счет денежных средств казны и пределы обращения имущест­ венного взыскания на бюджет поставлены в прямую зависи­ мость от финансового благополучия государства. Гарантией за­ щиты финансовых прав государства выступают законодательно установленные ограничения и иммунитеты, создающие особый правовой режим бюджетных средств и строго предписывающие органам государственной власти и органам местного само­ управления их целевое использование. Финансово-правовые режимы, придающие особенности правовому статусу государст­ ва как субъекта финансово-правовой ответственности, направ­ лены на максимальную защиту государственных денежных средств. Происходящее при этом ограничение финансовых полномочий отдельных субъектов тем не менее гарантирует со­ блюдение имущественных прав большинства членов общества.

Глава 5. Финансовый контроль

§ 1. Понятие и значение финансового контроля. Финансовая дисциплина

Государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой институт Общей части финансового права. Эта позиция является общепризнанной в науке финансового права1 . В то же время некоторые ученые отмечают только специ­ фические виды финансового контроля, осуществляемые различ­ ными органами в бюджетной, налоговой, кредитной, страховой и других сферах2 . В науке существует обоснованная позиция, отно­ сящая финансовый контроль к подотрасли финансового права3 .

Государственный и муниципальный финансовый контроль является составной частью финансового контроля и одним из видов государственного контроля. Контроль необходимо рас­ сматривать в качестве одной из форм управленческой деятель­ ности, т. е. как самостоятельную функцию управления, имею-

1 См., например: Финансовое право: федеральный и региональный аспекты. Комплекс учебно-методических пособий / Под ред. Я. И. Химичевой. М., 2001. С. 673; Карасева М. В., Крохина Ю. А. Финансовое право. М., 2001. С. 55.

2 См., например: Цыпкин С Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского госу­ дарства. М., 1983; Савин А. Ю. Финансовое право. М., 1997.

3 См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государ­ ственного финансового контроля. М.. 2000. С. 111 — 160.

мер по привлечению к ответственности нарушителей законно­ сти и дисциплины. Финансовый контроль является способом организации обратных связей, благодаря которым государст­ венные или муниципальные органы получают информацию о ходе выполнения принятых ими нормативных правовых актов.

Установление контроля за финансовой деятельностью явля­ ется одним из направлений финансовой политики государства. Государственный и муниципальный финансовый контроль осу­ ществляется в целях реализации финансовой политики, и в та­ ком качестве он имеет несколько аспектов.

Во-первых, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой одну из функций государственно­ го управления. Он обеспечивает проверку финансовой деятель­ ности участников финансовых правоотношений в целях пре­ дотвращения или выявления нарушений норм права.

Во-вторых, государственный и муниципальный финансо­ вый контроль — это одна из стадий конкретных управленче­ ских действий государства. Так, установив правило подачи физическими лицами налоговой декларации, государство в ли­ це налоговых органов получает возможность сопоставлять рас­ ходы и доходы конкретного гражданина, контролировать пол­ ноту и своевременность уплаты им обязательных платежей в бюджет.

В-третьих, государственный и муниципальный финансовый контроль — это форма обратной связи в системе финансовоправового регулирования, поскольку, получая информацию о совершаемых противоправных деяниях в финансовой сфере, государство оценивает проводимую финансовую политику и осуществляет ее своевременную корректировку.

В-четвертых, государственный и муниципальный финансо­ вый контроль представляет собой способ поддержания режима законности и правопорядка в финансовой сфере, поскольку он направлен на обеспечение соблюдения норм финансового права.

С учетом изложенного для объективной оценки роли и мес­ та финансового контроля его следует рассматривать в двух ас­ пектах: узком и широком.

В широком аспекте государственный и муниципальный фи­ нансовый контроль — это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эф­ фективной государственной финансовой политики экономиче­ скую безопасность России и соблюдение государственных и

136 Финансовое право России. Общая часть

муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности.

В узком аспекте государственный и муниципальный финан­ совый контроль — это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных упол­ номоченных органов за законностью и целесообразностью дей­ ствий в процессе аккумулирования, распределения и использо­ вания денежных фондов государства и муниципальных образо­ ваний в целях эффективного социально-экономического развития страны.

