Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

пании — правительству и постоянным комитетам палат. Созыв чрезвычайной сессии — также неоспоримое право депутатов. Требование об этом должно исходить от определенного числа депутатов (например, от 1/3 — в Италии, 1/4 — в Японии, большинства — во Франции). Предоставляя парламентариям право требовать созыва чрезвычайных сессий, конституции вводят и ограничения, касающиеся повестки дня и процедуры принятия решений (в частности, на таких сессиях могут обсуждаться только те вопросы, ради которых она созвана).

Что касается института роспуска, то за время своего существования он претерпел значительные изменения. Первоначально он возник в Великобритании и применялся монархом как средство избавления от неугодной палаты. После появления кабинета и утверждения системы ответственного правления в XIX в. институт роспуска стал противовесом института парламентской ответственности правительства. Вслед за британской моделью право роспуска было воспринято конституционными моделями других стран. Сначала институт роспуска считался одной из прерогатив главы государства, выступающего в данном случае в качестве арбитра в споре между законодательной и исполнительной властью. Однако эта роль главы государства сильно трансформировалась и в настоящее время в парламентарных государствах право роспуска осуществляется правительством, являясь в его руках мощным оружием, своего рода противопоставлением праву парламента вынудить правительство уйти в отставку (в полупрезидентских республиках, во Франции, России право роспуска — прерогатива президента) .

Институт роспуска существует в большинстве стран, как монархических, так и республиканских. Исключение составляют президентские республики (Бразилия, Коста-Рика, США и др.), а также отдельные страны с парламентарной формой правления (Норвегия).

В последних прерогатива роспуска принадлежит обычно главе государства (Австрия, Великобритания, Испания, Италия, Германия, Япония). Однако глава государства делает это по предложению председателя правительства (Великобритания, Испания), либо правительства (Италия), либо после консультации с премьерминистром и председателями палат (Франция). Чаще всего роспуску подлежит только нижняя палата (Австрия, Великобритания, Франция, Япония), иногда при этом верхняя автоматически прекращает свои полномочия (Польша). В некоторых странах допускается роспуск одной или обеих палат (Италия). Конституция Испании предусматривает возможность роспуска палаты депутатов, сената и Генеральных кортесов в целом. В Австрии существует институт не только роспуска парламента, но и его самороспуска.

539

Конституции содержат разного рода оговорки, касающиеся роспуска парламента. В Австрии президент вправе распустить Национальный совет только один раз и по одному и тому же поводу в течение шестилетнего срока своих полномочий. Условием роспуска в Германии является неизбрание бундестагом канцлера либо неодобрение бундестагом предложения канцлера о доверии. В Испании конгресс не может быть распущен во время чрезвычайного или осадного положения.

Одна из существенных особенностей организации работы законодательного собрания состоит в том, что его заседания являются открытыми. Обсуждаемые на них вопросы широко освещаются прессой, радио и телевидением. В зале имеются галереи для прессы и публики. Для проведения закрытых заседаний необходимо особое решение палаты.

В соответствии с принципом самостоятельности палат их заседания проходят раздельно. В большинстве стран допускаются и совместные заседания (исключение составляют Великобритания, Ирландия, Малайзия). Обычно основные законы строго оговаривают случаи совместных заседаний. Это могут быть церемониальные события (принятие присяги президента — в Австрии и Германии); открытие и закрытие сессии (Австралия, Бразилия, Мексика, Нидерланды); принятие законов либо с целью достижения компромиссов по законопроекту (Австралия, Индия); пересмотр конституции (Франция); объявление войны или чрезвычайного положения (Австрия); выборы и назначение главы государства (Италия); послания и политические заявления правительства (США).

Важное значение для организации работы законодательных собраний имеет вопрос о присутствии депутатов на заседаниях. Заседания считаются правомочными при наличии кворума. Обычно требуется присутствие большинства (Испания, Италия, США, Франция), иногда — 1/3 депутатов (Япония), 1/10 (Индия). В ряде стран вообще не требуется кворума (Великобритания, Израиль, Швеция). Реальный же механизм, обеспечивающий присутствие депутатов — партийные структуры. В Великобритании существует неписаное правило. Если депутат по какой-либо причине не может присутствовать на заседании, он обязан уведомить об этом парламентского организатора («кнута») своей партии. Последний, в свою очередь, договаривается с парламентским организатором другой партии таким образом, чтобы .не нарушать равновесия между партиями и чтобы число отсутствующих от одной партии соответствовало бы числу отсутствующих в другой. Этот обычай получил название «pairing».

