3. Форма правлінні у зарубіжних країнах

Під формою правління розуміють структуру, правове стано­вище і співвідношення вищих органів державної влади. Сама по собі форма правління у такому розумінні не може дати вичерпної відповіді на те, як реально здійснюється політична влада в країні, які її методи, засоби і результати в цілому.

Форма державного правління – це спосіб вираження тієї сторони змісту держави, що визначається принципами організації та функціонування системи вищих органів законодавчої і виконавчої влади, порядку їх формування та правовим становищем. Тому неодноразово робилися спроби поповнити поняття «форма правління» іншими елементами, наприклад розглядати відносини між органами вла­ди і населенням тощо.

Форма правління, що існує у конкретній державі, залежить від організації верховної державної влади, точніше, від визначення правового становища глави держави. Розбіжності між двома ос­новними формами правління, що властиві зарубіжним країнам, - монархією і республікою - визначаються тим, хто стоїть на чолі держави, - монархом або президентом. Форма правління має істотне значення, оскільки впливає на структуру державного апарату і характер взаємовідносин між його окремими ланками.

Монархія як форма правління характеризується тим, що вла­да глави держави (монарха) не вважається похідною від будь-якої іншої влади, органу чи виборців. Монарх править за власним пра­вом спорідненості чи спадщини, юридично безстроково і не несе відповідальності. Він передає у спадок не тільки свій пост, а й особ­ливий титул (короля, імператора, царя, султана тощо) і нормально вважається осередком усієї державної влади країни. Прерога­тива монарха пронизує всю державно-правову систему. Усе дер­жавне управління країни здійснюється від імені монарха. Порядок престолонаслідування визначається звичайно конституціями або конституційними чи органічними законами, які доповнюються звичаями. У кримінальному законодавстві монархічних країн пе­редбачені особливі склади злочинів, спрямованих проти особи монарха або його гідності.

Монархії є пережитками феодальної системи, але, незважаючи на це, вони зберігаються в багатьох державах. Найпоширенішою є така класифікація монархічних форм правління: абсолютні й об­межені (конституційні) монархії. Конституційні монархії, у свою чергу, розділяються на дуалістичні, парламентарні та виборні.

Абсолютна монархія є попередницею сучасної монархії. Вона була притаманна феодальному типу держави. За абсолютної мо­нархії (самодержавство, абсолютизм, необмежена монархія) вся повнота верховної влади зосереджується в руках монарха. Він одноособово видає закони, призначає і звільняє міністрів і т. ін. Для абсолютної монархії характерною є відсутність конститу­ційних актів, які обмежують повноваження монарха, будь-яких представницьких органів. На цей час абсолютна монархія зустрічається дуже рідко (існує у Саудівській Аравії та в Омані).

В обох країнах у руках монархів зосереджена вся повнота законодавчої і виконавчої влади, а у ко­роля Саудівської Аравії – і вища релігійна влада. Форму правління Оману слід характеризувати як абсолютну монархію, а форму правління Саудівської Аравії – як абсолютну теократич­ну монархію.

Як уже зазначалося, для конституційної монархії властивим є те, що повноваження монарха як глави держави обмежені кон­ституційними нормами. Залежно від ступеня такого обмеження розрізняють дуалістичну і парламентарну монархії.

Дуалістична монархія характеризується подвійністю (дуалізм) влади наслідуємого монарха і виборного представницького органу-парламенту. На цей час у класичному варіанті дуалістична мо­нархія практично ніде не збереглася, але її елементи є характер­ними для, форми правління Кувейту, Катару, ОАЕ, Бахрейну, Марокко За такою формою правління монарх юридично і фак­тично не залежить від парламенту у сфері виконавчої влади. Він призначає уряд, який несе відповідальність тільки перед ним. Парламент, наділений законодавчими повноваженнями, ніяк не впливає ні на формування уряду, ні на його склад або діяльність. Парламентської відповідальності уряду не існує. Законодавчі по­вноваження парламенту істотно обмежені монархом. Він реаль­но має право вето, право розпуску парламенту, право видавати надзвичайні укази, що мають силу закону.

