Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 85

праве имеет законодательные гарантии. Например, п. 1 ст. 5 HК РФ предусматривает вступление актов законодательства о налогах в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.

Принцип плановости в финансовой деятельности проявляет­ ся в законодательно установленных требованиях для всех субъ­ ектов финансового права осуществлять процессы аккумулиро­ вания, распределения или использования денежных средств на основе финансовых планов. Финансовое планирование направ­ лено на достижение баланса доходов и расходов как территори­ альных, так и коллективных субъектов. Так, на основе сводных финансовых планов развития разрабатываются проекты бюдже­ тов всех уровней. В свою очередь, утвержденный надлежащим образом бюджет также становится основным финансовым пла­ ном конкретного муниципального образования, субъекта РФ или Российской Федерации. О финансовой деятельности всего государства составляется сводный финансовый баланс, отра­ жающий вес имеющиеся финансовые ресурсы.

Планирование финансовой деятельности осуществляется внебюджетными фондами, страховыми компаниями, кредит­ ными организациями, государственными и муниципальными предприятиями.

Реализация принципа плановости позволяет субъектам учи­ тывать результаты предыдущих периодов финансовой деятель­ ности, прогнозировать свое финансовое развитие и таким обра­ зом осуществлять аккумулирование, распределение и использо­ вание денежных средств более эффективными методами.

Совокупность перечисленных принципов финансового пра­ ва представляет собой проекцию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и распределения государственных и муниципальных фондов денежных средств, придает финансо­ вой деятельности государства и местного самоуправления целе­ направленность, наполняет ее конкретно определенным смыс­ лом. Общеотраслевые принципы финансовой деятельности на­ ходят свое отражение во всех подотраслях и институтах финансового права, отражая закономерности финансово-пра­ вового регулирования.

§ 3. Система финансового права

Финансовое право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм финансово­ го права, регулирующих определенные группы общественных

отношений, составляющих его предмет. Система финансового права основывается на логическом, последовательном разделе­ нии норм финансового права и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и харак­ тера регулируемых ими отношений в сфере финансовой дея­ тельности государства и местного самоуправления. При этом система финансового права отражает взаимосвязь и взаимообу­ словленность правового регулирования вопросов государствен­ ной и муниципальной финансовой деятельности как целостно­ го социального явления. Поэтому система финансового права имеет объективную основу: ее построение обусловлено не толь­ ко структурой финансового законодательства, но и потребно­ стями практики развития финансовой деятельности государства и местного самоуправления, которая оказывает существенное влияние на формирование подотраслей и институтов финансо­ вого права, помогает определить их роль в процессе аккумули­ рования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных средств.

Финансовое право представляет собой совокупность созда­ ваемых и охраняемых государством норм. Все финансово-пра­ вовые нормы согласованы между собой, в результате чего обра­ зуется их взаимозависимая целостная система с определенным внутренним согласованием и строением. Следовательно, систе­

Система финансового права позволяет выявить, из каких подотраслей и институтов состоит данная отрасль права и как эти составные элементы взаимодействуют между собой. Систе­ ме финансового права свойственны такие характерные черты, как единство, различие, взаимодействие, способность к деле­ нию, объективность, согласованность, материальная обуслов­ ленность.

Единство юридических норм, образующих финансовое пра­ во, определяется: во-первых, единством выраженной в них го­ сударственной воли; во-вторых, единством принципов, а также конечных целей и задач финансовой деятельности государства и местного самоуправления; в-третьих, единством механизма финансово-правового регулирования. В то же время нормы фи­ нансового права различаются по своему конкретному содержа-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 87

нию, характеру предписаний, сферам действия, формам выра­ жения, санкциям и т. д. В основе такого деления лежат прежде всего разнообразие и специфика финансовых отношений. По­ этому финансовое право подразделяется на две части — Общую

иОсобенную.