Финансовый контроль, как и контроль вообще, представля­ ет собой специальный способ обеспечения законности в фи­ нансовом праве и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности. Поскольку финансовый контроль является раз­ новидностью государственного контроля, он несет в себе все сущностные черты последнего. В то же время государственный и муниципальный финансовый контроль имеет некоторые спе­ цифические черты, отличающие его от иных направлений кон­ трольной деятельности и заключающиеся в особенностях его объекта и предмета, состава субъектов контроля (органов и агентов) и подконтрольных субъектов, целей и задач, а также форм и методов. Специфика государственного и муниципаль­ ного финансового контроля зависит и от сфер финансовой дея­ тельности, в которых он осуществляется: бюджетной, налого­ вой, кредитной, страховой сфер, сфер денежного обращения и валютного регулирования, аккумулирования, распределения и использования финансов предприятий и др.

Объектами государственного и муниципального финансово­ го контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования, распределения и использования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ре­ сурсы.

Предметом государственного и муниципального финансово­ го контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т. д.

Субъектами государственного и муниципального финансо­ вого контроля являются государственные и муниципальные ор­ ганы, а также негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения финансового законодательства.

Подконтрольными субъектами выступают Российская Феде­ рация в целом, субъекты РФ и муниципальные образования,

органы государственной власти, органы местного самоуправле­ ния, организации, предприятия, учреждения и физические ли­ ца, совершающие или опосредующие финансовые операции. В системе правоотношений, складывающихся в сфере государ­ ственного и муниципального финансового контроля, эти лица становятся адресатами властных предписаний, что и обуслов­ ливает необходимость контроля за выполнением установлен­ ных правил поведения.

Цель государственного и муниципального финансового кон­ троля может быть определена как обеспечение законности и эффективности публичной финансовой деятельности. Наибо­ лее очевидно это выражается в проверке соблюдения различ­ ных финансово-правовых режимов: налоговых режимов, режи­ мов валютных ограничений, иммунитета бюджета и т. д. Фи­ нансовый контроль за законностью распространяется и на совершение финансовых действий (операций), установленных не только запрещающими нормами. Например, подконтроль­ ными являются требования о предоставлении органами испол­ нительной власти, органами местного самоуправления всей ин­ формации, необходимой для осуществления парламентского контроля законодательным (представительным) органам, пред­ ставительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам (п. 3 ст. 265 БК РФ).

Однако целью государственного и муниципального финан­ сового контроля не является воздействие на правовой режим осуществления каких-либо финансовых операций, поскольку выполнение законных требований органов финансового кон­ троля не должно препятствовать или делать невозможным ак­ кумулирование, распределение или использование денежных фондов государства и муниципальных образований.

Выполнение основной цели государственного и муници­ пального финансового контроля — обеспечение законности и эффективности финансовой деятельности — осуществляется путем решения определенных задач, зависящих от проводимой государством финансовой политики:

обеспечение экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализо­ ванных денежных фондов;

обеспечение надлежащего контроля за формированием госу­ дарственных доходов и рациональным их использованием;

улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации;

ми РФ и муниципальными образованиями функций по аккуму­ лированию, распределению и использованию соответствующих финансовых ресурсов;

проверка выполнения финансовых обязательств перед госу­ дарством и муниципальными образованиями организациями и физическими лицами;

проверка целевого использования бюджетными получателя­ ми и распорядителями выделенных бюджетных средств;

проверка финансовой деятельности предприятий, учрежде­ ний, организаций;

проверка осуществления субъектами финансового права де­ нежных расчетов и правил ведения кассовых операций;

обеспечение соблюдения правил совершения операций с ва­ лютой и валютными ценностями;

пресечение и предупреждение правонарушений в финансо­ вой сфере.