Не менее важный процедурный вопрос — определение повестки дня. В парламентах, разделенных на партийные группы и

540

фракции, он приобретает политическое значение. Исключение из дискуссии важных вопросов общественной жизни может иметь результатом ослабление влияния парламента на политическую жизнь.

Существуют разные способы установления программы работы сессии и повестки дня. Они могут определяться либо самим парламентом или его органами, либо правительством.

В тех странах, где план сессии и повестка дня определяются правительством, возможности последнего оказывать влияние на деятельность представительного учреждения более широки. Некоторые конституции формально закрепляют Главенство правительства при определении повестки дня (Египет, Камерун, Гвинея, Франция). В некоторых странах правительство вправе включать своих представителей в орган, определяющий повестку дня (Германия, Италия). В Индии и Испании с правительством проводят консультации при определении повестки дня. В Ирландии и Новой Зеландии оно определяет расписание работы парламента и решает вопрос о порядке и времени представления биллей и резолюций для обсуждения.

Процедура ведения дебатов определяется правилами, установленными самими палатами. Организация дебатов возлагается на руководящий орган палаты — председателя и его заместителей (Великобритания, США) либо коллегиальный орган (Франция).

Практически весь процесс организации дебатов находится под воздействием партийных структур в палатах. В распоряжении правительства имеется определенный набор средств для сокращения прений. Наиболее часто они применяются в английском парламенте и американском конгрессе (закрытие прений, ограничение времени рассмотрения законопроекта на определенных стадиях — «гильотина», отбор поправок для обсуждения — «кенгуру»)1. Французский регламент также предусматривает процедурные формы для сокращения дебатов: голосование без дебатов, сокращение дебатов, однако они редко используются в парламентской практике.

Решения в палатах принимаются путем голосования. Обычно для решения требуется простое большинство голосов либо от общего числа поданных голосов, либо от общего числа членов (Россия). Конституционный суд России в 1995 г. установил, что под общим числом понимается число депутатов парламента, указанное в конституции. В установленных основными законами случаях может требоваться квалифицированное большинство. Имеются парламенты, в которых решения всегда принимаются простым большинством и вообще не требуется квалифицированного большинст-

1 Подробнее см.: Крылов Б. С. Указ. работа. С. 185—193.

541

ва (Великобритания); в Израиле решения принимаются большинством присутствующих.

Конституции могут устанавливать определенные требования к участию депутатов в голосовании. В конституции Франции говорится, что «право голосования члены парламента должны осуществлять лично. Органический закон может разрешить в порядке исключения делегацию права голоса. В этом случае никому не может быть передано более одного мандата» (ст. 27). Аналогичное положение содержится в конституции Испании, устанавливающей, что голосование членов палаты «является личным и не может передаваться другим лицам» (ч. 3 ст. 79). В соответствии с регламентом Национального собрания Франции в случае, если голоса разделились поровну, решение считается непринятым. Имеются парламенты, где в случае равенства голосов решающим становится голос председателя (британская палата общин, сенат США), но, как правило, председатели не могут участвовать в голосовании.

Непременное условие жизнедеятельности парламента — наличие авторитетного и беспристрастного председателя палат (спикера — в Великобритании, маршала — в Польше и т. д.), который гарантировал бы соблюдение правил.

Парламентская практика почти не знает каких-либо руководящих органов для всего парламента. Каждая палата имеет собственные органы. С точки зрения форм организации все парламенты можно подразделить на три основные группы: в которых имеются единоличные председатели палат (как правило, они имеют одного или нескольких заместителей); руководство которыми осуществляют образуемые (избираемые) ими коллегиальные органы (президиумы, постоянные комитеты); наконец те, где в палатах парламента есть и председатель, и формируемый палатой (однопалатным парламентом) коллегиальный орган.

Общая тенденция к демократизации парламентарных форм выразилась не только в изменениях структуры законодательных органов, но и в трансформации статуса председателя палат. В настоящее время в большинстве случаев должность председателя нижней палаты является выборной (как и заместителей, и секретарей). Все они выбираются из числа депутатов. Редкое исключение из общего правила — некоторые страны, в которых возможно избрание на должность спикера лица, не являющегося депутатом (Мальта, Малайзия, Замбия). Во многих странах избираемой является также должность председателя верхней палаты (Россия, Франция)

Палаты устанавливают разный порядок для избрания председателя. Обычно для этого необходимо получить абсолютное большинство голосов. Голосование, как правило, бывает тайным. Пос-

542

леднее особенно важно, учитывая требование беспристрастности, предъявляемое к председателю. Чаще всего председатель избирается на весь срок полномочий парламента данного созыва (Великобритания, Греция, Франция, Швейцария), иногда — на одну сессию (Бельгия, Дания, Египет, Лихтенштейн, Португалия, Финляндия), на определенный срок; на один год — в Аргентине, Камеруне, Сенегале; два года — в Бразилии; четыре года — в Мексике).