Парламентарна монархія вперше виникла в Англії після рес­таврації королівської династії Стюартів наприкінці XVII ст. Че­рез значний проміжок часу вона дістала поширення в інших краї­нах. За наших часів згадана форма правління існує в Австралійсь­кому Союзі, Бельгії, Великобританії, Данії, Іспанії, Ліхтенштейні, Люксембурзі, Канаді, на Мальті, у Монако, Нідерландах, Норвегії, Швеції, Японії та в деяких інших державах.

Якщо спробувати визначити парламентарну монархію в загаль­них рисах, то необхідно зазначити, що глава держави має спад­коємний титул, уряд формується парламентською більшістю і має довіру парламенту (нижньої палати).

У практиці сучасних держав (парламентарних монархіях і рес­публіках) виявлення вотуму недовіри уряду парламентом трап­ляється рідко і буває пов'язаним з ініціативою самого уряду. Од­нак це не означає тотожності становища глави держави у парла­ментарній монархії і парламентарній республіці. Очевидним є те, що президент республіки обирається, а влада монарха передаєть­ся у спадок (історії та сучасності відомі й виборні монархії). Вла­да монарха не вважається похідною від будь-якої іншої влади чи виборного корпусу, що притаманне республіканській формі прав­ління. Монарх, на відміну від президента, має спадкоємний ти­тул, а також наділений зовнішніми атрибутами влади – трон, ман­тія, корона тощо. Збереження інституту монархії вказує на те, що феодальна форма пристосована до вимог сьогоднішнього дня і відображає історичні традиції у розвитку конкретних держав. Конституції багатьох країн з монархічними формами правління характеризують главу держави як «символ держави і єдності на­роду», «символ єдності і сталості» тощо. Ця обставина суттєво впливає на широкі верстви населення і вміло використовується правлячими колами. Пишні урочисті обряди за участі монарха дозволяють привернути увагу всієї нації, підкреслюють не тільки історичні традиції, а й культивують у людей ідеї про єдність на­роду і політичну неупередженість монарха. У реальній дійсності «нейтралітет» глави держави за будь-якої форми правління уяв­ляється надто умовним.

Монарх як глава держави, на відміну від президента, не несе відповідальності за свої дії. Усунути його з посади практично не­можливо, однак історична практика знає випадки «добровільно­го» зречення престолу.

Таким чином, слід зазначити, що у кожній окремій країні пар­ламентарна монархія має свої особливості, характерні риси, які стосуються повноважень монарха, порядку формування уряду, розстановки політичних сил у парламенті тощо. Звернемося до деяких конкретних прикладів.

Монарх – це особистість і символ. Він робить владу та державу і зрозумілими, і таємничими. Президен­ти не роблять ні того, ні іншого». Звідси визначається роль мо­нарха у здійсненні ідеологічної функції держави.

Монархи не можуть брати шлюбу без згоди парламентів, а престолонаступники – без згоди монархів, а фактично, уряду, інак­ше вони позбавляються права на трон.

На утримання монарха і його двору, а також наступника пре­столу парламенти виділяють кошти за цивільним листом на весь час царювання. Крім того, вони визначають замки та інші володін­ня і власність, яка передається у власність монархові. Так, анг­лійська королівська сім'я - одна із найбагатших у світі, її члени - найбільші землевласники у Великобританії, і загальна вартість маєтків корони складає близько 1,2 млрд. фунтів стерлінгів. До во­лодінь королівської сім'ї належать Букингемський палац у Лон­доні, Віндзорський замок у передмісті столиці, Балморальський замок і палац Холірудхаус у Шотландії, замок Сандрихем у графстві Норфолк, Кенсингтонський і Сент-Джеймський палаци, а також маєток Хайгроув у графстві Глостершир. Відомості про фінансову спроможність сім'ї Віндзорів тривалий час не розголошувалися. Крім того, значна частина володінь вважається власністю британсь­кої корони, а не королеви Єлизавети II чи її дітей. Відомо, проте, що вартість пакета акцій, який належить особисто королеві, скла­дає понад 350 млн. фунтів стерлінгів. Річний прибуток її Велич­ності перевищує 50 млн. і складається з державної «пенсії» (7,9 млн), дивідендів, що виплачуються по акціях і цінних паперах (19 млн), а також виграшів від перемог королівських коней на бігах тощо.