В сферу государственного и муниципального контроля не входит проверка исполнения финансовых требований и правил экономического, а не юридического характера, которые хотя и влияют на публичную финансовую деятельность, но не отно­ сятся к финансово-правовому регулированию (управление портфелем ценных бумаг, планирование прибыли на коммерче­ ском предприятии, соблюдение экспортных и импортных квот и т. д.). Государственный и муниципальный финансовый кон­ троль за частным сектором экономики затрагивает только сфе­ ру выполнения денежных обязательств перед государством (уплату налогов и иных обязательных платежей), соблюдение законности и целевого использования при расходовании выде­ ленных им бюджетных средств, соблюдение установленных го­ сударством правил ведения бухгалтерского учета, расчетных, кассовых, валютных операций, а также выполнение законных требований органов государства и органов местного самоуправ­ ления относительно предоставления какой-либо финансовой документации.

Эффективность финансового контроля со стороны государ­ ства и муниципальных образований во многом зависит от каче­ ства организации учета в стране — бухгалтерского, бюджетного, налогового, ведения валютных операций и т. д.

Таким образом, основными направлениями финансового контроля являются проверка соблюдения субъектами финансо-

писаниями. Следовательно, сущность финансовой дисциплины заключается не в наличии прав или обязанностей, а именно в четкой их реализации и соблюдении. Финансовая дисциплина в таком аспекте представляет собой фактическое поведение субъектов финансового права, соответствующее определенным правилам;

в-четвертых, целью финансовой дисциплины является упо­ рядочение процессов аккумулирования, распределения и ис­ пользования денежных фондов государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций;

в-пятых, одним из участников отношений, складывающихся в сфере финансовой дисциплины, обязательно выступает субъ­ ект финансового права. Этот признак позволяет отграничить финансовую дисциплину от иных видов дисциплины (трудовой, воинской, служебной и т. д.). Однако некоторые отношения мо­ гут являться одновременно объектом финансовой и иной дис­ циплины. Так, ст. 114 Конституции РФ предписывает Прави­ тельству РФ разрабатывать и предоставлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение; ст. 57 Конституции РФ обязывает каждого платить законно ус­ тановленные налоги и сборы. Названные примеры показывают сочетание финансовой и конституционной дисциплины, что, с одной стороны, подкрепляет финансовое право, а с другой — дает механизм реализации конституционных норм.

Дисциплина проявляется во всех сферах и направлениях фи­ нансовой деятельности: бюджетной, налоговой, кредитной, страховой, валютной и т. д. Поэтому в зависимости от круга ох­ ватываемых общественных отношений финансовую дисциплину можно подразделить на бюджетную, налоговую, валютную и т. д.

Сказанное позволяет считать финансовую дисциплину само­

стоятельной категорией финансового права.

В современных условиях финансовая дисциплина приобре­ тает особую актуальность, поскольку выступает одним из ос­ новных условий реализации финансовой деятельности государ­ ства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, а также фактором оптимизации финансовой по­ литики государства. Финансовая дисциплина обеспечивает вы­ полнение доходных частей бюджетов, своевременное и полное финансирование государственных и муниципальных расходов, соблюдение и защиту законных прав субъектов финансового права, составление достоверных статистических данных, пра­ вильное ведение бухгалтерского учета и т. д.

§ 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля.

Органы, осуществляющие финансовый контроль

Форма финансового контроля — это способ конкретного выра­ жения и организации контрольных действии. Под формой фи­

нансового контроля можно понимать и отдельные аспекты проявления сущности контроля в зависимости от времени про­ ведения контрольных мероприятий.

В финансово-правовой теории и практике осуществления финансового контроля традиционно выделяются следующие его формы: предварительный, текущий и последующий. Одна­ ко некоторые ученые не выделяют текущий финансовый кон­ троль в качестве самостоятельной формы, аргументируя свою позицию тем, что такие формы финансового контроля, как предварительный и последующий, осуществляются в ходе теку­ щей деятельности контролируемых объектов и выражают со­ держание текущей оперативной работы соответствующих орга­ нов; текущий контроль — это повседневно проводимый пред­ варительный или последующий финансовый контроль1 .