Замещение должности председателя нижней палаты путем назначения — довольно редкая ситуация в развитых демократических государствах. Такая практика существует в Нидерландах, где председатель нижней палаты назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. Чаще она встречалась в развивающихся государствах (в некоторых из них председателем парламента являлся глава государства), в постсоциалистической Грузии глава государства — председатель однопалатного парламента. Что же касается верхних палат, то замещение в них должности председателя в порядке назначения — весьма обычная практика. В Канаде председатель сената назначается генерал-губер- натором по предложению главы правительства. В Великобритании председатель палаты лордов — лорд-канцлер — назначается королевой по рекомендации премьер-министра (он является членом кабинета). В ряде случаев председателем верхней палаты может быть должностное лицо, указанное конституцией (вице-пре- зидент — в США, Индии, Аргентине).

О значении должности председателя говорит уже тот факт, что основные законы некоторых стран включают статьи, определяющие характер функций председателя, а иногда — и его заместителей. «Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты» (ч. 2 ст. 101 Конституции РФ) Несомненно, эта формулировка отражает стремление закрепить конституционный статус председателя нижней палаты с тем, чтобы избежать печальных последствий единоличного и дискреционного руководства Верховным Советом со стороны его председателя до парламентских выборов в декабре

1993 г.

Определение статуса председателя и его полномочий включено в конституции ряда демократических стран. «Председатель, — гласит Основной закон ФРГ, — является хозяином в здании бундестага и обладает здесь полицейской властью. Он реализует право на неприкосновенность бундестага, и без его разрешения в его помещении не может быть произведен никакой обыск или арест» (абз. 2 ст. 40). По конституции Испании председатели палат «от имени последних осуществляют в своих палатах все административные и полицейские функции» (ч. 3 ст. 72).

543

Председатели палат руководят работой парламента, дебатами, следят за соблюдением правил парламентского производства и регламента. В тех парламентах, где существует предварительная запись желающих выступить, председатель определяет порядок выступлений депутатов (Франция). Однако имеются парламенты, где от председателя зависит предоставление слова депутату в прениях. Все выступления в британской палате обращены к спикеру. Депутат должен постараться обратить на себя внимание председателя («поймать глаза спикера»). Депутат может начать свое выступление только после обращения к нему спикера. В практике конгресса США это называется «правом признания»: от усмотрения спикера зависит, предоставить ли депутату слово, дать возможность внести предложение и т. д. Спикер вправе просить оратора закончить выступление либо продлить его. В компетенции спикера — решение процедурных споров, причем оно является окончательным. Спикеру принадлежит право толкования правил палат в случае возникновения спора, касающегося процедуры (Великобритания, США).

Одна из функций председателя — обеспечение порядка в палате. В связи с этим он наделен дисциплинарными правами. Например, по регламенту Национального собрания Франции только председатель вправе осуществлять такую меру дисциплинарного воздействия, как «призыв к порядку». К депутату, призванному к порядку и не подчинившемуся приказу председателя, может быть применена другая дисциплинарная мера — порицание. В британской палате общин спикер в случае нарушения порядка вправе распорядиться, чтобы депутат покинул палату на весь день заседания. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях и в течение более продолжительного срока. Большие полномочия спикер традиционно имеет во всех странах с влиянием англосаксонской модели права, в том числе в Индии.

Председатель наделен правом прервать заседание или закрыть его. В некоторых странах он решает вопрос о направлении внесенных в палату законопроектов в комитеты (Великобритания). Иногда ему предоставляется право производить назначения председателей комитетов (Великобритания, США). Кроме того, на председателя обычно возлагается функция посредника во взаимоотношениях между парламентом и другими высшими органами государства.

Обычно на должность председателей палат избираются опытные и авторитетные парламентарии. Различия в статусе председателя чаще всего касаются характера его взаимоотношений с правящей партией и фракцией в парламенте. Сравним, для примера, положение спикера британской палаты общин и американской палаты представителей,

544

Спикер палаты общин имеет статус «слуги палаты». Это значит, что он не должен принадлежать к какой-либо партии, В случае вакансии кандидатура нового спикера предлагается правительством после консультации с официальной оппозицией. Соответственно спикер прерывает членство в своей партии. Он должен быть вне политики и потому отстранен от участия в партийных спорах. В случае нарушения им принципа беспристрастности любой депутат вправе внести в палату предложение о порицании спикера (хотя вообще критика в адрес председателя палаты не допускается) .

