также при нарушении предельных значений дефицита местного бюджета и предельного объема муниципального долга финан­ совые органы субъектов РФ вправе принять решение о приос­ тановлении или сокращении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требова­ ниями БК РФ положений, обусловливающих условия предо­ ставления межбюджетных трансфертов.

Порядок приостановления или сокращения предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ устанавли­ вается соответствующим субъектом РФ самостоятельно. Напри­ мер, ст. 31 Закона Республики Башкортостан от 3 ноября 2007 г. № 474-3 «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год»1 установлено, что в случае принятия органами местного само­ управления решений, нарушающих порядок зачисления налогов и иных доходов в бюджет Республики Башкортостан, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законода­ тельства и законодательства о налогах и сборах Российской Фе­ дерации и Республики Башкортостан, Правительство Республи­ ки Башкортостан вправе приостанавливать и (или) уменьшать финансирование за счет средств бюджета Республики Башкор­ тостан расходов, предусмотренных по разделу «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюдже­ тов РФ (за исключением средств фонда компенсаций Республи­ ки Башкортостан), а также предоставление бюджетных креди­ тов. Правительство Республики Башкортостан вправе направить средства, высвобождаемые по основаниям, предусмотренным названной статьей, на оказание дополнительной финансовой помощи местным бюджетам в связи со сложной социально-эко­ номической ситуацией в отдельных муниципальных образова­ ниях.

Глава 11. Правовые основы расходов бюджетов

§ 1. Понятие и формы расходов бюджета. Бюджетное финансирование

Расходы бюджета являются наиболее значимой составной частью государственных или муниципальных расходов. Катего­ рию «расходы бюджета» можно рассматривать в нескольких ас­

пектах: материальном, экономическом и юридическом.

Республика Башкортостан. 2007. 7 нояб.

БК РФ как «выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета» (ст. 6).

В экономическом аспекте расходы бюджета проявляются че­ рез отношения, на основе которых происходит процесс исполь­ зования средств централизованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований по различным направлениям. В свою очередь, эти отношения проявляются через конкретные виды бюджетных расходов, многообразие ко­ торых обусловлено различными факторами: природой и функ­ циями государства и местного самоуправления, уровнем соци­ ально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования, территориальным устройством государства и т. п. Взаимодействие названных факторов предопределяет различные системы расходов каждого бюджета как на опреде­ ленный финансовый год, так и на более длительный период. Каждый вид бюджетных расходов имеет качественную и коли­ чественную характеристики. Качественная характеристика от­ ражает экономическую природу явления и позволяет устано­ вить назначение бюджетных расходов, а количественная — их величину.

Юридический аспект бюджетных расходов обусловлен тем, что они являются составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поэтому несут в се­ бе все общие особенности финансовой деятельности государства и имеют отличительные особенности, свойственные процессу использования государственных (муниципальных) централизо­ ванных денежных фондов. Особо следует отметить, что данное направление финансовой деятельности связано и находится во взаимодействии с другими ее направлениями: образованием де­ нежных фондов, их распределением; ее неотъемлемым элемен­ том также является бюджетный контроль.

Расходы бюджета имеют следующие юридические признаки: расходы бюджета — публичная категория, так как они идут на покрытие основных направлений государственной и муни­ ципальной деятельности, необходимы всему государству в це­ лом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства. Данные предпосылки обусловле­ ны предметом финансового права, которое регулирует публич­ ные финансы и в качестве исходного института опирается на

государственные (муниципальные) расходы;

не создают и не погашают финансовых требований. Государст­ во или муниципальные образования производят отпуск денеж­ ных средств из бюджета на свои потребности на безвозвратной основе, выделенные средства не нуждаются в возмещении, по­ этому возникшие здесь правоотношения не означают появле­ ния или прекращения каких-либо финансовых обязательств у сторон. Расходы государства в основном направлены на оплату труда государственных служащих, социальные программы и об­ служивание государственного долга;

расходы бюджета осуществляются государством или муни­ ципальным образованием непрерывно. Выполнение государст­ вом своих функций и задач требует бесперебойного, регулярно­ го и повседневного финансирования. С другой стороны, расхо­ ды бюджета являются одной из сфер финансовой деятельности государства и неразрывно связаны с аккумулированием денеж­ ных средств в централизованные фонды. Вышеназванные по­ сылки и обусловливают наличие у бюджетных расходов призна­ ка непрерывности;

расходы бюджета являются финансово-правовой категорией,

выражающей урегулированными правовыми нормами эконо­ мические отношения по поводу распределения и использова­ ния централизованных фондов денежных средств. Обществен­ ные отношения, складывающиеся в процессе распределения и использования централизованных фондов денежных средств, будучи урегулированы нормами финансового права, становятся правоотношениями и строятся только в соответствии с законо­ дательством;

расходы бюджета призваны на строго правовой основе обеспе­

чить бесперебойное финансирование задач и функций государства или муниципальных образований. Регулярное поступление де­ нежных средств является одним из важнейших условий эффек­ тивного выполнения как отдельных государственных программ, мероприятий, так и государственной политики в целом. Все действия государства, его органов и должностных лиц связаны с материальными затратами, которые выражаются в денежной форме. Объем и направления государственных расходов опре­ деляются государственными программами и конкретными зада­ чами, решаемыми конкретно в каждом финансовом году. Су­ ществование бюджетных расходов именно в правовой форме позволяет государству защищать свои интересы, связанные с расходованием денежных средств.