Данный подход не вполне отражает многообразие форм фи­ нансового контроля и не соответствует действующему законо­ дательству. Суть вопроса об обособлении текущего финансово­ го контроля заключается в степени обобщения, в том числе по объекту контроля. Например, в деятельности Счетной пала­ ты РФ методы последующего контроля (проверки, ревизии) могут использоваться в рамках текущего финансового контро­ ля, если объектом контроля являются не какие-либо отдельные финансовые операции, а исполнение федерального бюджета в целом. Следует учитывать, что и ст. 265 БК РФ называет теку­ щий финансовый контроль в качестве самостоятельной формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами государственной власти и пред­ ставительными органами местного самоуправления.

Финансовый контроль, осуществляемый государством или муниципальными образованиями, классифицируется по раз­ личным основаниям на несколько групп.

По времени проведения государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на предварительный, те­

кущий и последующий.

1См.: Вознесенский Э. Л. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.

С. 68 - 72 .

Предварительный финансовый контроль проводится до со­ вершения финансовых операций — в ходе обсуждения и утвер­ ждения проектов законов (решений) по финансовым вопросам; оценки финансовых разделов бизнес-планов предприятий; про­ гнозирования поступлений налоговых платежей в бюджеты и т. д. Важное значение предварительный контроль имеет при оценке экономических, правовых и политических последствий финансовых законопроектов; при введении в действие новых финансово-правовых норм, регулирующих финансовую дея­ тельность хозяйствующих субъектов. Предварительная реализа­ ция государством или муниципальным образованием своих контрольных функций имеет большое значение для предупреж­ дения правонарушений и способствует укреплению финансо­ вой дисциплины.

Результаты предварительного финансового контроля внешне могут быть оформлены в виде экспертных заключений по про­ ектам соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, смет государственных и муниципальных предприятий, по про­ ектам нормативных правовых актов всех уровней, затрагиваю­ щих бюджетные расходы или иные вопросы публичной финан­ совой деятельности. Так, ст. 195 БК РФ устанавливает предва­ рительный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ относительно бюджетных документов: проект фе­ дерального закона о федеральном бюджете на очередной фи­ нансовый год направляется на заключение в Счетную пала­ ту РФ.

Текущий финансовый контроль проводится во время осуще­ ствления каких-либо финансовых операций — уплаты налогов, финансирования государственных расходов, межбюджетного кредитования, исполнения бюджетов и т. д. Текущий финансо­ вый контроль реализуется как в деятельности контролирующих органов специальной компетенции, так и в ходе рассмотрения отдельных вопросов финансовой деятельности на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, законодательных (пред­ ставительных) органов государственной власти и представи­ тельных органов местного самоуправления, в ходе парламент­ ских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Особенностью текущего финансового контроля является его проведение в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т. е. в процессе ежедневной работы финансовых ор­ ганов. Поэтому иначе его называют оперативным финансовым контролем. Он основывается на бухгалтерском и налоговом учетах, первичных документах, инвентаризациях, порядке веде-

Глава 5. Финансовый контроль

ния кассовых операций, что позволяет и контролирующим ор­ ганам, и подконтрольным субъектам быстро реагировать на из­ менения в финансовой деятельности, предупреждать наруше­ ния законодательства и предотвращать потери и убытки.

Последующий финансовый контроль проводится после завер­ шения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгал­ терской и финансовой документации, проведения внешнего аудита отчетов об исполнении бюджетов, государственных вне­ бюджетных фондов, отраслевых программ или смет государст­ венных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главной целью последующего финансового контроля явля­ ется оценка результатов финансовой деятельности и эффектив­ ности проводимых операций. Основным критерием последую­ щего финансового контроля следует считать максимальную полноту охвата проверками, ревизиями и другими методами всей финансовой деятельности контролируемого субъекта.

В ходе осуществления финансового контроля по окончании отчетного периода определяется состояние финансовой дисци­ плины, выявляются правонарушения и закладывается база для дальнейшего совершенствования государственной и муници­ пальной финансовой деятельности. Последующий контроль отличается углубленным анализом финансовой деятельности какого-либо субъекта за определенный период и позволяет оп­ ределить степень эффективности проведенных ранее предвари­ тельного и текущего финансового контроля.

