§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды — самостоятельное звено финансовой

Внебюджетные фонды концентрируют денежные средства, которые впоследствии перераспределяются в целях реализации конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о со­ циальном обеспечении; социальное обеспечение в случае без­ работицы. Общественное предназначение внебюджетных фон­ дов позволяет отнести их к специальным гарантиям реализации конституционных прав российских граждан на социальное обеспечение.

Средства внебюджетных фондов федерального уровня нахо­ дятся в федеральной собственности, средства региональных внебюджетных фондов принадлежат соответствующему субъек­ ту РФ, средства местных внебюджетных фондов находятся в муниципальной собственности. Особенностью финансово-пра­ вового статуса внебюджетных фондов является их невхождение в состав бюджетов всех уровней и, как следствие, невозмож­ ность изъятия внебюджетных денежных средств в доход бюд­ жета.

В настоящее время правовые основы создания и деятельно­ сти внебюджетных фондов определяются БК РФ, в который включена специальная гл. 17 «Бюджеты государственных вне­ бюджетных фондов». Детальное регулирование правового поло­ жения внебюджетных фондов осуществляется подзаконными нормативными актами, утверждающими положения о каждом фонде.

Финансово-правовой институт государственных внебюджет­ ных фондов динамично развивался. К сожалению, количест­ венное увеличение внебюджетных фондов, сопровождавшее процесс реформирования российской экономики в 1990-е гг., не всегда означало качественное осуществление финансовой деятельности. Согласно ст. 144 БК РФ современная финансо­ вая система в качестве отдельного элемента включает три госу­ дарственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ,

378 Финансовое право России. Особенная часть

Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обяза­ тельного медицинского страхования.

Кроме этих внебюджетных фондов, в финансовой системе Российской Федерации функционируют и иные внебюджетные фонды, образованные в соответствии с федеральным законода­ тельством или подзаконными нормативными правовыми акта­ ми Президента РФ и Правительства РФ. Финансовые системы субъектов РФ и муниципальных образований могут содержать иные внебюджетные фонды, предусмотренные правовыми ак­ тами соответствующего уровня.

Бюджетным кодексом РФ установлены общие принципы правового режима доходов и расходов государственных вне­ бюджетных фондов. Доходы внебюджетных фондов формиру­ ются за счет обязательных целевых платежей, установленных налоговым законодательством, привлеченных денежных средств, отчислений от бюджетных доходов. Внебюджетные фонды могут заниматься коммерческой деятельностью, при­ быль от которой инвестируется в доход соответствующего фон­ да. Не исключается поступление денежных средств за счет доб­ ровольных взносов физических и юридических лиц. Поскольку обязательные платежи, поступающие в доход внебюджетных фондов, регулируются налоговым законодательством, сбор этих платежей и контроль за их поступлением осуществляет Феде­ ральная налоговая служба и подразделения самих государствен­ ных внебюджетных фондов (отделения Фонда социального страхования РФ, Пенсионного фонда РФ и др.).

Денежные средства государственных внебюджетных фондов предназначены исключительно для целевого расходования на мероприятия, определенные законодательством РФ или субъ­ екта РФ. Цели направления внебюджетных расходов отражают­ ся в названии самого фонда. Материальное содержание расхо­ дов внебюджетных фондов определяется бюджетом внебюджет­ ного фонда. Использование внебюджетных денежных средств на цели, не указанные в расходных статьях его бюджета, обра­ зует состав бюджетного правонарушения и влечет применение соответствующих мер государственного принуждения.

Внебюджетные фонды осуществляют свою финансовую дея­ тельность на основе бюджета, утверждаемого отдельно для каж­ дого фонда. Совокупность финансовых процедур, посредством реализации которых осуществляется деятельность внебюджет­ ных фондов, во многом совпадает с бюджетным процессом, но имеет и некоторые особенности.