процессе осуществления государственных бюджетных расходов. Режим экономии — это система форм и методов последова­ тельного снижения затрат относительно получаемого результата при условии повышения эффективности от государственного инвестирования. Соблюдение режима экономии не всегда оз­ начает сокращение расходов бюджета, но обязательно предпо­ лагает максимально целевое их применение;

жетных средств. Он означает финансовое обеспечение публич­ ных интересов при минимальных затратах;

Независимо от доходных источников все государственные и муниципальные бюджетные расходы имеют единые принципы их использования, т. е. распределение на основе социальноэкономических государственных программ, утвержденных в за­ конодательном порядке. Этот принцип определяет реальность расходов бюджетной сферы;

принцип законности осуществления государственных и муни­

ципальных бюджетных расходов. Этот принцип устанавливает, что расходы бюджета производятся на основе действующего за­ конодательства и в течение определенного периода. Обязатель­ ным условием выделения бюджетных денежных средств являет­ ся включение их в соответствующий бюджет.

Основой разграничения бюджетных расходов является рас­ пределение компетенции между Российской Федерацией, субъ­ ектами РФ и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе:

соответствия состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного са­ моуправления (по принадлежности);

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждений, масштабов и последствий их влия­ ния на развитие общества, в связи с чем они могут быть вклю­ чены в бюджет другого уровня;

280 Финансовое право России. Особенная часть

самостоятельности субъектов бюджетного права в определе­ нии направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и му­ ниципальных образований ограничивается рамками Конститу­ ции РФ и федеральным законодательством, поэтому бюджетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образо­ вания не должны содержать расходных статей, финансирование которых не входит в компетенцию субъекта РФ или местного самоуправления.

Конечная цель распределения расходных функций состоит в закреплении за каждым уровнем власти тех расходных полно­ мочий, которые будут надлежащим образом выполняться.

Конкретизация бюджетных расходов определена БК РФ, в соответствии с которым представительные органы государст­ венной власти и представительные органы местного самоуправ­ ления ежегодно утверждают суммы расходов каждого бюджета. В соответствии со ст. 69 БК РФ расходы бюджетов осуществля­ ются в форме ассигнований на:

оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципаль­ ных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, ока­ зание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения; предоставление бюджетных инвестиций юридическим ли­

цам, не являющимся государственными (муниципальными) уч­ реждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключе­ нием субсидий государственным (муниципальным) учреждени­ ям), индивидуальным предпринимателям, физическим ли­ цам — производителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов; предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечис­

лений субъектам международного права; обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Феде­ рации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возме­ щении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих орга­ нов.

Самостоятельной формой расходов выступают бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных)

услуг. Согласно ст. 691 БК РФ к ним относятся ассигнова­ ния на:

обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; предоставление субсидий автономным учреждениям, вклю­ чая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и

(или) юридическим лицам; предоставление субсидий некоммерческим организациям,

не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на ока­ зание указанными организациями государственных (муници­ пальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

закупку товаров, работ и услуг для государственных (муни­ ципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреж­ дения), в том числе в целях оказания государственных (муни­ ципальных) услуг физическим и юридическим лицам; осущест­ вления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государст­ венных (муниципальных) унитарных предприятий); разработ­ ки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; за­ купки товаров в государственный материальный резерв.

Основная сумма государственных и муниципальных денеж­ ных средств расходуется путем финансирования. Бюджетное

финансирование — это урегулированное правовыми нормами пре­

щем бюджете. Выделение бюджетных средств характеризуется специфическими формами их предоставления и основано на принципах:

плановости, что означает предварительную разбивку годо­ вых назначений на периоды в соответствии с государственны­ ми или муниципальными планами и программами;

целенаправленности, что означает выделение бюджетных средств строго по целевому назначению на основе закона (ре­ шения) о соответствующем бюджете;

финансирования по мере выполнения работ и услуг, т. е. выделение бюджетных средств поквартально или ежеме­ сячно с учетом использования ранее отпущенных средств и в

282 Финансовое право России. Особенная часть

соответствии с фактическим выполнением заданий, их количе­ ственными и качественными характеристиками;

соблюдения финансовой дисциплины; безвозвратности и безвозмездности выделения основной

части бюджетных средств.