Монархові належить право розпуску нижньої палати парла­менту. Однак це можливо, якщо ініціатива про розпуск парламен­ту виходить від уряду. Про це йдеться, наприклад, у ст. 115 Кон­ституції Іспанії. Конституції Бельгії, Нідерландів, Данії вказують на необхідність контрасигнації указів глав держав про розпуск парламенту.

У деяких країнах, що мають систему ви­щих органів влади на зразок парламентарної монархії, посада гла­ви держави заміщується незвичним для монарха шляхом. Так, за Конституцією 1957 р. Малайзія являє собою рідкісний різновид конституційної монархії - виборну монархію. Глава Федерації Малайзії, якого офіційно називають Янг ді-Пертуан Агонг, діставвладу не в порядку престолонаслідування, а завдяки обранню тер­міном на п'ять років. Глава держави обирається нечисленною ко­легією - Радою правителів, яка складається з правителів, що вхо­дять до федерації дев'яти монархічних держав. Чотири губерна­тори зі складу Ради в обранні Верховного правителя участь не беруть.

Більшістю голосів члени Ради правителів обирають (у поряд­ку черговості) правителя однієї з монархічних держав главою федерації. Монарх може подати у відставку або бути усуненим з посади Радою правителів. Власне, він має звичайні повноважен­ня парламентарного монарха.

Таким чином, форма правління у Малайзії являє собою по­єднання монархічної та республіканської форм правління за оче­видної переваги першої.

Республіка – це така форма правління, за якої всі вищі органи державної влади або обираються, або формуються загальнонаціо­нальною представницькою установою. Республіканська форма правління була відома як рабовласницькій, так і феодальній дер­жаві, однак найбільшого поширення вона зазнала за сучасних умов. Республіка як форма правління є найзручнішою і досконалою фор­мою здійснення державної влади. Практика державного будівниц­тва в зарубіжних країнах знає два основних види республіканської форми правління – президентську та парламентарну.

Президентська республіка. Історично республіканська фор­ма правління в зарубіжних країнах виникла, насамперед, у вигляді президентської республіки.

Теоретично президентська республіка будується за принципом жорсткого поділу влади. У конституціях відповідних країн існує чітке розмежування компетенції між вищими органами законо­давчої, виконавчої та судової влади. Вищі органи влади не тільки структурно відокремлені, а й мають значну самостійність щодо один одного.

Такий вид республіки характеризується, насамперед, тим, що в руках президента поєднані повноваження глави держави і гла­ви уряду. Існує і формальна відмінна ознака президентської рес­публіки – відсутність посади прем'єр-міністра. Глава держави обирається загальним прямим або непрямим голосуванням. Уряд призначається президентом і не несе відповідальності перед пар­ламентом. Президент не має права розпуску парламенту.

Уперше ця форма правління була встановлена в США відпо­відно до Конституції 1787 р. У подальшому північноамериканська форма правління була зразком для багатьох країн, але найбіль­шого поширення вона дістала у державах Латинської Америки (Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Гватемалі, Гондурасі, Домініканській Республіці, Колумбії, Мексиці, Парагваї, Еквадорі та ін.).

У президентській республіці президент, як уже згадувалося, і глава уряду поєднані в одній особі. Він сам добирає членів уряду і звільняє їх з посади. Члени уряду не утворюють єдиного колегі­ального органу, не несуть солідарної відповідальності і діють, влас­не, індивідуально, здійснюючи вказівки глави держави.

Суттєвою ознакою, що характеризує президентську республі­ку, є незалежне становище президента і парламенту щодо один одного. Виконавча влада безроздільно зосереджена в руках уряду на чолі з президентом, а законодавча - в руках загальнонаціональ­ної представницької установи: їх влада здійснюється протягом визначеного терміну повноважень. Навіть якщо між ними немає спільної думки з питань внутрішньої і зовнішньої політики, вони вимушені діяти протягом усього терміну повноважень. Як прави­ло, така ситуація не призводить до будь-яких серйозних наслідків. Парламент позбавлений права вимагати відставки уряду, який, своєю чергою, не має права розпуску парламенту. Ця обставина позбавляє їх можливості шантажувати один одного. Отже, у пре­зидентській республіці за умов дотримання конституційної закон­ності уряд функціонує відносно стабільно, а парламент менш підданий впливу з боку виконавчої влади. У той самий час не слід розглядати ці відносини спрощено.

