Общая часть

Глава 1. Финансы и финансовая система государства

§ 1. Понятие, функции и роль финансов

Финансы — неотъемлемая часть денежных отношений. Их значение определено местом денежных отношений в экономи­ ке, хозяйственных связях. Финансы являются прежде всего рас­ пределительной категорией, с помощью которой происходит распределение или перераспределение валового внутреннего продукта и национального богатства. Именно благодаря этому качеству финансов государство и местное самоуправление обеспечиваются необходимыми финансовыми ресурсами, ис­ пользуемыми в форме денежных фондов.

По мнению большинства исследователей1 , термин «финан­ сы» восходит к средневековым латинским словам finatio, financia pecuniaria, которым предшествовало старолатинское слово figo — вбивать, вколачивать, а позднее — finis, означаю­ щее конец, предел, границу, окончание (отметный кол вбивал­ ся в землю для отделения одного участка земли от другого). Первым автором научно­практического труда, посвященного финансам («О доходах Афинской республики»), считают древ­ негреческого писателя и историка Ксенофонта (около 430— 355 гг. до н. э.).

Финансы можно рассматривать в экономическом и матери­ альном аспектах. В экономическом аспекте финансы — это эко­ номические отношения, связанные с формированием, распре­ делением и использованием централизованных и децентрализо­ ванных фондов денежных средств в целях выполнения собственных функций и задач государства или местного само­ управления, а также делегированных полномочий государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, в процес­

1 См.: Чантладзе В. Г. Вопросы теории финансов. Тбилиси, 1979. С. 107; Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Советское финансовое право.

Киев, 1983. С. 3; Грачева Е. Ю., Куфакова Η. Α., Пепеляев С. Г. Финан­ совое право России. М, 1995. С. 6; Финансы / Под ред. В. М. Родионо­ вой. М., 1993. С. 7.

18 Финансовое право России. Общая часть

се которых осуществляются распределение и перераспределе­ ние валового внутреннего продукта и контроль за удовлетворе­ нием потребностей сообщества.

В материальном аспекте финансы представляют собой де­ нежные фонды государства, государственно-территориальных и муниципальных образований, предприятий, учреждений, орга­ низаций, используемые для материального обеспечения по­ требностей общества и развития производства. Совокупность названных фондов денежных средств представляет собой фи­ нансовые ресурсы государства.

Финансы как экономическая категория функционируют в пределах денежных отношений. Но не все денежные отноше­ ния следует отождествлять с финансами. В содержание финан­ сов включаются только те денежные отношения, которые име­ ют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с распределением денежных доходов и накоплений, формированием и использованием определенных фондов де­ нежных ресурсов. Самой главной отличительной особенностью финансовых отношений является обязательное участие в них государства. Все прочие виды денежных отношений выходят за рамки финансовых отношений и регулируются другими отрас­ лями права. Например, продажа предприятием произведенной продукции не будет включаться в сферу действия финансов, эти отношения носят гражданско-правовой характер, хотя и опосредуются деньгами. Однако уплата налогов, объекты кото­ рых возникают в результате совершения предприятием сделки купли-продажи, включается в финансовые отношения.

Финансовые отношения от денежных отличаются и по при­ знаку эквивалентности. Движение денег в большинстве случаев сопровождается встречным движением товаров, работ или ус­ луг, т. е. денежные отношения носят эквивалентный характер. Финансы не предназначены для создания встречного удовле­ творения, их движение не носит характера возмещения. Един­ ственное исключение в финансовых отношениях представляют кредитные отношения, возникающие, в частности, при приоб­ ретении государственных ценных бумаг. Согласно Конститу­ ции РФ (ч. 4 ст. 75) отношения в сфере государственного кре­ дита основываются на принципе добровольности для частного субъекта в их вступление, поэтому покупка эмитированных го­ сударством ценных бумаг направлена на получение денежного эквивалента.

Содержание финансов составляют не сами по себе деньги и не фонды денежных ресурсов, а те денежные, экономические

отношения, которые возникают в процессе формирования, рас­ пределения и использования денежных фондов и денежных ре­ сурсов.

Финансы, таким образом, являются денежными отношения­ ми, в которых одним из участников обязательно выступает го­ сударство. К числу финансовых относятся только те денежные отношения, наличие которых обусловлено фактом существова­ ния государства как органа управления.

Сущность государственных и муниципальных финансов, за­ кономерности их развития, сфера охватываемых ими товарноденежных отношений и их роль в процессе общественного вос­ производства определяются экономическим строем общества, природой и функциями государства и местного самоуправле­ ния.