Финансовый контроль выступает разновидностью финансо­ вой деятельности и одновременно разновидностью управленче­

контроль законодательных (представительных) органов госу­ дарственной власти и представительных органов местного са­ моуправления;

контроль Президента РФ; контроль органов исполнительной власти общей компетен­

ции; контроль со стороны специально образованных органов ис­

полнительной власти и органов местного самоуправления; внутренний (внутриведомственный и внутрихозяйственный)

контроль; аудиторский контроль;

общественный контроль.

ляет контроль и проверку деятельности подразделений Адми­ нистрации Президента РФ; координирует при осуществлении проверки деятельность органов контроля и надзора федераль­ ных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах РФ.

Реализация возложенных задач обеспечивается предоставле­ нием Контрольному управлению Президента РФ определенных прав, основными из которых являются: создавать комиссии с привлечением представителей правоохранительных и контро­ лирующих органов, а также специалистов органов исполни­ тельной власти всех уровней; требовать самостоятельно или че­ рез привлеченных к проверке представителей соответствующих органов государственной власти от федеральных органов ис­ полнительной власти, органов исполнительной власти субъек­ тов РФ, а также от организаций документы, объяснения и дру­ гую информацию, необходимые для проведения проверок; вы­ зывать должностных лиц для дачи объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, рас­ поряжений и поручений Президента РФ.

На основе проведенных проверок Контрольное управление Президента РФ подготавливает информацию для Президен­ та РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании дея­ тельности органов исполнительной власти. Кроме этого Управ­ ление направляет руководителям органов исполнительной вла­ сти предписания об устранении выявленных нарушений, которые подлежат безотлагательному рассмотрению. В необхо­ димых случаях Контрольное управление Президента РФ на­ правляет в органы прокуратуры, органы внутренних дел, орга­ ны Федеральной службы безопасности или иные компетентные органы материалы о выявленных нарушениях.

В своей деятельности Контрольное управление Президен­ та РФ взаимодействует со Счетной палатой РФ, аппаратами Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, иными органами государственной власти Российской Федерации, осуществляет сотрудничество с контролирующими органами зарубежных стран и международ­ ными организациями по вопросам контрольной деятельности.

Особенностями деятельности Контрольного управления Президента РФ является избирательность сферы, времени и методов проведения контроля; обязательность исполнения по­ ручений Президента РФ; отсутствие полномочий по примене­ нию мер принуждения.

В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих полномочий, в том числе и в сфере финансового контроля, об­ разован институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах1 . Основными задачами полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства; организация контроля за исполнением в округе решений федеральных органов государственной власти; пред­ ставление Президенту РФ регулярных докладов о положении, в том числе экономическом, в округе и внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Решение указанных задач гарантировано наделением полно­ мочного представителя его рядом функций, в числе которых организация взаимодействия федеральных органов исполни­ тельной власти с органами государственной власти субъек­ тов РФ и органами местного самоуправления; разработка со­ вместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программ социально-экономиче­ ского развития территорий федерального округа; контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительст­ ва РФ, контроль за реализацией федеральных программ; орга­ низация и проведение согласительных процедур для разреше­ ния разногласий между федеральными органами государствен­ ной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах округа.

Во исполнение Указа Президента РФ «О полномочном пред­ ставителе Президента Российской Федерации в федеральном ок­ руге» и в целях обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах Прави­ тельством РФ принято постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и фе­ деральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федераль­ ных округах и схеме размещения территориальных органов феде­ ральных органов исполнительной власти»2 . Согласно этому по­ становлению в составе Министерства финансов РФ и Мини-

1 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномоч­ ном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

2 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

стерства по налогам и сборам РФ образуются структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия указанных министерств и их территориальных органов с полно­ мочными представителями Президента РФ в федеральных окру­ гах.

Появление в России федеральных округов подчеркивает стремление федерального центра к обеспечению реализации конституционных полномочий Президента РФ, повышению эффективности функционирования федеральных органов госу­ дарственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением решений федерального уровня. В сфере финансо­ вой деятельности государства наличие федеральных округов позволяет федеральному центру более координированно прово­ дить единую финансовую политику и осуществлять контроль за бюджетной деятельностью субъектов РФ.

