Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

его полномочий. Решение об отрешении (отстранении) судьи от должности принимается органами типа верховного или конституционного суда (как правило, квалифицированным большинством голосов) либо типа высшего совета магистратуры, совета правосудия (специальной судейской институцией) в мотивированной форме (ст. 107 конституции Италии, ст. 115 конституции Литвы, ст. 95 конституции Армении, ст. 79 конституции Казахстана), реже — председателем высшего суда (ст. 87 конституции Грузии). В некоторых странах проблема отрешения (отстранения) судьи от должности может быть решена только в порядке импичмента (ст.ст. 1 и 2 конституции США, ст. 78 конституции Японии). Усложненный порядок отстранения судей от должности предоставляет судебной власти дополнительные гарантии независимости ее конкретных носителей.

Существует также институт судейской отставки или «увольнения по собственному желанию» в случаях нежелания исполнять далее обязанности судьи, достижения пенсионного возраста, иных оснований (пп. 10—11 Основных принципов независимости судебных органов, ст. 88 конституции Греции, ст. 97 Основного закона ФРГ, ст. 100 конституции Казахстана и др.).

С другой стороны, соблюдение принципа несменяемости обеспечивается невозможностью перевода судей на другие должности без их согласия. Перемещение невозможно как в «вертикальном», так и в «горизонтальном» направлениях. Судья не может быть переведен ни на низшую, ни на высшую должность, ни в другой суд, хотя бы и на такую же должность, без его согласия (ст. 97 Основного закона ФРГ, ст. 117 конституции Испании). Законодательные акты ряда стран предусматривают дополнительное обеспечение, обязывая судей проживать на территории соответствующего округа, что также, хотя и косвенным образом, способствует несменяемости судей. Однако в процессе деятельности судебных органов может возникнуть потребность в перемещении судьи с одной должности на другую без его согласия. Пределы такого перемещения установлены в конституциях и текущих законах, причем перечень условий обычно краток и является закрытым. Подобное перемещение возможно только в условиях реорганизации или изменения судебных систем, устройства судов данной страны (ст. 97 Основного закона ФРГ, ст. 88 конституционного закона Австрии). Немецкий закон о судьях называет помимо случаев цель подобного перевода — интересы правосудия.

Обеспечению независимости судебной власти подчинен и последний основополагающий принцип конституционно-правового статуса судей — судейская исключительность, или несовместимость занятия должности судьи с иной деятельностью, — который вытекает из принципа разделения властей. Законодатель при кон-

669

струировании конституционных и правовых норм использует два основных критерия: этический (возмездность деятельности, осуществляемой судьей помимо отправления правосудия) и профессио- нально-должностной. В соответствии с критерием возмездности судьи не могут осуществлять наряду с основными обязанностями какую-либо иную деятельность за вознаграждение. При этом, как правило, не имеет значения форма деятельности — служба на государственном или частном предприятии (ст. 111 конституции Республики Беларусь, ст. 222 конституции Португалии, ст. 203 конституции Бельгии и др.). Профессионально-должностной критерий закреплен в конституциях Италии, Казахстана, Греции и многих других государств.

Конституция Испании, провозгласив принцип несовместимости, предусматривает принятие специального закона, определяющего «режим несовместимости лиц, осуществляющих судебную власть» (ст. 127). Более развернутую характеристику этого принципа содержат конституционные законы. Так, в Германии, согласно закону о судьях и закону о ФКС, запрещено совмещение должности судьи с занятием поста в правительстве или обладанием мандатом члена парламента. Закон о судьях связывает проблему несовместимости не только с состоявшимся членством, но и с согласием судьи на выдвижение своей кандидатуры.

По закону Франции о статусе магистратуры исполнение обязанностей судьи несовместимо с мандатом члена парламента, Ассамблеи Европейских Сообществ, Экономического и социального Совета. Кроме того, предусмотрено еще одно правило, ужесточающее режим судейской несовместимости: лицо не может быть назначено судьей или остаться в качестве такового, если оно в течение определенного периода времени занимало указанные должности или баллотировалось на них (ст. 9).