Как историческая категория финансы появляются в момент расслоения общества на классы, а муниципальные финансы — одновременно с возникновением местного самоуправления. Основные средства государства и местного самоуправления концентрируются в соответствующих бюджетах. Причиной, по­ рождающей появление финансов, являются потребности госу­ дарства или муниципального образования в ресурсах, обеспе­ чивающих их деятельность. Данную ресурсопотребность без финансов невозможно удовлетворить ни в хозяйственной сфе­ ре, ни в сфере государственного или муниципального управле­ ния, ни в сфере выполнения делегированных государственных полномочий.

Современное государство — итог длительной эволюции, в ходе которой условия, формы и методы его воздействия на эко­ номику постоянно менялись. При рыночном типе экономики государству отводится весьма важная роль, поскольку рынок, как и любая хозяйственная система, не является совершенным механизмом. Он имеет и положительные, и отрицательные сто­ роны, что вызывает необходимость со стороны государства вы­ рабатывать собственный механизм хозяйствования, который препятствовал бы разрушительным последствиям в финансовой сфере. Период становления рыночных отношений характеризу­ ется значительной децентрализацией финансовых ресурсов. В силу наличия у государства управленческой функции в обще­ стве складывается особая группа денежных отношений, возни­ кающая вне производственной сферы, — государственные (публичные) финансы. Данные отношения формируют денеж­ ные фонды, необходимые для функционирования государства в целом и его отдельных органов. Экономика не может функцио-

20 Финансовое право России. Общая часть

нировать без государственных (публичных) финансов, посколь­ ку на любом этапе исторического развития общества всегда су­ ществуют такие потребности, которые обязано финансировать только государство. Это инфраструктура общего назначения (например, почта, транспорт, телеграф), атомная энергетика, освоение космического пространства, инвестирование наибо­ лее приоритетных отраслей экономики и т. д.

В сфере хозяйствования наличие финансов обеспечивает удовлетворение постоянно возрастающих и изменяющихся вос­ производственных потребностей. Финансы применимы потому, что позволяют приспособить (трансформировать) пропорции производства к нуждам потребления.

Благодаря экономической сущности финансы придают пер­ воначальный импульс распределению прибыли, доходов, а в отдельных случаях и основного капитала в пользу государства или в соответствии с его интересами. Через финансы государ­ ство накапливает свое состояние. Государственные накопления формируются в виде финансовых резервов, золотовалютного запаса, страховых фондов, банковского капитала и т. д. Подоб­ ные накопления служат не только важным стабилизатором эко­ номических отношений и гарантом экономического суверени­ тета государства, но и регулятором производства, а также ин­ фляционных процессов.

С помощью финансов достигаются регулирование масшта­ бов общественного производства, содержание и развитие не­ производственной сферы, обеспечение функционирования го­ сударственной инфраструктуры, реализуются иные функции государства. Однако обусловленность части финансовых отно­ шений фактом существования государства или местного само­ управления еще не дает основания считать деятельность госу­ дарственных или муниципальных органов причиной возникно­ вения финансов. Возникновение и отмирание финансовых отношений не происходят по волеизъявлению государственных или муниципальных органов. Финансы существуют объективно, поскольку обусловлены развитием местного сообщества и через его посредство — развитием государства в целом. Государствен­ ные и муниципальные органы должны лишь учитывать объек­ тивную необходимость финансовых отношений, разрабатывая наиболее приемлемые формы их использования: формировать бюджет, вводить или отменять какие-либо виды обязательных платежей, изменять формы использования финансовых отно­ шений и т. д. Отсутствие учета объективных закономерностей движения финансов приводит к негативным процессам — ин-

фляции, безработице, финансово-правовым конфликтам, стаг­ нации экономики и т. д.

Финансовые отношения строятся на потребностях государ­ ства или местного сообщества, а не порождаются деятельно­ стью государственных или муниципальных органов. Финансы выражают определенную сферу производственных отношений

иотносятся к базисной категории. Но хотя финансы и отно­ сятся к базисной категории, они во многом зависят от поли­ тики государства и местного самоуправления, их финансовой деятельности. Органы власти, как известно, относятся к над­ строечной категории. Диалектика взаимоотношений между ба­ зисом и надстройкой состоит именно в том, что только соци­ альные и экономические причины порождают необходимость возникновения новых финансовых отношений, а государство

иместное самоуправление придают им правовое оформление

иреализуют их.

Следовательно, финансы — это система денежных отноше­

ний по поводу аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств в целях материального обеспечения вы­ полнения государственных функции и задач.

Рассматриваемая категория имеет следующие отличитель­ ные признаки. Она:

складывается всегда относительно денег или денежного эк­ вивалента;

обусловлена управленческой ролью государства; является формой перераспределительных отношений в сфе­

ре совокупного общественного продукта.