Совместно с полномочными представителями Президен­ та РФ в федеральных округах и Контрольным управлением Президента РФ финансовый контроль от имени Президента РФ осуществляет и Управление Президента РФ по внутренней по­ литике1 , к функциям которого (в числе прочих) относится под­ готовка предложений для Президента РФ о приостановлении действия Конституции РФ и федерального законодательства, а также проведение проверок исполнения в субъектах РФ феде­ ральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, по­ становлений и распоряжений Правительства РФ.

Финансовый контроль органов исполнительной власти общей

компетенции реализуется через Правительство РФ, правительст­ ва, администрации, мэрии субъектов РФ и администрации му­ ниципальных образований, которые осуществляют контрольные полномочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.

Правительство РФ является высшим исполнительным орга­ ном государственной власти России и в соответствии с Консти­ туцией РФ (ст. 114) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2 контролирует разработку и исполнение федераль­ ного бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и

1 См.: Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. № 791 «Об утвер­ ждении Положения об Управлении Президента Российской Федера­ ции по внутренней политике» // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2650.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

Федеральная служба по финансовому мониторингу была обра­

зована Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О сис­ теме и структуре федеральных органов исполнительной власти» на базе Комитета РФ по финансовому мониторингу.

Финансовая разведка наделена определенными полномочиями по принятию мер противодействия легализации (отмыванию) до­ ходов, полученных преступным путем. Основной задачей рас­ сматриваемой структуры является анализ поступающей финансо­ вой информации, выявление и изучение конкретных структур и способов их работы, занимающихся незаконными денежными операциями, финансирующих криминальные и террористические группы. Для реализации указанной цели Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет сбор, обработку и ана­ лиз информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с рос­ сийским законодательством; создает единую информационную систему и ведет федеральную базу данных в сфере противодейст­ вия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

При наличии достаточной информации, свидетельствующей о связи какой-либо сделки с легализацией (отмыванием) де­ нежных средств, полученных незаконным путем, Федеральная служба по финансовому мониторингу направляет полученные сведения в компетентные правоохранительные органы.

В процессе реализации контрольных функций данная Феде­ ральная служба взаимодействует и осуществляет информацион­ ный обмен с иностранными финансовыми разведками, такими, как Fincen (США), Trakfin (Франция), международная органи­ зация FATF и др.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств

осуществляют финансовый контроль за целевым использова­ нием бюджетных средств, своевременным их возвратом, а так­ же предоставлением отчетности и внесением платы за пользо-

1 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Постановле­ ние Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федераль­ ной службы финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1490; Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 186 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1479.

вание бюджетными средствами. Указанные контролирующие субъекты проводят проверки подведомственных государствен­ ных и муниципальных предприятий, а также бюджетных учреж­ дений.

Финансовый контроль за движением финансовых средств на уровне субъектов РФ и муниципальных образований осуществ­ ляют территориальные учреждения федеральных органов ис­ полнительной власти, а также финансово-контрольные органы, образованные в структуре органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. Напри­ мер, в структуре администрации Ростовской области образова­ но управление финансовых ресурсов и налоговой политики, в Рязанской области — финансово-казначейское управление Ря­ занской области, в администрации Смоленской области — Де­ партамент финансов, бюджета и государственного заказа Смо­ ленской области.

Внутренний финансовый контроль осуществляется в грани­ цах компетенции отдельного министерства или ведомства (внутриведомственный) или в пределах отдельного предпри­ ятия, организации, учреждения (внутрихозяйственный).

Ведомственный финансовый контроль осуществляется кон­ трольно-ревизионными управлениями, иными структурами министерств, ведомств и органов государственного управления за деятельностью подотчетных предприятий, учреждений и ор­ ганизаций, которые не реже одного раза в год проводят ком­ плексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах ис­ полнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюд­ жета. Средства, израсходованные с нарушением финансового законодательства, а также доходы, полученные от их использо­ вания, подлежат возврату в федеральный бюджет в течение од­ ного месяца после выявления контролирующим органом ука­ занных нарушений.

Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится в рамках отдельного хозяйствующего субъекта по его инициативе или органа им управляющего имеющимися экономическими, финансовыми и юридическими службами.