В некоторых странах используются оба критерия. Например, конституция Греции устанавливает двойной запрет: с одной стороны, судьям запрещено выполнять какую-либо иную оплачиваемую работу, с другой — заниматься какой-либо профессиональной деятельностью (ст. 89). Из этого правила сделано, однако, исключение: судьи могут избираться членами академий и профессорами высших учебных заведений. Сходную норму содержат ст. 111 конституции Республики Беларусь, ст. 86 конституции Грузии. Интересно отметить, что в Германии судьи ФКС, также обладающие правом совмещать судейскую деятельность с преподаванием права, могут осуществить его только в немецком высшем учебном заведении (§ 3 закона о ФКС), а во Франции судьи могут также заниматься научной, литературной или артистической деятельностью (ст. 8 закона о статусе магистратуры).

670

Ряд конституционных актов содержит еще одну немаловажную гарантию существования независимого суда. Согласно конституциям Италии, Испании и некоторых других стран невозможно осуществление правосудия иными должностными лицами, кроме судей, получивших должность в рамках должной законода-

но конкретно-историческими причинами, но не утратило своего значения и по сей день. Учрежденные конституциями или в силу конституционных предписаний надлежащие суды и назначенные или избранные ординарные судьи были и остаются главными и наиболее эффективными гарантами прав и свобод граждан, интересов закона и приоритета конституции.

671

ГЛАВА XII

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ

§ 1. Теоретические и конституционные основы местного управления

В большинстве стран современного мира управление местными делами осуществляется как через назначаемые из центра органы государственной администрации на местах, выступающие в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные органы, избираемые населением соответствующих административно-территориальных единиц. Такие представительные органы часто именуются органами местного самоуправления или муниципального управления.

В современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX в. Его становление было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии являлись города, одним из основных требований которых было предоставление им самостоятельности в управлении местными делами, обеспечение свободы общинного самоуправления от надзора и

местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени. Не случайно английский исследователь Д. Эшфорд считает концепцию местного самоуправления прежде всего «продуктом либерально-демократического государства XIX в.»1.

В то время считалось, что местные представительные органы являются «как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах»2 (трактовка местного управления как четвертой ветви власти встречается и в современных работах,

1 Ashford D. British Dogmatism and French Pragmatism: Central-Local Policymaking in the Welfare State. L., 1982 P. 2.

2 Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США Великобритания). М., 1971. С 102.

672

посвященных странам, где муниципалитеты занимают достаточно сильные и автономные позиции в государственном механизме1). Однако по мере становления «государства всеобщего благосостояния», развития нейтралистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства происходила «ревизия классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата», местное самоуправление постепенно превращалось в «разновидность исполнительной деятель-

ности, осуществляемой в рамках общей государственной политики»2.

Лозунг «самоуправления» был также весьма популярен в ряде стран «третьего мира» (и особенно — в Индии) в период борьбы за независимость. Причем он имел, как правило, общенациональное звучание и касался всех уровней управления — от центрального до местного. В настоящее время, как считает авторитетный индийский специалист по вопросам управления Ш. Махешвари, термин «самоуправление» утратил свое былое значение. Он отмечает, что Индия добилась самоуправления как на общенациональном, так и на местном уровне, и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления3.

Становление и развитие «государства всеобщего благосостояния», расширение набора услуг, предоставляемых им своим гражданам оказало двойственное влияние на функционирование местного управления. С одной стороны, усилилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении различных услуг населению, что, в свою очередь, определило заинтересованность государства в эффективном функционировании местного управления, повысило влияние местных органов на политический процесс в целом. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что приводит к потере ими своей былой самостоятельности. Изменившаяся ситуация заставила правительство искать новые пути воздействия на местные органы с целью подчинения их деятельности решению, прежде всего, таких задач, которые имеют общенациональное звучание.

Характеризуя современные реалии в области местного управления, Р. Граверт подчеркивает, что чем полнее втягиваются ме-

1Warmenhovep H. In the Hurricane's Eve: Recent Local Government Reforms in Belgium//Local Government Reform and Reorganization: An International Perspective Washington, 1981. P. 65

2Барабашев Г. В. Указ работа. С 103—104.