ВОбщую часть включаются нормы финансового права, ко­ торые закрепляют основные принципы, правовые формы и ме­ тоды финансовой деятельности государства и муниципальных образований, финансово-правовой статус государственных и муниципальных органов, систему органов, осуществляющих финансовую деятельность, разграничение их полномочий в дан­ ной сфере, основы финансово-правового статуса других субъек­ тов, формы и методы финансового контроля, основания и по­

рядок привлечения к финансово-правовой ответственности и т. д. Нормы Общей части применяются ко всем финансовоправовым отношениям и действуют относительно всех сфер фи­ нансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Конкретизируются нормы Общей части финансового права в его Особенной части, которая состоит из двух подотраслей и нескольких финансово-правовых институтов. В Особенную часть финансового права входят следующие правовые общно­ сти:

бюджетное право; налоговое право;

правовое регулирование государственных доходов; правовое регулирование государственных расходов; государственные внебюджетные фонды; публичное банковское право; государственный и муниципальный кредит; обязательное государственное страхование;

организация денежного обращения и расчетов; валютное регулирование и валютный контроль.

В огромном числе финансово-правовых норм неизбежно возникают коллизии или разночтения, но в своей совокупности они представляют собой единую систему с собственными внут­ ренними закономерностями и тенденциями. Построение систе­ мы финансового права на основе объективно существующих финансовых отношений дает возможность правильного приме­ нения финансово-правовых норм и таким образом содействует укреплению законности и выполнению финансовым правом регулирующей и охранительной функций.

§4. Источники финансового права

Вмировой юриспруденции термин «источник права» приме­ няется в значении внешней формы объективизации, выраже­ ния права или нормативной государственной воли.

Одним из основных направлений финансовой деятельности государства и местного самоуправления является правотворче­ ство, в результате которого возникают источники финансового права. Каждый источник финансового права представляет со­ бой созданную или санкционированную государством опреде­ ленную правовую форму. Источники финансового права обра­ зуют иерархично построенную замкнутую систему, направлен­ ную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений.

Система источников финансового права представляет собой совокупность множества элементов — нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения. Источником финансового права может считаться любой нормативный пра­ вовой акт, содержащий положения о финансовой деятельности государства или местного самоуправления, поскольку нормы финансового права часто содержатся в нормативных актах, от­ носящихся и к другим отраслям права.

ли судебных органов в создании источников финансового пра­ ва см. ниже).

Содержанием источников финансового права являются пра­ вовые нормы, регулирующие имущественные отношения, скла­ дывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности, отношения в сфере финансового контроля и отношения по привлечению к ответственности за совершение финансового правонарушения.

Источники финансового права выполняют две взаимосвя­ занные задачи. Во-первых, они являются неотъемлемой частью финансового правотворчества, которое, в свою очередь, высту­ пает одним из основных направлений финансовой деятельно­ сти государства и местного самоуправления. В результате осу­ ществления государством и местным самоуправлением право­ творческой функции и образуются источники финансового права.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 89

Во-вторых, источники финансового права являют собой форму существования финансовых норм, т. е. внешнее объек­ тивированное выражение общеобязательных правил поведения субъектов в финансовых отношениях. Форма источника фи­ нансового права содержит информацию о действующем зако­ нодательстве, регулирующем финансовые правоотношения лю­ бого рода.

Теория разделения властей относит правотворчество к ис­ ключительной прерогативе законодательной власти. Однако это не означает, что в этом процессе не участвуют другие ветви власти — каждая из них принимает участие в правотворчестве посредством законодательной инициативы или непосредствен­ но. Непосредственное правотворчество исполнительной ветви власти выражается в подзаконном нормотворчестве. Судебная власть выполняет правотворческие функции при применении ею аналогии права, аналогии закона, создании судебных преце­ дентов. В правовом регулировании финансовой деятельности государства особое значение приобретают постановления Кон­ ституционного Суда РФ. Таким образом, в системе источников финансового права выделяются законы и подзаконные норма­ тивные правовые акты.

Развитие федеративных начал в построении Российского го­ сударства обусловливает и сложную разветвленную систему ис­ точников финансового права, в которой выделяются правовые акты, принимаемые на федеральном, региональном и муници­ пальном уровнях.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Рос­ сийской Федерацией и субъектами РФ наделяет Российскую Федерацию компетенцией по правовому регулированию тех сфер финансовой деятельности, которые относятся к ее исклю­ чительному ведению или к предмету совместного ведения Рос­ сийской Федерации и ее субъектов.