Парламентарна республіка. За такої форми правління на чолі держави стоїть виборна посадова особа. Уряд формується і діє за умови, що має підтримку, тобто довіру нижньої палати парламенту (або обох його палат). Уперше подібна форма правління з'явила­ся у Франції у 70-х роках XIX ст. Розбіжності у Національних зборах, відсутність єдності в питаннях державного будівництва у той період призвели до появи «тимчасової» республіки, побудо­ваної на зразок конституційної монархії. «Тимчасова» парламен­тарна республіка, що встановилася у Франції, виявилася досить довговічною. У подальшому схожа форма правління була вста­новлена у багатьох зарубіжних державах. На даний час така фор­ма правління існує в Італії, Німеччині, Греції, Угорщині, Словаки, Чехії, Індії, Ізраїлі, Лівані, Туреччині, Гайані, Тринідаді і Тобаго та деяких інших державах.

Характерною особливістю парламентарної республіки є про­голошення принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність. Формальною ознакою даної форми правління є наявність посади прем'єр-міністра. Звідси «дуалізм виконавчої влади», тобто поділ її на без­відповідального главу держави та відповідальний перед парламентом уряд на чолі з прем'єром.

Головним засобом впливу парла­менту на відповідальний перед ним уряд є вотум недовіри, який призводить до відставки міністрів. У свою чергу, за парламентом визнається право на достроковий розпуск нижньої палати парламенту. Іншою особливістю є те, що уряд формується парламен­тарним шляхом з числа лідерів партії, яка перемогла на парла­ментських виборах, тобто яка має більшість у нижній палаті. Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний ха­рактер. Вибір глави держави, як раніше згадувалося, відзначаєть­ся результатом парламентських виборів. Тому правління у пар­ламентарній республіці носить партійний характер.

Глава держави у парламентарній республіці може обиратися по-різному, найчастіше – парламентським шляхом. Так, у Греції та в Італії президент обирається парламентом, у Німеччині – Федеральними зборами у складі всіх членів Бундестагу і такої самої кількості делегатів ландтагів, тобто парламентів земель. В Австрії глава держави обирається безпосередньо виборцями за мажоритарною системою абсолютної більшості. Якщо жоден з кан­дидатів не набирає потрібної більшості у першому турі, то на дру­гий тур допускаються кандидати тільки двох партій, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі.

Тому найхарактерні­шою ознакою парламентарної республіки є політична відпові­дальність уряду перед парламентом. Це положення закріплене конституціями, законами чи звичаями всіх парламентарних республік. З огляду на те, що міністри несуть солідарну відпові­дальність, дії окремого міністра розцінюються як вияв загальної політики уряду. Осудження діяльності окремого міністра може бути розцінене як вияв вотуму недовіри всьому уряду.

Положення про вотум недовіри викладені в конституціях різних держав неоднаково. В Італії, наприклад, конституція закріплює прин­ципи політичної відповідальності уряду перед обома палатами пар­ламенту (ст. 94 Конституції 1947 p.). Кожна палата виявляє довіру або недовіру шляхом прийняття мотивованої резолюції. Питання щодо резолюції недовіри може бути поставлене на обговорення тільки тоді, коли вона підписана не менш як десятою частиною членів палати і з моменту її прийняття пройшло не менш як три дні.

У Німеччині уряд несе відповідальність тільки перед Бундес­тагом, тобто нижньою палатою парламенту. Стаття 67 Основного Закону ФРН визначає, що виявити недовіру федеральному канц­леру можна лише за умови, що бундестаг обере йому спадкоємця

Конституція Греції 1975 р. (зі змінами у 1985 р.) передбачає, що вотум недовіри може бути виявлений на підставі резолюції осуду уряду. Резолюція підписується не менш як шостою частиною депутатів, і її обговорення розпочинається не раніше, ніж через два дні після її винесення. Рішення приймається абсолютною більшістю голосів присутніх парламентаріїв, що має складати не менш як дві п'ятих облікового складу депутатів (ст. 84).