До начала финансового года органы управления каждого внебюджетного фонда составляют проект бюджета соответст­ вующего фонда и направляют его для согласования в Минфин России и Правительство РФ. Затем проект федерального зако­ на о проекте бюджета соответствующего внебюджетного фонда представляется на рассмотрение Государственной Думы. Про­ цедура представления этого законопроекта должна осуществ­ ляться одновременно с представлением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Дальнейшее рассмотрение и принятие федеральных законов о бюджетах внебюджетных фондов отнесены к компетенции Федерального Собрания РФ. Указанные федеральные законы рассматриваются и принимаются одновременно с рассмотрени­ ем и принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства Минфина России. Финансовая деятельность внебюджетных фондов, как и процедура исполнения федерального бюджета, подконтрольна законодательным (представительным) и испол­ нительным органам власти.

По окончании финансового года органом управления вне­ бюджетного фонда составляется отчет об исполнении бюджета фонда и передается Правительству РФ, которое представляет этот отчет в форме федерального закона на рассмотрение и ут­ верждение Федеральному Собранию РФ. Принятый Федераль­ ным Собранием РФ и подписанный Президентом РФ феде­ ральный закон об исполнении бюджета соответствующего вне­ бюджетного фонда подлежит опубликованию.

Бюджетные процедуры относительно территориальных госу­ дарственных внебюджетных фондов осуществляются в анало­ гичном порядке с распределением финансовой компетенции между органами законодательной (представительной) и испол­ нительной власти субъектов РФ.

Пенсионный фонд РФ образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Россий­ ской Федерации1 .

Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансо­ во-кредитным учреждением, особенность финансово-правового

1См.: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.

№2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (Рос­ сии)» // ВВС РСФСР 1992. № 5. Ст. 180.

380 Финансовое право России. Особенная часть

статуса которого заключается в наличии права выполнять от­ дельные банковские операции в порядке, установленном зако­ нодательством РФ о банках и банковской деятельности.

Основное предназначение Пенсионного фонда РФ заключа­ ется в финансовом обеспечении выплат государственных пен­ сий, пособий по уходу за ребенком старше полутора лет, а так­ же в оказании органами социальной защиты населения матери­ альной помощи престарелым и инвалидам. Для реализации возложенных функций фонд осуществляет:

целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов, отнесенных к его компетенции;

организацию работы по взысканию с работодателей и граж­ дан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидно­ сти вследствие трудового увечья, профессионального заболева­ ния или по случаю потери кормильца;

капитализацию поступающих денежных средств, а также привлечение в доход фонда добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в фонд страховых взносов, а также кон­ троль за правильным и рациональным расходованием его средств;

финансирование программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Денежные средства фонда формируются за счет:

налоговых доходов, распределяемых органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ, от минимального налога, взимаемого в связи с применением уп­ рощенной системы налогообложения, — по нормативу 60%;

неналоговых доходов:

страховых взносов на обязательное пенсионное страхование; страховых взносов по дополнительному тарифу для работо­ дателей-организаций, использующих труд членов летных эки­

пажей воздушных судов гражданской авиации; недоимок, пеней и штрафов по взносам в Пенсионный

фонд РФ; доходов от размещения средств Пенсионного фонда РФ;

штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возме­ щения ущерба;

безвозмездных поступлений:

межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, пе­ редаваемых Пенсионному фонду РФ;

382 Финансовое право России. Особенная часть

осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчи­ вость фонда;

разработка предложений о размерах тарифа страховых взно­ сов на государственное социальное страхование;

организация работы по подготовке и повышению квалифи­ кации специалистов для системы государственного социально­ го страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам со­ циального страхования.

В целях наиболее эффективного управления внебюджетны­ ми денежными средствами фонд имеет вертикальную и отрас­ левую структуру. В Фонд входят региональные отделения, управляющие средствами государственного социального стра­ хования на территориях субъектов РФ, а также центральные от­ раслевые отделения, управляющие средствами государственно­ го социального страхования в отдельных отраслях хозяйства.