В правовой системе Российской Федерации основополагаю­ щее место занимает Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступившая в силу после публикации 25 декабря 1993 г. Конституция РФ является глав­ ным источником финансового права и основой нормативноюридического регулирования общественных отношений, свя­ занных с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов го­ сударства и органов местного самоуправления. Конституцион­ ное регулирование экономических отношений может рассмат­ риваться как юридическая форма выражения экономических

противоречий, в частности между публично-территориальными образованиями разного уровня, между публично-правовыми и хозяйствующими субъектами, между хозяйствующими субъек­ тами и народом, а также между самими хозяйствующими субъ­ ектами, выступающими одновременно и носителями политиче­ ского интереса1 .

В механизме правового регулирования финансовых отноше­ ний необходимо учитывать влияние положений Конститу­ ции РФ на текущее финансовое законодательство и в целом на финансовое право (его конституциализацию). Конституциализация правового регулирования финансовых отношений созда­ ет ситуацию, при которой публичные имущественные отноше­ ния подвергаются воздействию со стороны как конституцион­ ного, так и финансового права. Влияние Конституции РФ на регулирование финансовых отношений может проявляться в нескольких аспектах.

Во-первых, наиболее значимые публичные финансовые от­ ношения имеют прямое закрепление в Конституции РФ и регу­ лируются посредством реализации механизма прямого действия ее норм. Воздействие конституционного права на финансовое осуществляется на всех стадиях механизма правового регулиро­ вания публичных имущественных отношений и различными способами. Влияние Конституции РФ на финансовое право на­ чинает проявляться со стадии законотворчества и затем отчет­ ливо прослеживается на правоприменительной и правореализационной стадиях.

Во-вторых, конституционное влияние на финансовое право проявляется в том, что финансовое законодательство регулиру­ ет соответствующий круг общественных отношений в строгом соответствии с положениями Конституции РФ и под конститу­ ционным контролем. Ряд конституционных норм и принципов воспроизводят нормы финансового права и, с другой стороны, нормы финансового законодательства в необходимых случаях воспроизводят конституционные положения. Например, поло­ жения о денежной единице Российской Федерации и эмисси­ онных полномочиях Центрального банка РФ детально регла­ ментируются Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; нормы НК РФ, уста­ навливающие налоговую обязанность и регламентирующие

1 См.: Бондарь Н. С. Конституционализация социально-экономиче­ ского развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 39.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 91

процедуры ее исполнения, основаны на ст. 57 Конститу­ ции РФ, закрепляющей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Возможность судебного конституционного контроля осно­ вана на том, что в Конституции РФ 1993 г. впервые появились такие понятия, как финансовое, валютное, кредитное, тамо­ женное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой по­ литики, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, свободное перемещение фи­ нансовых средств, финансовая самостоятельность органов ме­ стного самоуправления, добровольность государственных зай­ мов и т. д. Эти понятия являются основой финансового права и

всилу своей значимости обозначены в Конституции РФ.

В­третьих, положения Конституции РФ могут быть одним из способов преодоления конкуренции правовых норм и разре­ шения юридических конфликтов. В сфере регулирования фи­ нансовых отношений конституционные нормы и принципы не­ однократно использовались при отграничении финансового права от иных отраслей. Практическая реализация данного ви­ да конституционализации осуществляется Конституционным Судом РФ1 .

Конституционные основы финансовой деятельности под­ разделяются на политико­правовые, экономико­правовые и ор­ ганизационно­правовые.

Политико­правовые принципы финансовой деятельности за­ крепляются посредством установления Конституцией РФ раз­

и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» // ВКС РФ. 1996. № 5; Постановление Конститу­ ционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24­П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об ос­ новах налоговой системы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 42. Ст. 5211; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8­Π по делу о проверке конституционности отдельных поло­ жений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и постановления Правительства РФ «О порядке ис­ полнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов госу­ дарственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. II. Ст. 3199.