Внутренний контроль осуществляется в интересах собствен­ ника, поэтому его основной целью является оказание помощи руководству или органу управления по эффективному ведению финансовой деятельности.

Данный вид контроля в числе прочих выполняет информи­ рующую и подготовительную функции. По результатам провер­ ки службы, проводящие внутренний контроль, составляют и представляют руководству (органу управления) данные финан­ сового анализа, оценки ведения бухгалтерского учета и стати­ стической отчетности, финансовые резолюции по заключенным или выполненным гражданско-правовым и трудовым договорам и т. д. На основе полученной информации собственник прове­ ряемого объекта принимает меры по повышению эффективно­ сти финансовой и хозяйственной деятельности, устранению или предупреждению фактов нарушения финансовой дисциплины, привлечению (если необходимо) иных контролирующих субъ­ ектов. Внутренний контроль особенно необходим перед обяза­ тельной финансовой проверкой, поскольку позволяет собствен­ ными силами и за счет собственных денежных средств своевре­ менно выявить и устранить финансовые правонарушения, а также подготовить необходимую документацию для государст­ венных (муниципальных) контрольных органов.

Аудиторский финансовый контроль является одним из видов независимого вневедомственного (внешнего) контроля, осуще­ ствляемого в качестве предпринимательской деятельности по проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей (аудируемых лиц).

Аудит не подменяет собой государственный финансовый контроль, поэтому и законодателем цель аудита определена в качестве выражения мнения о достоверности финансовой (бух­ галтерской) отчетности проверяемых лиц и соответствии по­ рядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ.

Учитывая важное значение аудиторского контроля как неза­ висимого высококвалифицированного способа проверки финан­ совой и хозяйственной деятельности, государство осуществляет нормативно-правовое регулирование отношений, складываю­ щихся в этой сфере. В частности, Федеральным законом от 7 ав­ густа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»1 установ­ лены требования, предъявляемые к аудиторам, порядок лицен­ зирования аудиторских организаций, права и обязанности аудиторов и аудируемых лиц, перечислены субъекты, подле­ жащие обязательному аудиту, введен контроль качества работы аудиторов и т. д. Важное значение в финансово-правовом регу­ лировании аудиторской деятельности имеет постановление Кон-

1 СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3422.

ституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 г. № 4­Π по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» в связи с жалобой граж­ данки И. В. Выставкиной. На федеральном уровне Правительст­ вом РФ утверждаются правила (стандарты) аудиторской деятель­ ности, которые могут быть императивными и рекомендатель­ ными.

В условиях рыночной экономики у государства часто возни­ кает потребность в получении объективной информации о фи­ нансовом состоянии своих предприятий или субъектов пред­ принимательской деятельности. Например, по инициативе го­ сударства проводится аудит использования бюджетных средств, выполнения государственных целевых программ. Существенное значение аудит имеет в процессе приватизации государственно­ го имущества: на основании предложений аудиторов выбирает­ ся способ приватизации каждого объекта государственной соб­ ственности и осуществляется предпродажная подготовка госу­ дарственных предприятий1 .

Однако не все отношения, складывающиеся в процессе ауди­ торской деятельности, входят в предмет финансового права. Поскольку аудит является предпринимательской деятельно­ стью, регулируемой нормами гражданского права, то опреде­ ляющими критериями отнесения отношений, возникающих в процессе аудиторской деятельности, к финансово­правовым являются характер (основа) этих отношений, методы регулиро­ вания и субъектный состав. Основа аудиторских отношений (имущественный характер) является одинаковой по отношению ко всем проверяемым лицам, поэтому главными признаками отнесения каких­либо аудиторских отношений к предмету фи­ нансового права будут служить обязательность (императив­ ность) назначения проверки и подконтрольный субъектный со­ став.

В сферу финансово­правового воздействия включаются дея­ тельность уполномоченного федерального органа государствен­ ного регулирования аудиторской деятельности и деятельность в сфере обязательного аудита.

1 См.: Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626. См. также: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178­ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4 . Ст. 251.