Из сказанного видно, что хотя термин «спикер» часто применяется к председателям палат Федерального Собрания в России, в данном случае он неточен: положение и роль председателей палат несколько иные.

Спикер палаты представителей в США — важнейшее должностное лицо, но в отличие от британского он одновременно является одним из партийных лидеров большинства. Формально он избирается палатой, фактически же — кокусом большинства. Спикер принадлежит к числу депутатов с наибольшим стажем пребывания в палате, что также не может не создавать ему особо авторитетного положения. Спикер палаты представителей считается вторым по значению должностным лицом страны.

Втех странах, где существует многопартийная система и в парламенте подчас складывается ситуация, когда ни одна из фракций не располагает большинством мест в палате, председателем обычно становится представитель группы партий, располагающих в совокупности большинством и договаривающихся о выдвижении кандидатуры на пост председателя.

ВШвеции председатель парламента — тальман — стоит вне политики, не участвует в дебатах и голосовании. Но чтобы не уменьшать числа голосов партии, депутатом которой он является, на время его пребывания на этом посту его депутатские функции исполняет заместитель депутата.

Впарламентской практике демократических стран применяются различные методы обеспечения беспристрастности председателя палаты с тем, чтобы не ослабить при этом позиций парламентских партий.

Вроссийском конституционном праве не решен вопрос о связи

председателя палаты с партией. Представляется, что его можно урегулировать так, как это сделано в Великобритании. На время исполнения обязанностей председателя депутат прерывает членство в партии, в которой он состоял до этого.

Авторитет и престиж должности председателя палаты выражается в наделении его конституционно закрепленными государственными функциями. В США спикер замещает пост президента вслед за вице-президентом в случае их отсутствия или смерти. В Италии

545

председатель сената осуществляет функции президента во всех случаях, когда тот не в состоянии выполнять их. Во Франции и Италии председатели палат консультируют президента в случае решения последнего о роспуске парламента.

Второй вариант формирования руководящего состава палат — создание коллегиального органа (бюро, президиума, постоянного комитета). Он избирается палатой, а затем в свою очередь избирает своего председателя, который иногда и именуется председателем палаты и руководит заседанием. По своему положению он является председателем президиума. Председатель не может решать спорные вопросы единолично: он должен обсудить их на заседании президиума и огласить принятое решение. Такова была, по крайней мере в теории, концепция в социалистических странах, до сих пор принятая, например, в Китае.

Третий вариант формирования руководящих органов палаты — смешанная система, когда есть отдельно избираемый палатой председатель с собственными полномочиями и избираемые палатой или выделяемые партийными фракциями члены коллегиальных руководящих органов, которые также обладают своими правами. В состав такого руководящего органа обязательно входят председатель палаты, его заместители, секретари и квесторы (Австрия, Испания, Италия и др.). Иногда в состав коллегиального органа включаются председатели парламентских комитетов либо представители субъектов федерации (Мексика). По общему правилу этот метод формирования руководящих органов палат свойствен парламентам, имеющим многопартийный состав.

Регламент Национального собрания Франции предусматривает, что члены бюро избираются на заседании палаты таким образом, чтобы бюро отражало политический состав собрания. В Германии руководящими органами бундестага являются президиум, в который входят председатель и его заместители, и совет старейшин, в который, кроме того, входят 23 других члена, назначаемых от фракций. Совет старейшин помогает председателю вести дела в палате, обеспечивать взаимодействие между фракциями и т. д.

Одна из характерных особенностей внутренней организации законодательных собраний — наличие в них разветвленной системы комитетов и комиссий. При этом в одних странах используется термин «комитеты» (Великобритания), в других — «комиссии», а в ряде случаев — как тот, так и другой. Однако эти понятия не всегда равнозначны. В США комитеты играют более важную роль, чем комиссии. Кроме того, в комиссии могут входить и не члены конгресса. Положения о комитетах и комиссиях содержатся в конституциях, законах, регламентах и правилах производства палат.

Каждая палата имеет свои комитеты. Они могут создаваться на весь срок полномочий парламента (обычно такие комитеты назы-

546

вают постоянными)1, учреждаться на время сессии (временные, или сессионные). Важное место среди комитетов занимают расследовательские (специальные). В некоторых парламентах создаются комитеты, осуществляющие связи с правительством (Австрия), иногда предусматривается создание объединенных комитетов палат.