Денежные средства Фонда образуются за счет: налоговых доходов:

единого социального налога — по ставке, установленной НК РФ в части, зачисляемой в Фонд социального страхова­ ния РФ;

доходов, распределяемых органами Федерального казначей­ ства между бюджетами бюджетной системы РФ, поступающих от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальны­ ми налоговыми режимами:

налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 5%;

налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с при­ менением упрощенной системы налогообложения, — по нор­ мативу 5%;

минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 20%; единого налога на вмененный доход для отдельных видов

деятельности — по нормативу 5%; единого сельскохозяйственного налога — по нормативу

6,4%; неналоговых доходов:

страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

недоимок, пеней и штрафов по взносам в Фонд социального страхования РФ;

доходов от размещения временно свободных средств Фонда социального страхования РФ;

штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возме­ щения ущерба;

безвозмездных поступлений:

межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, пе­ редаваемых Фонду социального страхования РФ;

прочих поступлений.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в опе­ ративном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными фонду санаторно-курортными учрежде­ ниями, являются федеральной собственностью. Финансовоправовой режим денежных средств Фонда заключается в их обособлении от бюджетов соответствующих уровней, других внебюджетных фондов, а также в запрете на их изъятие и пере­ числение в иные звенья финансовой системы государства.

Денежные средства Фонда направляются на материальное обеспечение социальной функции государства. Основными на­ правлениями расходования средств Фонда являются:

выплата пособий по временной нетрудоспособности, бере­ менности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сро­ ки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ре­ бенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полуюра лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;

оплата дополнительных выходных дней по уходу за ребен­ ком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им 18 лет; оплата путевок для работников и их детей в санаторнокурортные учреждения, расположенные на территории Россий­ ской Федерации и в санаторно-курортные учреждения в госу­ дарствах — участниках Содружества Независимых Государств, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также оплата лечебного (диетического) питания;

частичное содержание находящихся на балансе страховате­ лей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право снятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно - массовое обслуживание);

384 Финансовое право России. Особенная часть

частичная оплата путевок в детские загородные оздорови­ тельные лагеря, находящиеся на территории Российской Феде­ рации, для детей работающих граждан;

частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательско- го состава и аренду помещений, необходимых для учебно-тре­ нировочного процесса);

оплата проезда к месту лечения и обратно; создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости

Фонда на всех уровнях; обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата

управления Фонда; финансирование деятельности подразделений органов ис­

полнительной власти, обеспечивающих государственную защи­ ту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразде­ ления надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установ­ ленных законодательством;

проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;

осуществление иных мероприятий в соответствии с задача­ ми Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников Фонда, активно участвую­ щих в реализации мероприятий по социальному страхованию;

участие в финансировании программ международного со­ трудничества по вопросам социального страхования.

Особенностью финансово-правового режима денежных средств Фонда социального страхования РФ являются импера­ тивные требования государства об образовании в структуре Фонда отдельных фондов — фонда развития и резервного фонда.

Фонд развития Фонда социального страхования РФ образу­ ется за счет средств, полученных от взимания пеней и наложе­ ния финансовых санкций (в размере 20%). Порядок формиро­ вания и расходования средств фонда развития осуществляется в соответствии с положением, утверждаемым Правительст­ вом РФ.

Порядок формирования резерва и предоставления из него средств устанавливается Фондом социального страхования РФ самостоятельно и определяется инструкцией о порядке начис­ ления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования, утверждаемой Фондом совместно с

386 Финансовое право России. Особенная часть

Фонд имеет статус самостоятельного государственного не­ коммерческого финансово-кредитного учреждения, подотчетен Правительству РФ.

Положением о Федеральном фонде обязательного медицин­ ского страхования установлено, что страховые взносы предпри­ ятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъек­ тов независимо от форм собственности не учитываются в дохо­ дах соответствующих бюджетов и направляются на обязательное медицинское страхование граждан сверх ассигнований, утвер­ жденных на здравоохранение.

Основными задачами Фонда являются участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в об­ ласти обязательного медицинского страхования, а также разра­ ботка и осуществление комплекса мероприятий по обеспече­ нию финансовой устойчивости системы обязательного меди­ цинского.страхования и созданию условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гра­ жданам на всей территории Российской Федерации.