Президент у парламентарній республіці є носієм офіційної політичної доктрини і не є активним керівником держави. Він не наділений надзвичайними повноваженнями, не може видавати нормативні акти, рівнозначні законам, і тому серйозного впливу на процес прийняття важливих політичних рішень не справляє. У більшості парламентарних республік існує інститут контрасигнатури. Нормативний акт президента набуває юридичної сили тоді, коли він підписаний міністром, з відомства якого видається, або прем'єр-міністром. Президент може висловлювати свою дум­ку щодо виданого акта, проте вирішального голосу не має. Ця об­ставина певною мірою пояснює принцип політичної безвідпові­дальності глави держави, якого можна притягнути до криміналь­ної відповідальності тільки у разі вчинення тяжкого злочину.

В історії розвитку деяких зарубіжних країн, а також у практиці сучасного державного будівництва зустрічаються такі форми прав­ління, які поєднують у собі елементи як президентських, так і пар­ламентарних республіку низці країн Східної Європи та Латинсь­кої Америки періодично виникали подібні форми правління (змішані).

Цьо­му варіанту змішаної форми правління притаманні дві основні ознаки. По-перше, існування поста глави уряду поряд з посадою президента; по-друге, визначений ступінь відповідальності Ради Міністрів перед законодавчим органом, наприклад у Перу з 1933 р. аж до державного перевороту 1968 року. Але різновиди цієї форми правління у певних країнах виявлялися по-різному.

Відповідно до Конституції Перу 1933 р. поряд з президентом у структурі виконавчої влади існував і такий орган, як голова Ради Міністрів. Він призначався президентом після консультації з ліде­рами політичних партій, які мали більше місць у парламенті. Гла­ва уряду мав певні повноваження, які у країнах Латинської Аме­рики зосереджені в руках президента або, як у США, здійснюються главою держави за згодою з Сенатом. Так, призначати і звільняти членів уряду президент міг лише за згодою з головою Ради Міністрів. Сформувавши Раду Міністрів, президент не міг у подальшому здійснювати будь-які зміни в її складі, без згоди на це глави уряду. Рада Міністрів, а не президент, призначала на вищі посади в армії і на флоті, скликала Конгрес на надзвичайні сесії, розробляла бюджет, укладала міжнародні договори тощо. Харак­терною рисою форми правління Перу було подвійне становище уряду стосовно глави держави і Конгресу. Рада Міністрів несла політичну відповідальність як перед президентом, так і перед пар­ламентом. Отже, посада президента у цій країні була не настільки значущою, як в інших країнах.

Найтиповішим прикладом змішаної форми правління, що існує за сучасних умов, є Франція. За Конституцією 1958 р. Централь­ною фігурою в системі вищих органів державної влади є президент. Він наділений дуже великими повноваженнями і обирається з 1962 р. шляхом прямих виборів. Уряд формується президентом і несе перед ним політичну відповідальність. Парламент фактично поз­бавлений можливості контролювати уряд. Це положення закріп­лене у ст. 23 Конституції 1958 p.: «Функції члена уряду несумісні з парламентським мандатом, з будь-якою посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру, з будь-якою державною службою...». Президент головує у Раді Міністрів, а прем'єр-міністр, який виконує підготовчу роботу – у Раді Кабінету. Поряд з повноваженнями, властивими главі президентської республіки, президент наділений і правами президента парламентської держа­ви. Так, президент має право розпуску парламенту і фактично пе­ревершує главу держави у президентській республіці.

В Європі існують держави, які можуть бути віднесені до парла­ментарних республік досить умовно. Так, в Австрії, Ісландії, Ірландії на практиці глави держав не виконують багатьох своїх повнова­жень, наданих їм конституціями. У Португалії і Фінляндії урядова влада реально зосереджена в руках як президента, так і прем'єр-міністра. Аналогічне положення існує в Болгарії, Польщі, Румунії.

Досить своєрідна форма правління склалася в Швейцарії. Функції глави держави тут здійснює колегіальний орган - Феде­ральна рада. До її складу входять сім членів, які обираються тер­міном на чотири роки Федеральними зборами (парламентом) і виконують одночасно функції глави держави та уряду. Керує ро­ботою Федеральної ради президент, який обирається на один рік з-поміж членів ради Федеральними зборами. Отже, функції гла­ви держави виконує Федеральна рада на чолі з президентом.

Виникнення змішаних форм правління часто пов'язують з праг­ненням послабити сильну президентську владу, перешкодити вста­новленню режиму особистої влади.