деления государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), утвер­ ждения того, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). В этой связи конституционными основа­ ми финансовой деятельности в России следует считать федера­ лизм, законность, демократизм, разделение властей, публич­ ность, гласность, равноправие субъектов РФ и др.

Экономико-правовые основы финансовых отношений бази­ руются на принципах единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), закрепленном в гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ, и запрета установления препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансо­ вых ресурсов (ст. 74), закрепленном в гл. 3 «Федеративное уст­ ройство». Подобный «двойной» фундамент свидетельствует об огромной значимости экономических основ финансовой дея­ тельности государства, ибо эти постулаты рассматриваются од­ новременно в качестве правовой базы и гарантии федеративно­ го устройства России.

Организационно-правовые принципы финансовой деятель­ ности, определяющие организационную структуру власти и местного самоуправления, в Конституции РФ закреплены в виде разграничения предметов ведения между Российской Фе­ дерацией и ее субъектами, а также разграничения компетен­ ции между органами власти федерального, регионального и муниципального уровней (ст. 12, 71—73, 130—133). В данную группу включаются и конституционные нормы, определяющие основные начала деятельности государственных органов в фи­ нансовой сфере: ч. 5 ст. 101 — образование палатами Феде­ рального Собрания РФ Счетной палаты РФ; ч. 3 ст. 104 — обязательность заключения Правительства РФ по законопро­ ектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уп­ латы, о выпуске государственных займов, об изменении фи­ нансовых обязательств государства и по другим законопроек­ там, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; ст. 106 — обязательность рас­ смотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюд­ жета, федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ч. 1 ст. 114 — компетенция Правительства РФ по разработке и представлению Государственной Думе федерального бюджета, обеспечению его исполнения, а также по предоставлению Го-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 93

сударственной Думе отчета об исполнении федерального бюд­ жета и др.

Направляющее воздействие Конституции РФ на финансо­ вые отношения осуществляется как принципами-законополо­ жениями (т. е. нормами, содержащими в себе только некото­ рую общую идею), так и принципами-нормами (т. е. нормами, не требующими принятия специальных законов).

Конституция РФ содержит концентрированное нормативное выражение финансово-правовых начал. Высшая юридическая сила Конституции РФ предопределяет условия эффективности ее воздействия на финансовое законодательство. Предназначе­ ние Конституции РФ как основного правового акта обусловли­ вает определение ею главных задач и основных направлений финансовой деятельности государства. Конкретизация право­ вого регулирования финансовых отношений осуществляется иными источниками финансового права, целиком специализи­ рующимися на регулировании отношений по аккумулирова­ нию, распределению и использованию государственных и му­ ниципальных централизованных и децентрализованных денеж­ ных фондов.

Конституционные основы оказывают влияние на всю пра­ вовую систему, но в особенности на законодательство. Консти­ туционные нормы устанавливают и прямо обозначают источ­ ники права, система которых отражается и в финансовом пра­ ве: федеральные конституционные законы (ч. 5 ст. 66 и др.); федеральные законы (ч. 2 ст. 76 и др.); указы и распоряжения Президента РФ (ч. 1 ст. 90); постановления Совета Федерации

иГосударственной Думы (ст. 101, ч. 2, 3 ст. 102); регламенты палат Федерального Собрания РФ (ч. 4 ст. 101); постановления

ираспоряжения Правительства РФ (ч. 1 ст. 115); конституции (уставы) и законодательство субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 66, 72, 76, 85, 125); Федеративный договор и иные договоры о разгра­ ничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11, ст. 125),

атакже решения органов местного самоуправления.

