Каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями фи­ нансовой системы РФ и именно через него осуществляется фи­ нансовая политика государства.

§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации

Одним из основных условий эффективного осуществления бюджетной деятельности является включение какого-либо оп­ ределенного бюджета в бюджетную систему с целью распреде­ ления доходных и расходных источников. Бюджетное устройст­ во в федеративном государстве приобретает особое значение, поскольку является отражением принципа федерализма в госу­ дарственном устройстве, показывает состав бюджетной систе­ мы, основополагающие начала ее построения, правовое поло­ жение бюджета каждого уровня бюджетной системы.

Бюджетное устройство представляет собой внутреннюю со­ вокупность бюджетов, виды и принципы взаимной связи кото­ рых определяются национально-государственным и админист­ ративно-территориальным устройством страны. Бюджетное устройство обусловлено типом и формой государства.

Раздел I части второй БК РФ именуется «Бюджетное уст­ ройство Российской Федерации», однако содержание этого по­ нятия в нем не раскрывается. Анализ этого раздела БК РФ по­ зволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и органов местного самоуправления, принципов бюджетной системы, что не отвечает общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности. Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного понятия, по­ скольку как включение бюджетной классификации неоправ­ данно смещает процессуальные и материальные части бюджет­ ного права, а понятийные и концептуальные недостатки могут привести к практическим негативным последствиям.

Структура БК РФ дает ошибочное основание считать понятие «бюджетная система» более емким, чем понятие «бюджет­ ное устройство», поскольку часть вторая БК РФ называется «Бюджетная система Российской Федерации», а входящий в нее раздел I, как уже отмечалось, — «Бюджетное устройство Российской Федерации». При этом он находится в одном ряду с другими разделами, выделенными из состава бюджетной сисIемы РФ. В финансовом праве общепринято считать бюджет­ ную систему составным элементом бюджетного устройства. Та-

Бюджетная система РФ имеет законодательное определение. Статья 6 БК РФ устанавливает, что «бюджетная система Рос­ сийской Федерации — основанная на экономических отноше­ ниях и государственном устройстве Российской Федерации, ре­ гулируемая нормами права совокупность федерального бюдже­ та, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фон­ дов». При этом следует иметь в виду, что внебюджетные фонды органично входят в финансовую систему, являясь самостоя­ тельным звеном.

По своей структуре бюджетная система является четырех­

уровневой: первый уровень — федеральный бюджет; второй уро­

вень — бюджеты субъектов РФ; третий уровень — бюджеты му­ ниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов феде­ рального значения Москвы и Санкт-Петербурга; четвертый уровень — бюджеты городских и сельских поселений. Третий и четвертый уровни бюджетной системы являются единой фор­ мой местных бюджетов.

Каждое звено бюджетной системы характеризуется не толь­ ко тем, что оно обслуживает распределение и перераспределе­ ние дохода определенной территории, но также и тем, что при этом используются специфические формы и методы аккумули­ рования и использования фондов денежных средств. Это и ле­ жит в основе тех различий, которые имеются между отдельны­ ми звеньями бюджетной системы, т. е. различий в рамках еди­ ной категории, каковой является бюджетная система РФ. Каждому звену бюджетной системы присущи определенные свойства и функции, которые не повторяются другими субин­ ститутами данной системы. Но каждое звено взаимодействует с другими институтами и может интегрироваться с ними, что яв­ ляется признаком целостности бюджетной системы.

Бюджетная система РФ существует не автономно, все ее звенья являются составной частью финансовой системы РФ, а каждое звено входит в состав соответственно финансовой сис­ темы РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

В основе построения бюджетной системы лежит совокуп­ ность определенных принципов. Главной целью принципов по­ строения бюджетной системы является отражение федератив­ ного устройства российского государства в сочетании с само­ стоятельностью органов местного самоуправления. Принцип

построения бюджетной системы может быть определен как ис­

ходное положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы

ды к толкованию норм бюджетного права, разрешению коллизий, восполнению пробелов.