В зависимости от субъектов, использующих бюджетные сред­ ства, можно выделить две основные формы бюджетного финан­ сирования: финансирование государственных или муниципаль­ ных коммерческих организаций, владеющих имуществом на праве хозяйственного ведения; финансирование государствен­ ных или муниципальных некоммерческих учреждений и органи­ заций, состоящих на бюджете и действующих на праве опера­ тивного управления имуществом, т. е. сметно-бюджетное фи­ нансирование. Каждая форма финансирования обладает рядом отличительных правовых признаков по источнику финансирова­ ния, содержанию и порядку утверждения финансовых планов, целевому и пообъектному направлению средств, правовому ста­ тусу организаций и учреждений, осуществляющих расходование государственных или муниципальных бюджетных средств. Опре­ деленные особенности имеет финансирование казенных пред­ приятий, действующих на праве оперативного управления иму­ ществом.

§ 2. Расходные обязательства: понятие и разграничение в бюджетной системе

Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Фе­ дерации, муниципального образования предоставить физиче­ ским или юридическим лицам, органам государственной вла­ сти, органам местного самоуправления, иностранным государ­ ствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета, го­ сударственного внебюджетного фонда или территориального государственного внебюджетного фонда.

Ранее действовавшие редакции ст. 84—87 БК РФ устанавли­ вали открытые перечни расходов, финансируемых исключи­ тельно из федерального бюджета, совместно финансируемых из бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, финансируемых исключительно из бюджетов субъектов РФ и исключительно из муниципаль­ ных бюджетов. Эти перечни не совпадали с конституционным

ганизации законодательных (представительных) и исполни­ тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

3)заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;

4)принятия федеральных законов и (или) нормативных пра­ вовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматри­ вающих предоставление из федерального бюджета межбюджет­ ных трансфертов, в том числе:

субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расход­ ных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением ор­ ганами государственной власти субъектов РФ переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федера­ ции;

субвенций бюджетам субъектов РФ для предоставления суб­ венций местным бюджетам на исполнение расходных обяза­ тельств муниципальных образований в связи с наделением ор­ ганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Расходные обязательства Российской Федерации исполняют­ ся за счет собственных доходов и источников покрытия дефици­ та федерального бюджета. В отдельных случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации могут исполняться за счет средств государственных внебюджетных фондов.

Правовой режим расходования средств региональных бюд­ жетов установлен ст. 85 БК РФ, согласно которой расходные обязательства субъектов РФ возникают в результате:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых ак­ тов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ от своего имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предме­ там ведения субъектов РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых ак­ тов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ от своего имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предме­ там совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 263 Федераль­ ного закона «Об общих принципах организации законодатель-

ных (представительных) и исполнительных органов государст­ венной власти субъектов Российской Федерации»;

заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) бюджетными учреждениями этого региона;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых ак­ тов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюд­ жета субъекта РФ межбюджетных трансфертов, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обяза­ тельств муниципальных образований в связи с наделением ор­ ганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых ак­ тов органов государственной власти субъектов РФ при осуще­ ствлении органами государственной власти субъектов РФ пере­ данных им полномочий Российской Федерации.

Названные расходные обязательства субъекта РФ устанавли­ ваются региональными органами государственной власти само­ стоятельно и исполняются за счет собственных доходов и ис­ точников покрытия дефицита регионального бюджета.

В отдельных случаях, установленных федеральными закона­ ми, регулирующими деятельность территориальных государст­ венных внебюджетных фондов, или принимаемыми в соответст­ вии с ними региональными законами, расходные обязательства субъекта РФ могут исполняться за счет средств соответствующих территориальных государственных внебюджетных фондов.

Кроме отмеченных юридических фактов, основанием воз­ никновения расходных обязательств субъектов РФ является принятие нормативных правовых актов субъекта РФ при осуще­ ствлении региональными органами государственной власти пол­ номочий, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представи­ тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подлежат финансовому обес­ печению за счет субвенций из федерального бюджета. Порядок предоставления таких субвенций определен ст. 133 БК РФ.

Расходные обязательства муниципального образования регу­ лируются ст. 86 БК РФ и возникают в результате:

принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также за­ ключения муниципальным образованием или от имени муни­ ципального образования договоров (соглашений) по данным

286 Финансовое право России. Особенная часть

вопросам. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполня­ ются за счет собственных доходов и источников покрытия де­ фицита соответствующего местного бюджета;

принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного само­ управления отдельных государственных полномочий. Назван­ ные расходные обязательства исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых мест­ ным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК РФ.

Учитывая конституционные принципы разграничения пред­ метов ведения и полномочий, бюджетное законодательство за­ прещает органам государственной власти субъектов РФ уста­ навливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти. Исключение могут представ­ лять случаи, установленные федеральными законами.

В свою очередь органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной вла­ сти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных со­ ответственно федеральными или региональными законами.

Вместе с тем органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетен­ ции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соот­ ветствующих средств регионального бюджета (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением во­ просов, не отнесенных к компетенции органов местного само­ управления других муниципальных образований, органов госу­ дарственной власти, и не исключенные из их компетенции фе­ деральными и региональными законами, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюд­ жета и бюджета субъекта РФ).