Финансовое право относится к некодифицированным от­ раслям права. Однако бюджетное и налоговое право имеют собственные кодифицированные источники — Бюджетный и Налоговый кодексы. Предпосылки кодификации бюджетного и налогового законодательства складывались объективно и обусловлены процессом развития и расширения сферы финан­ совой деятельности государства, усложнением способов право­ вого воздействия на бюджетные и налоговые отношения. По­ сле принятия Конституции РФ 1993 г. существенно возросло

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права 95

то постановление от 23 января 2008 г. № 21 «О внесении изме­ нения в Генеральные условия эмиссии и обращения государст­ венных сберегательных облигаций»1 , Минфином России издан приказ от 28 января 2008 г. № 17н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации...»2 , Центральным банком РФ издан приказ от 14 февраля 2008 г. № ОД-101 «О предоставлении Банком России кредитным организациям кредитов, обеспечен­ ных активами»3 , Росфиннадзором издан приказ от 18 января 2008 г. № 5 «О закреплении в 2008 году полномочий админист­ ратора доходов федерального бюджета за территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзо­ ра»4 и т. д. Сложный характер финансовой деятельности госу­ дарства обусловливает принятие органами исполнительной вла­ сти совместных подзаконных нормативных правовых актов. Так, издан совместный приказ Генпрокуратуры РФ, ФСБ Рос­ сии, МВД России, МНС России, ГТК России от 4 апреля 2003 г. «Об утверждении порядка взаимодействия налоговых и правоохранительных органов по противодействию неправомер­ ному возмещению налога на добавленную стоимость из феде­ рального бюджета в отношении товаров, вывозимых за пределы таможенной территории Российской Федерации»5 .

В сфере финансовой деятельности Российской Федерации подзаконные правовые акты имеют важное значение, посколь­ ку, как свидетельствуют приведенные примеры, они устанавли­ вают механизм реализации федерального финансового законо­ дательства, оперативно регулируют финансовые отношения, определяют правовые ориентиры и вводят нормативно-право­ вые основы для издания иных правовых актов в финансовой сфере.

Значительное место в системе источников финансового пра­ ва занимают нормативные правовые акты субъектов РФ и орга­ нов местного самоуправления.

Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ по форме выражения аналогичны федеральным, поскольку право­ вая система субъекта РФ производна и является составной ча-

1 СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 273.

2Финансовая газета. 2008. 6 марта.

3Вестник Банка России. 2008. № 9.

4Документ не опубликован. Содержится в справочной правовой системе «КонсультантПлюс».

5Экономика и жизнь. 2003. № 18.

стью правовой системы России в целом. Конституционно-пра­ вовой статус субъектов РФ наделяет их законодательные (пред­ ставительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ правом в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативные правовые акты, уста­ навливающие нормы финансового права. В субъектах РФ фи­ нансовое законодательство развивается весьма стремительно и финансово-правовые нормы получают свое закрепление как в учредительных, так и в специализированных законах и иных нормативных правовых актах.

Правотворчество субъектов РФ и муниципальных образова­ ний в финансовой сфере предварительно санкционируется фе­ деральными государственными органами. Однако это не гово­ рит о малозначимости региональных и муниципальных источ­ ников финансового права, поскольку у субъектов РФ и муниципальных образований есть собственная финансовая компетенция, которая закреплена в актах региональных и мест­ ных органов, обладающих в этой сфере высшей юридической силой. Поэтому финансово-правовые нормы, создаваемые ор­ ганами власти субъектов РФ и органами местного самоуправле­ ния в пределах соответствующей компетенции, обладают обще­ обязательностью и гарантируются властью Российской Федера­ ции, т. е. обладают свойствами правовых норм. Правовые акты, содержащие такие нормы и регулирующие вопросы финансо­ вой деятельности, в полной мере относятся к нормативным правовым и включаются в российскую правовую систему.

Региональное и муниципальное правотворчество по финан­ совым вопросам осуществляется различными методами. Анализ Конституции РФ, HК РФ, БК РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­ сийской Федерации» позволяет сделать вывод, что в финансо­ вой сфере государство санкционировало региональное и муни­ ципальное правотворчество только относительно регулятивных норм. Охранительные нормы, содержащие меры государствен­ ного принуждения к нарушителям финансового законодатель­ ства, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления создавать не вправе.

Во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях принятие нормативных правовых актов по вопросам финансо­ вой деятельности осуществляется по усложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых нормативных правовых актов представительным органом возможно только