3Maheshwari Sh. Local Government in India. New Delhi, 1971. P 1—2

673

стные территориальные единицы в осуществление конституцион- но-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать «единым для всей страны принципам государственной политики»1. В современной Германии (как и во многих других странах), отмечает он, судьба местных органов как составных частей государства во многом зависит от поддержки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой системой государства, «они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств»2. Не случайно поэтому во многих современных работах по местному управлению (особенно английских авторов) традиционная трактовка местных самоуправляющихся общин в духе естественно-правовой доктрины все чаще заменяется тезисом о производности местного управления от государственной власти.

Местное управление является весьма специфической частью государственного механизма, обладающей значительным своеобразием и самостоятельностью. Это объясняется тем, что местные советы представляют собой «практически единственный центр власти вне рамок национального парламента (а в федеративных государствах — и легислатур субъектов федерации. — Авт.), обладающий легитимностью, базирующейся на выборах и народном волеизъявлении»3. Эта самостоятельность, однако, имеет несколько иную природу, чем при автономии, поскольку местные представительные органы чаще всего не обладают собственными законодательными полномочиями и действуют на основе и в рамках законов, принимаемых вышестоящими представительными органами.

И все же степень реальной самостоятельности местных органов не следует преувеличивать. Ведь закрепление за ними тех или иных полномочий на практике зачастую является лишь результатом разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма. Местные органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, который устанавливается вышестоящими органами, а также судами.

Степень самостоятельности местных органов весьма скептически оценивается специалистами в странах англосаксонского права,

1 Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ//Государство и право. 1992. № 10. С. 107.

2Там же. С.99.

3Duncan S., Goodwin M. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. Cambridge, 1988. P. XII.

674

в частности, в Великобритании. Именно здесь получила распространение так называемая «государственная» теория местного управления, в значительной степени опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам. Согласно этой теории местные органы являются, в первую очередь, «агентами центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством»1. Как подчеркивает английский исследователь К. Дейвис, местное управление — это, прежде всего, управление, то есть осуществление публичной власти на местном уровне. Автор признает, что местные органы функционируют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения не способно самостоятельно осуществлять управление во всех админист- ративно-территориальных единицах2.

Точку зрения К. Дейвиса разделяют некоторые его французские коллеги. Так, Р. Драго отмечает, что местные органы зачастую формируются, прежде всего, для удобства управления государством, поскольку с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится невозможно3. В то же время в французской литературе весьма распространена трактовка местного управления в духе естественно-правовой доктрины. В ее рамках проводится различие между «искусственно» созданными (то есть актами центральных властей) административно-территориальными единицами (например, кантон, округ) и «естественно» сложившимися образованьями, лишь признанными центральными властями (например, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, вторые могут обладать значительными самостоятельными правами и руководствоваться, прежде всего, местными интересами.

Для того, чтобы адекватно, оценить роль местного управления в государственном механизме и проанализировать взаимоотношения отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, следует разобраться в соотношении понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Отечественные исследователи, оперируя этими понятиями, вкладывают в них порой совершенно разный смысл. Зачастую указанные понятия пытаются развести, обозначая ими как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне. Под местным управлением, таким образом, понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением — местные представительные

1Rhodes R. The National World of Local Government. L., 1986. P. 1.

2Davies К. Local Government Law. L.. 1983. P. XXXV.

3См.: Драго P. Административная наука. M., 1982. С. 133.

675

органы. Некорректность подобного подхода (по крайней мере применительно к сравнительным исследованиям) можно проиллюстрировать на примере Великобритании и других государств англосаксонского права, где отсутствуют представители из центра на местах. Получается, что здесь вообще нет местного управления как такового, хотя именно данный термин используется как в законодательстве, так и в работах отдельных исследователей.