Финансовые средства Федерального фонда обязательного медицинского страхования образуются за счет:

налоговых доходов:

единого социального налога — по ставке, установленной HК РФ в части, зачисляемой в Федеральный фонд обязатель­ ного медицинского страхования;

доходов, распределяемых органами Федерального казначей­ ства между бюджетами бюджетной системы РФ, поступающих от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальны­ ми налоговыми режимами:

налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;

налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с при­ менением упрощенной системы налогообложения, — по нор­ мативу 0,5%;

минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 0,5%;

единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 0,2%;

неналоговых доходов:

недоимок, пеней и штрафов по взносам в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

всобственность и распоряжение государства с целью создания

Государственные доходы зачисляются в различные государ­ ственные денежные фонды — в бюджеты всех уровней бюджет­ ной системы РФ, внебюджетные целевые государственные фонды. Муниципальные доходы зачисляются соответственно в местные бюджеты и местные внебюджетные фонды. Действую­ щее законодательство позволяет сделать вывод о единстве госу­ дарственных и муниципальных доходов, что означает законода­ тельное установление всех видов доходов и использование од­ них и тех же видов денежных поступлений при формировании как государственных, так и муниципальных доходов.

Аккумулируемые государством финансовые ресурсы отно­ сятся к числу централизованных; финансовые ресурсы, остаю­ щиеся в распоряжении государственных предприятий, — де­ централизованных. Централизованные доходы государства складываются в первую очередь из налоговых поступлений, а также доходов от внешнеэкономической деятельности, плате­ жей населения. Децентрализованные образуются за счет отчис­ лений, фондов и доходов самих предприятий.

В процессе формирования своих доходов государство и му­ ниципальные образования обращают в свою собственность часть чистого дохода, который является главным доходным ис­ точником. В условиях кризисных и непредвиденных ситуаций источником государственных доходов может стать ранее накоп­ ленное национальное богатство; аккумулирование государст­ венных доходов в этом случае осуществляется через использо­ вание переходящих остатков бюджетных средств, направляемых на покрытие расходов, продажу золотого запаса, платную при­ ватизацию и т. п. Для формирования государственных доходов используются и личные доходы граждан, полученные ими от участия в производстве, предпринимательской деятельности, от использования имущества, вложения средств в ценные бумаги и т. п.

Понятие «государственные доходы» употребляется в двух значениях: с одной стороны, это понятие отражает экономиче-

ское содержание, а с другой — материальное, т. е. финансовые ресурсы государства.

Государственные доходы как экономическая категория —

часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные денежные поступления в собственность и распоряжение государства в це­ лях создания финансовой базы для выполнения его задач и функций.

Финансовые ресурсы государства складываются из: дохода, создаваемого в государственном и муниципальном секторах хо­ зяйства, в том числе получаемого от государственного и муни­ ципального имущества и угодий; мобилизуемой государством в публичных целях части доходов некоммерческих организаций и части доходов населения.

В условиях рыночной экономики основными методами мо­ билизации государственных доходов являются: налоговые и другие обязательные платежи, установленные и взимаемые го­ сударством; вознаграждения за оказанные государством услуги, включая имущество, перешедшее к государству в порядке на­ следования или дарения; займы; эмиссии; использование госу­ дарственной собственности, включая продажу или сдачу в аренду имущества, созданного за счет бюджетных инвестиций; доходы от деятельности государственных организаций.

Объективное существование общественных отношений в сфере мобилизации государством финансовых ресурсов опреде­ лило наличие института правового регулирования государст­ венных доходов.

Посредством финансово­правовых институтов обеспечива­ ется формирование государственных и муниципальных доходов и результатом этой деятельности является финансовое обеспе­ чение функций государства или органов местного самоуправле­ ния. Нормы, регулирующие отношения по формированию цен­ трализованного денежного фонда государства, являются одни­ ми из основополагающих в системе финансово­правовых οι ношений. Основными нормативными правовыми актами, ре­ |\чирующими общие вопросы государственных и муниципаль­ ных доходов, являются Конституция РФ (ст. 8, 35), НК РФ,