередь характеризуется достаточно сложной организационной структурой. Так, в Германии существует пять практически автономных непересекающихся судебных подсистем: суды общей юрисдикции (включая федеральную судебную палату — Верховный суд, высшие суды земель, земельные суды, участковые суды); административные суды (федеральный административный суд, высшие земельные административные суды, административные суды); финансовые суды (федеральный финансовый суд, финансовые суды); трудовые суды (федеральный трудовой суд, земельные трудовые суды, трудовые суды); социальные суды (федеральный социальный суд, земельные социальные суды, социальные суды). Координирующую функцию в данном случае осуществляет объединенный сенат высших судов. Конституция Армении 1995 г. предусматривает создание судов первой инстанции, апелляционных, кассационного суда, хозяйственных, военных и др. Особое место среди специализированных судов занимают конституционные суды. Законодательство ряда государств включает органы, осуществляющие конституционное правосудие (конституционную юрисдикцию, конституционный контроль), в состав судебной власти (Россия, Сейшелы, Грузия и др.), хотя и наделяет их значительно большей долей самостоятельности. В других странах (Италия, Испания, Польша и др.) эти органы выделяются в самостоятельную группу. Особое положение занимают конституционные советы (Франция, Казахстан и др.). Существуют и смешанные модели.

По нашему мнению, функция судебного контроля как в форме конституционного судебного контроля (конституционное правосудие, конституционная юстиция), так и в форме административного судебного контроля (административная юстиция) являются неотъемлемой составной частью судебной власти наряду с другим основным элементом — правосудием. Именно полномочия судебного конституционного, а также административного контроля (правосудия) придают суду качества самостоятельной государственной власти, способной участвовать в реализации демократической концепции устройства государства на основе принципа разделения властей. В противном случае роль суда девальвиру-

многих государственных органов (наряду с прокуратурой, арбитражем, различными комиссиями по трудовым и социальным спорам и т.д.), разрешающим правовые конфликты только между гражданами или их объединениями. Конфликты же между ветвями власти или органами, их представляющими, передаются в ведение так называемой контрольной власти, которая замещает судебную в числе «равных среди первых», что ведет к падению авторитета суда в обществе и в конечном счете к невозможности эффективного выполнения им своей социальной задачи. Существуют, как отмечалось выше, и иные точки зрения.

Вне зависимости от вида специализации судебные системы, как правило, имеют жесткую иерархическую или «вертикальную» организационную структуру, обусловленную, с одной стороны, требованиями судебного процесса (возможность обжалования решений низших судов), с другой стороны — формой государственного устройства конкретного государства. Количество судебных звеньев или инстанций колеблется обычно от двух до четырех. Двухзвенные судебные системы встречаются редко (в государствах с простым административно-территориальным делением). Суд первой инстанции или низший суд в этом случае рассматривает основную массу дел, а верховный суд выступает в качестве суда второй инстанции, рассматривающего кассационные или апелляционные жалобы и протесты, и суда первой инстанции по относительно небольшому кругу важнейших дел. Такие системы существовали в Литве, Латвии, Молдавии и Эстонии в советский период.

В различных странах исторически сложились две основные формы судебного процесса второй инстанции. Они считаются исключительными, поскольку могут быть осуществлены в течение небольшого периода времени (от 10 до 30 дней), когда судебное решение еще не вступает в силу. Инициатором апелляционного и кассационного производства могут выступать только стороны в гражданском процессе, обвиняемый и потерпевший — в уголовном, а также прокурор. Апелляционная форма (США, Франция, Индия) предполагает рассмотрение вышестоящим судом (судом второй инстанции) в связи с жалобой или протестом дела по существу, иными словами, по правилам первой инстанции. На практике это означает новое рассмотрение дела (с вызовом свидетелей, приглашением экспертов и других участников процесса, исследованием доказательств, проведением новых экспертиз и судебных экспериментов и т.д.). Кассационное (ревизионное, реже — надзорное) рассмотрение предполагает пересмотр дела (также в связи с жалобой или протестом) лишь по его материалам, то есть суд второй инстанции проверят правильность вынесенного судом первой инстанции решения только с точки зрения права (Италия, Германия).

646

Значительно чаще встречаются трех- и четырехзвенные судебные системы. Суд первой инстанции (районный, городской, участковый, окружной, местный, суд малой инстанции и т.д.) рассматривает по существу малозначительные судебные споры. Суд второго уровня (областной, окружной суды, суд большой инстанции и т.д.) может выступать как в качестве суда первой инстанции, рассматривающего основную массу судебных дел, так и в качестве суда второй инстанции (апелляционной или кассационной).