Более правильным, на наш взгляд, представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь местное управление — сложный и гибкий механизм (и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая, как уже отмечалось, значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Вместе с тем в конституциях (в том числе российской) и литературе прослеживается другой подход, основанный на различении государственной власти и власти местного самоуправления (территориального коллектива), в рамках которого местное самоуправление как бы выводится за пределы государственного механизма. В России такой подход уходит своими корнями еще в так называемую «общественную» теорию самоуправления, получившую распространение в 60-х годах XIX в. Ее сторонники противопоставляли интересы общества интересам государства, отстаивая право местных учреждений заниматься сугубо общественными делами.

Влитературе, посвященной местному управлению, различаются три его основные модели (системы), в целом соответствующие основным правовым системам (семьям) современности: англосак-

сонская (английская), континентальная (французская) и «советская»1. Выделение указанных моделей базируется, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

Врамках англосаксонской модели местного управления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) местные представительные органы «формально выступают как действующие ав-

тономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»2. Для данной модели характерно также отсутствие на местах упол-

1Alderfer H. European Local Political Structures//Comparative Local Policits: A Systems-Functional Approach. Boston, 1973. P. 136—146.

2Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 418.

676

номоченных центрального правительства, опекающих местные представительные органы. Наряду с представительными органами в странах с англосаксонской системой местного управления (и в первую очередь в США) населением могут избираться и отдельные должностные лица. Значительными полномочиями обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие, как правило, весомую роль в подготовке и принятии тех или иных решений. Контроль за деятельностью местных властей осуществляется чаще всего косвенным образом: через центральные министерства, а также судебные органы.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель местного управления. Она основывается на сочетании прямого государственного управления (государственной администрации) на местах и местного самоуправления. Агенты государственной администрации, функционирующие в рамках французской модели в отдельных административно-территориальных единицах, осуществляют надзор за деятельностью местных представительных органов. Кроме того, рассматриваемая система местного управления может характеризоваться определенным подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований1.

Во Франции степень соподчиненности между различными уровнями местного управления, была несколько снижена реформой начала 80-х годов. Теперь в соответствии с законами от 7 января и 22 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, кроме как в строго ограниченных вопросах: регион над департаментом и коммуной— в области образования и культуры; департамент над коммунами — в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте2. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.

В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального характера. Можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании 80-х годов). Обе модели базируются на ряде сходных принципов, основой местного управления являются пред-

1 См.: Конституция Итальянской Республики//Современные зарубежные конституции. М., 1992.

2 См.: Рубинская О. Ю. Проблемы децентрализации в стратегии реформ ФСП. М., 1987. С. 29.

677

ставительные органы, избираемые населением на основе свободных выборов и состязательности, обладающие легитимностью. В России по закону 1995 г. действуют выборные органы, включая глав местных администраций.

Несколько иначе обстоят дела во многих странах «третьего мира», где заимствованная англосаксонская или континентальная модель местного управления зачастую служит лишь своеобразным фасадом, внешней оболочкой авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивидуума на выборах носит во многом несамостоятельный характер и направляется посредством механизмов традиционной мобилизации.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, или гибридных формах управления на местах. В такой крупнейшей азиатской стране, как Индия, местное управление по большинству своих параметров схоже с английской моделью1. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственная англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников.

От двух рассмотренных выше моделей принципиально отличается так называемая, «советская» модель. К настоящему времени она, правда, представляет не столько практический, сколько научный интерес. Данная модель была характерна прежде всего для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она продолжает сохраняться в той или иной форме лишь в нескольких странах, продолжающих считать себя социалистическими (Китай, Куба, КНДР, Вьетнам).

В основе «советской» модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В работах по советскому государственному праву утверждалось, что местные советы являются «органами единой государственной власти», отвечающими «за проведение в жизнь на своей территории актов центральных органов». Главная задача местных советов в социалистическом государстве, таким образом, сводилась прежде всего к необходимости «обеспечить выполнение основных государственных функций на каждом участке территории страны»2. Подобный подход получил отражение, в частности, в конституции

1 Rao N. Municipal Finance in India: Theory and Practice. New Delhi 1985. P. 3.

2 Советское государственное право. М., 1980. С. 564.

678