Нормами финансового права регулируются отношения по обязательному аудиту, целью которого выступает проверка ве­ дения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) от­ четности организации или индивидуального предпринимателя. Согласно действующему законодательству обязательному ауди­ рованию подлежат: государственные внебюджетные фонды, до­ ходными источниками которых являются обязательные отчис­ ления физических и юридических лиц; государственные уни­ тарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, если объем их выручки от реализации продукции (вы­ полнения работ, оказания услуг) за один год превышает в пять­ сот тысяч раз минимальные размеры оплаты труда или сумма активов баланса превышает на конец отчетного года в двести тысяч раз минимальный размер оплаты труда. Для муници­ пальных унитарных предприятий финансовые показатели могут быть понижены на основании соответствующего закона субъ­ екта РФ.

Необходимость обязательного аудита обусловлена специфи­ кой организационно-правовой формы проверяемых лиц, харак­ тером их функций либо большим объемом выручки от реализа­ ции продукции или значительной суммой активов баланса на конец отчетного года, т. е. такими обстоятельствами, которые требуют установления повышенных гарантий достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц. В конечном счете обязательный аудит проводится в целях за­ щиты прав и законных интересов всех субъектов финансового права, а также обеспечения экономической безопасности госу­ дарства.

Отношения, складывающиеся в связи с назначением и про­ ведением обязательной аудиторской проверки, носят имущест­ венный и публично-правовой характер. Организация, осущест­ вляющая такую проверку, действует на основании Федерально­ го закона «Об аудиторской деятельности» и выступает в качестве независимой контрольно-ревизионной инстанции, уполномоченной государством на совершение обязательного аудита. Обязательный аудит назначается по инициативе госу­ дарства, выраженной в законодательной форме, поэтому для аудируемого субъекта он является обязанностью, обременением публично-правового характера.

Обязательный аудит представляет собой завершающую ста­ дию в системе официального бухгалтерского учета и является независимым официальным контролем за достоверностью фи­ нансовой (бухгалтерской) отчетности. Правовое регулирование

154 Финансовое право России. Общая часть

обязательного аудита сочетает гражданско-правовые и финан­ сово-правовые формы. Выбор аудиторской организации и оп­ лата оказываемых ею услуг осуществляются на коммерческой основе в рамках гражданско-правового договора, т. е. опосреду­ ются частноправовой формой. Вместе с тем по своим целям, предназначению и функциям обязательный аудит проводится в интересах неопределенного круга лиц и государства в целом, т. е. выражает публичный интерес.

Обязательный аудит проводится только аудиторскими орга­ низациями. Федеральным законом «Об аудиторской деятель­ ности» установлено требование открытого конкурсного отбора аудиторской организации, имеющей право проверять организа­ ции с долей государства (субъекта РФ) в уставном (складочном) капитале не менее 25%. Порядок проведения таких конкурсов утверждается Правительством РФ.

Аудиторская проверка осуществляется на основании воз­ мездного и срочного договора, заключаемого между подкон­ трольным и контролирующим субъектами. При проведении обязательного аудита аудиторская организация обязана застра­ ховать риск ответственности за нарушение договора.

По результатам аудиторской проверки составляется заклю­ чение, являющееся официальным документом и выражающее в установленной форме мнение аудиторской организации (ауди­ тора) о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности подконтрольного субъекта и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета действующему законодательству. Аудитор­ ское заключение в качестве обязательного элемента входит в официальную бухгалтерскую отчетность за год; его отсутствие является основанием для отклонения бухгалтерской отчетно­ сти, а налоговые органы не вправе считать ее достоверной.

Общественный финансовый контроль обусловлен правом граждан на создание общественных объединений, закреплен­ ным ст. 30 Конституции РФ. На основании ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объедине­ ниях»1 общественные объединения создаются для защиты об­ щих интересов и достижения общих целей, способствуют реа­ лизации прав и законных интересов граждан. В сфере финан­ совых отношений государства объектами общественного финансового контроля могут быть отчеты об исполнении бюд­ жетов, публикующиеся в обязательном порядке; при отсутствии законодательных ограничений — аудиторские отчеты и заклю-

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.