Апелляционный и кассационный суды могут составлять и самостоятельное звено. В этом случае суд большой инстанции выступает только в качестве суда первой инстанции (Франция). Верховный суд страны может выступать как суд первой инстанции по очень небольшому кругу судебных дел (важнейшие, общенационального значения, тяжкие уголовные, государственные и т.д.), как суд второй инстанции (апелляционной или кассационной) по отношению к судам второго уровня (если дело рассмотрено ими в качестве суда первой инстанции) и как третьей инстанции (надзорной) по отношению к судам первого уровня1. Суд второй (третьей) инстанции может как согласиться, так и не согласиться с решением суда первой инстанции и, соответственно, направить дело на новое судебное рассмотрение. Направление дела на новое судебное рассмотрение должно быть мотивировано. Трехзвенная судебная система существует сегодня в Болгарии, Венгрии, Казахстане, Армении, Польше, четырехзвенная — во Франции, Италии, Литве и некоторых других странах. Встречаются и более сложные, во многом архаичные формы (Великобритания2, ряд штатов США).

Устройство судебных систем в федеративных государствах отличается достаточно большим разнообразием и сложностью. Наиболее распространены две модели: централизованная, или германская и децентрализованная, или дуалистическая, американская. Встречаются и смешанные, или гибридные модели (например, судебные системы Австралии, Канады и формирующаяся судебная система России).

1Надзорное производство может возникнуть только после вступления судебного решения в силу и продолжаться сколь угодно долго, поскольку надзорная инстанция считается состоявшейся только в случае принесения надзорного протеста прокурором или соответствующим должностным лицом суда (председатель, его заместители), простое обращение участника судебного процесса, а равно любого иного заинтересованного лица в соответствующий орган не означает начала надзорного производства. Такой порядок до сих пор сохраняется в Российской Федерации, где в качестве надзорной инстанции по отношению к решениям районных судов может выступать (в зависимости от стадии надзорного производства) и президиум областного и приравненного к нему суда, и коллегия Верховного суда Российской Федерации, и Президиум Верховного суда Российской Федерации, и Пленум Верховного суда Российской Федерации.

2Подробно об устройстве английской судебной системы см.: Smith and Bailey. The modern English System. L., 1991. P. 30—105, 240—369; Уолкер Р. Ан-

глийская судебная система M., 1980; Арчер П. Указ. работа.

647

Классический пример дуалистической судебной системы, представленной на федеральном и штатном уровнях трехзвенными судебными системами (в основном) — организация судебной власти в США, где судебная система включает федеральную судебную систему и судебные системы штатов. Федеральная судебная система является трехуровневой, действует на территории всего государства и охватывает 90 районных (окружных) судов в штатах, четыре районных (окружных) суда на федеральных территориях, 13 апелляционных судов, Верховный суд США. Гражданская юрисдикция районных (окружных) судов распространяется практически на все дела, отнесенные к компетенции федеральной судебной власти (ст. 3 конституции США): банкротство, авторские и патентные споры, штрафы и имущественные аресты, морское и адмиралтейское право, иски консулов, вице-консулов и иных официальных представителей иностранных государств. Уголовная юрисдикция носит более ограниченный характер: районный (окружной) суд рассматривает дела о преступлениях, предусмотренных федеральным законом. Апелляционные суды рассматривают жалобы на решения и приговоры районных (окружных) судов за исключением дел, решение по которым было принято тремя судьями районного (окружного) суда, либо требующих немедленного разрешения (дела «императивного значения»), либо в случае признания районным (окружным) судом неконституционности федерального закона.

Верховный суд обладает широкими полномочиями как в сфере правосудия, так и в сфере конституционного контроля. Он может выступать в качестве суда первой инстанции (по спорам, одной из сторон в которых является штат, по искам, предъявленным иностранным послам и подобным субъектам), апелляционной инстанции, а также в порядке процедур сертиорара и сертификации1. Федеральная судебная система дополнена специализированными судебными учреждениями, такими как палата претензий (рассматривает иски конгрессу или администрации США), таможенный суд и апелляционный суд по таможенным и

патентным спорам, налоговый суд, административные и военные суды2,

Каждый американский штат обладает собственной судебной системой. Большинство из них трехуровневые, построенные по описанному выше принципу: районный (окружной) суд — апел-

1 В США сформировался институт «отдачи приказа об истребовании» дела из производства нижестоящего суда в вышестоящий суд (сертиорари) и институт обращения в высшую апелляционную инстанцию (Верховный суд) «по удостоверении», мнением вышестоящего судьи по правовому вопросу, возникшему в ходе рассмотрения конкретного судебного дела.

2 Carp R., Stidham R. The Federal Courts. Washington, 1985; Goldman Sh., Jahnige Th. The Federal Courts as a Political System. N. Y., 1985. P. 3, 17.

648