Весьма своеобразная форма комитетов сложилась в Великобритании и странах, воспринявших некоторые британские парламентские формы (Индия, Ирландия и др.) — так называемый комитет всей палаты. По существу речь идет о преобразовании палаты в полном составе в комитет для обсуждения какого-либо отдельного вопроса. В этом случае действует более свободная и не столь формальная процедура дебатов. Председательское место занимает заместитель спикера. Подобная форма заседания палаты позволяет обсудить тот или иной вопрос в менее стесненной для депутатов манере, но такие заседания проводятся довольно редко и по ограниченному кругу вопросов.

Порядок формирования парламентских комитетов и комиссий характеризуется большим разнообразием. Члены комитетов могут назначаться председателем палаты (Аргентина, Бразилия, Индия, Нидерланды), избираться на пленарных заседаниях палат (США, Германия, Италия), назначаться особым комитетом палаты (Великобритания, Ирландия, Мексика, Финляндия). Однако общим для всех законодательных собраний является их комплектование в соответствии с партийным составом палат и с учетом численности партийных фракций и групп и соотношения между ними в палатах. Как правило, комитет формируется на основе системы пропорционального представительства партий. В одних случаях закреплен принцип пропорционального представительства партийных групп в постоянных и следственных комиссиях (Италия), в других — только в постоянных комиссиях (Испания). В США квота представительства партий в комитетах определяется по соглашению между лидерами фракций, а палаты утверждают список лиц, представленный фракциями.

Весьма важен вопрос о порядке замещения должности председателя комитета. Наиболее демократичным представляется тот, при котором председатель комитета избирается палатой. Такой порядок существует в Италии, США, Германии. В некоторых странах должность председателя также является выборной, но он избирается не палатой, а комитетом (Австралия, Ирландия). Сохраняется и порядок, в соответствии с которым председатели комитетов назначаются председателем палаты (Великобритания, Шри-Лан-

1 В Великобритании постоянными называют комитеты, создаваемые для рассмотрения законопроектов. На самом деле они образуются каждый раз для рассмотрения конкретного билля и после выполнения своей задачи распускаются.

547

ка) либо специальным парламентским комитетом (Мексика). В Испании постоянные комиссии возглавляются председателями соответствующих палат (ч. 2 ст. 78 конституции). Во Франции каждой постоянной комиссией руководит бюро, избираемое тайным голосованием в нескольких турах.

Комитеты могут проводить как открытые, так и закрытые заседания. Иногда для присутствия на них депутатов, не являющихся членами комитета, требуется получить разрешение комитета или руководящего органа палаты. Присутствие таких депутатов допускается в случае, если обсуждается внесенный ими на рассмотрение парламента вопрос.

Парламентские комитеты и комиссии наделены широкими полномочиями. Они участвуют в рассмотрении законопроектов, а иногда имеют право законодательной инициативы. В некоторых странах они рассматривают законопроекты до их обсуждения на пленарном заседании палаты, а подчас, как отмечалось выше, даже вправе утверждать законопроекты. Комитеты и комиссии проводят расследования, парламентские слушания, связанные с осуществлением контрольных функций парламента. Они имеют право вызывать на заседание комитета должностных лиц министерств и ведомств, министров, представителей общественных организаций, политических деятелей. Регламент Национального собрания Франции предусматривает, что министры имеют доступ в комиссии. Они должны быть выслушаны, когда того пожелают, однако не могут присутствовать во время голосования. Председатель комиссии также может настаивать на заслушивании члена правительства. Комиссии (комитеты) вправе приглашать на свои заседания экспертов, требовать представления документов, явки свидетелей.

ВВеликобритании отказавшийся явиться на заседание свидетель может быть обвинен в неуважении к парламенту (формально палата общин наделена правом заключить такое лицо в тюрьму).

Внекоторых развивающихся странах комитеты также имеют широкие права, но подчас они ограничиваются даже формально.

ВИндии комитет наделен правом вызывать должностных лиц, но не министров. В Бразилии министр обязан явиться в комитет только по требованию расследовательского комитета и по решению большинства членов палаты. В Мексике министр дает отчет комитету по собственному усмотрению.

Всвязи со значением комитетов в функционировании законодательного собрания важны меры, гарантирующие гласность их деятельности. Комитеты — органы палаты, и на них распространяются правила, относящиеся к палате в целом. Вместе с тем в организации деятельности комитетов имеются особенности. Подчас установленная для них процедура не обеспечивает достаточной открытости и гласности их заседаний. По регламенту Национального

548