Основными принципами построения бюджетной систе­ мы РФ являются:

а) единство бюджетной системы — этот принцип означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов органи­ зации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов;

б) принцип разграничения доходов, расходов и источников фи­ нансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджет­

ной системы РФ — этот принцип означает закрепление в соот­ ветствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за каждым уровнем бюджетов, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправ­ ления) и органов управления государственными внебюджетны­ ми фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и ис­ полнению расходных обязательств публично-правовых образо­ ваний. Названный принцип запрещает органам государствен­ ной власти, органам местного самоуправления и органам управ­ ления государственными внебюджетными фондами налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законода­ тельством финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий;

в) принцип самостоятельности бюджетов — этот принцип

означает:

право и обязанность органов государственной власти и орга­ нов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффектив­ ность использования бюджетных средств;

ектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставле­ ния межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ;

д) принцип полноты отражения доходов, расходов и источни­

ков финансирования дефицитов бюджетов — этот принцип озна­ чает, что все доходы, расходы и источники финансирования де­ фицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах;

е) принцип сбалансированности бюджета — этот принцип оз­

начает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступ­ лений источников финансирования его дефицита, уменьшен­ ных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Согласно названному прин­ ципу при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета;

ния бюджетных средств — этот принцип означает, что при со­ ставлении и исполнении бюджетов участники бюджетного про­ цесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных ре­ зультатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием опреде­ ленного бюджетом объема средств;

з) принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюдже­

тов — этот принцип означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источни­ ками финансирования дефицита бюджета, если иное не преду­ смотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообло­ жения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с между­ народными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

212 Финансовое право России. Особенная часть

Бюджетная система субъекта РФ состоит из бюджета субъек­ та РФ (республиканского, краевого, областного и др.) и бюдже­ тов муниципальных образований, входящих в состав субъек­ та РФ.

В основе бюджетной системы субъекта РФ лежат принципы: единства; разграничения доходов и расходов бюджетов;

самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов; сбалансированности;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Бюджетное устройство в муниципальных образованиях — это

организация бюджетной системы муниципальных образований

ипринципы ее построения.

Вмуниципальную бюджетную систему входят бюджеты го­ родов, внутригородских районов, сельских (поселковых) терри­ ториальных образований. Однако следует иметь в виду, что час­ то в составе муниципальных образований имеются другие муни­ ципальные образования, например районы в городах, поэтому

всоставе бюджета города могут быть выделены сметы расходов внутригородских районов. Это относится и к другим видам му­ ниципальных образований. Так, Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» предусматривает возможность включения в бюджет муниципального образования в качестве составной части смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов (территорий), не являющихся муниципальными обра­ зованиями (п. 3 ст. 27). В Астраханской области, напротив, рай­ оны в городах имеют статус муниципальных образований, сле­ довательно, муниципальная бюджетная система в рамках этого субъекта РФ помимо государственного бюджета включает бюд­ жеты внутригородских районов.

Воснове бюджетной системы муниципальных образований лежат те же принципы, что и в основе бюджетного устройст­ ва РФ, а также принцип учета местных особенностей и тради­ ций.

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

§1. Бюджетное право: понятие, предмет

иметоды регулирования

Всовременных условиях развитие России как федеративно­ го государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механиз­ мом.

Отношения, возникающие в процессе образования, распре­ деления и использования государственных и местных бюдже­ тов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуще­ ствление государством своих функций требует строгой регла­ ментации отношений в области финансовых доходов и расхо­ дов. Для этого государство на законодательном уровне регули­ рует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денеж­ ных средств.

Сфера общественных отношений, на которую распространя­ ется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюд­ жетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других — только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: ат­ рибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих поря­ док образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Эти от­ ношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включают-

214 Финансовое право России. Особенная часть

ся в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетно­ го права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются другими подотраслями или институтами финансового права, создавая таким образом объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджет­ ного права и соответствующего финансово-правового институ­ та двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного пра­ ва являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института — развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, поли­ тических или иных причин, но в любом случае — только когда в этом заинтересовано государство. Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финан­ сового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право входит в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопределено бюд­ жетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установле­ ния и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т. п., не составля­ ют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примы­ кающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюд­ жетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствова­ ний, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином норма­ тивном правовом акте было осуществлено государством в целях

Общественные отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно:

установления доходных источников бюджетов всех уровней; расходования бюджетных денежных средств; межбюджетного регулирования; бюджетного процесса; осуществления бюджетного контроля;

установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянном разви­ тии. Правовое регулирование бюджетных отношений во мно­ гом зависит от воли государства. Так, увеличение роста право­ нарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих ответствен­ ность за нарушение бюджетного законодательства, и, как след­ ствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибу­ тивным элементом.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают ме­ тоды правового регулирования, поскольку позволяют судить о

концентрированно выражаются средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права обусловлены регулируемыми бюджетными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни необходимостью формирования государственной (му­ ниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств, т. е. бюджета. Право публичной собственно­ сти на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня принадлежит государству или муни­ ципальному образованию, вступающему в бюджетные правоот­ ношения посредством своих компетентных органов.

Под методом бюджетно-правового регулирования тем са­ мым следует понимать специфический способ, при помощи ко­ торого государство на основе определенной совокупности юри­ дических норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетного права.

Поскольку бюджетное право составляет часть финансового права, то задачей бюджетно-правовых методов является выяв­ ление сущности, пределов и особенностей «преломления» ме­ тодов финансового права относительно регулирования бюджет­ ных отношений.

Методы бюджетного права классифицируются на общие и особенные. Общие обусловлены юридической природой бюд­ жетной деятельности государства, ее публичным характером, направленностью на обеспечение общего интереса. Специаль­ ные методы используются в процессе реализации определен­ ных функций бюджетной деятельности.

Среди общих методов, применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия на бюджетные отношения представляет собой спо­ соб властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод являет­ ся «сквозным», присущим всем составным частям данной от­ расли права, однако в бюджетном праве он имеет свои особен­ ности.

Императивный (властный) характер бюджетной деятельно­ сти присущ государству в силу того, что оно самостоятельно ус­ танавливает порядок образования, распределения и использо­ вания централизованных денежных фондов. В процессе бюд­ жетной деятельности осуществляются реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование и охрана общественных отношений бюджетной сферы.

Особенность императивного метода в бюджетном праве — расширение его внешнего закрепления обязывающими норма­ ми. Названная специфика отражает общую тенденцию бюджет­ ного регулирования, направленного на разграничение бюджет­ ной компетенции субъектов РФ и выделение в их бюджетноправовом статусе отдельно прав и обязанностей. Федеративные основы построения государства расширяют сферу самостоя­ тельного решения публичных вопросов на уровне субъек­ тов РФ. В связи с этим четче обозначаются обязанности субъ­ ектов бюджетного права и повышается уровень ответственно­ сти за надлежащее выполнение ими своих функций.

Преобладание императивного метода регулирования объяс­ няется публичной природой бюджетных отношений и их зна­ чимостью для нормального функционирования государства в целом. Содержание значительной части норм бюджетного пра­ ва составляют императивные отношения. В регулируемых бюд­ жетным правом общественных отношениях, как правило, при-

218 Финансовое право России. Особенная часть

сутствует известное подчинение воли управляемых субъектов бюджетного права единой управляющей воле, выразителем ко­ торой могут выступать Российское государство в целом, субъ­ екты РФ, муниципальные образования или уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное обра­ зование и юридически наделенные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императив­ ные способы воздействия на иных участников бюджетных от­ ношений и обосновывает юридическое неравенство субъектов бюджетного права.

Таким образом, императивный метод правового регулирова­ ния не просто представляет собой специфический способ воз­ действия на общественные отношения, возникающие в связи с реализацией государственного (муниципального) права собст­ венности на централизованный денежный фонд, а служит вы­ разителем основных особенностей финансового права, отра­ женных в сфере бюджетно-правового регулирования.

Кроме императивного метода, государство при регулирова­ нии бюджетных отношений использует элементы диспозитивного метода. Современное бюджетное законодательство дополни­ лось возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, договорных методов регу­ лирования межбюджетных отношений, вступления в бюджет­ ные отношения на добровольных основаниях и т. д. Однако применение отдельных аспектов диспозитивного регулирова­ ния не означает наличие в бюджетном праве гражданско-пра­ вовых методов воздействия. Диспозитивность как способ пра­ вового регулирования бюджетных отношений существенно ог­ раничена приоритетом публичных имущественных отношений. Согласование каких-либо условий бюджетных отношений воз­ можно только в случаях, прямо оговоренных бюджетным зако­ нодательством, а последующее регулирование согласованных форм бюджетной деятельности осуществляется императивным методом.

Следующей группой методов бюджетного права являются специальные методы — метод дотаций, метод финансирования целевых государственных программ и т. д.

Специфика методов бюджетного права заключается в сово­ купности их особенностей, проявляющихся в сфере бюджетных отношений, а также в наличии специальных способов правово­ го воздействия на отдельные стороны бюджетной деятельности. Характерные черты методов правового воздействия в сочетании