Указанные признаки только в единстве характеризуют сущ­ ность государственных (публичных) финансов. Отсутствие лю­ бого из них не позволит считать какие-либо денежные отноше­ ния финансовыми.

Федеративная природа Российского государства обусловли­ вает наличие собственных функций, целей и задач как у всего государства в целом, так и у субъектов Российской Федерации. Реализация компетенции каждого субъекта РФ предполагает наличие соответствующих региональных финансов.

Финансы субъекта Российской Федерации — это экономиче­ ские отношения, связанные с аккумулированием, распределе­ нием и использованием централизованных и децентрализован­ ных фондов денежных средств субъекта РФ в целях выполне­ ния его функций и задач, а также обеспечения условий расширенного воспроизводства, в процессе которых происхо­ дят распределение и перераспределение валового внутреннего

22 Финансовое право России. Общая часть

продукта и контроль за удовлетворением публичных потребно­ стей в границах соответствующего региона.

Признание в России местного самоуправления и гарантированность самостоятельности его финансовой деятельности позволяют выделить в системе публичных финансов особую ка­ тегорию — финансы муниципальных образований. Финансы му­ ниципальных образований — это экономические отношения, свя­ занные с аккумулированием, распределением и использовани­ ем централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач местного само­ управления, а также делегированных полномочий государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, в процес­ се которых происходят распределение и перераспределение ва­ лового внутреннего продукта и контроль за удовлетворением потребностей сообщества в границах муниципального образо­ вания.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О фи­ нансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­ рации»1 определяет местные финансы как совокупность денеж­ ных средств, формируемых и используемых для решения вопро­ сов местного значения. Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства (п. 1 ст. 2).

Несмотря на относительную самостоятельность финансов субъектов РФ и финансов муниципальных образований, в гра­ ницах всего государства публичные финансы являются единой категорией, что подтверждается следующими аспектами:

федеративным устройством России в сочетании с самостоя­ тельностью местного самоуправления;

единством денежной системы, экономической, финансовой и таможенной политики;

единством государственной и муниципальной систем управ­ ления и регулирования финансово-кредитной сферы.

На государственном уровне денежные средства мобилизуют­ ся в бюджетной системе, во внебюджетных фондах, в страховой и кредитной сферах. Важное значение имеют финансы пред­ приятий, учреждений, организаций всех форм собственности, с помощью которых в государстве осуществляется кругооборот основной массы денежных средств.

1 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

Таким образом, финансы функционируют в двух основных формах:

экономические денежные отношения, связанные с аккуму­ лированием, распределением и использованием централизован­ ных денежных фондов государства и муниципальных образова­ ний;

экономические отношения, обслуживающие кругооборот де­

централизованных денежных фондов предприятий, учреждений,

организаций.

Сущность финансов проявляется в их функциях — формиро­ вании денежных фондов государства и местного самоуправления

ииспользовании денежных фондов в публичных интересах.

Аккумулирование денежных фондов означает создание госу­ дарством финансово-правового механизма, направленного на аккумулирование денежных средств в его пользу. Выполнение государством своих функций и задач нуждается в материальном обеспечении, что объясняет право государства требовать от иных субъектов отчисления доли их частной собственности в доход казны. Государство не является производственным инст­ рументом, поэтому оно вынуждено вступать в финансовые от­ ношения на стадии их распределения с целью перераспределе­ ния части дохода граждан или прибыли предприятий и направ­ ления полученных таким образом денежных средств в специально образованные фонды. Никакое государство не име­ ет иного способа формирования своих денежных фондов, кро­ ме финансов. Формирование денежных фондов осуществляется различными методами, основной из которых налоги.

Использование денежных фондов означает направление госу­ дарственных средств на реализацию публичных мероприятий. Посредством материального обеспечения государство осущест­ вляет руководство обществом, выделяя денежные средства для сбалансирования уровня жизни в территориальных субъектах, осуществляя бюджетное регулирование, финансируя министер­ ства, ведомства, предоставляя бюджетные кредиты негосударст­ венным юридическим лицам и т. д. Использование денежных фондов отражает перераспределительный характер финансов, т. е. возможность их вторичного движения от государства к иным субъектам — получателям бюджетных средств или креди­ торам.

В совокупности функции финансов отражают их обществен­ ное предназначение. Они не свойственны никакой иной эконо­ мико-правовой категории. Формирование и использование де­ нежных фондов выражают главные особенности финансов, по-

24 Финансовое право России. Общая часть

зволяют отграничивать их от смежных денежных отношений. Важное значение финансов в механизме обеспечения экономи­ ческого суверенитета обусловило гарантированность функций финансов принудительной силой государства.

Практическое применение финансов позволяет государству реализовывать иные публичные функции. Выполнение государ­ ством посредством использования финансовых инструментов «нефинансовых» функций отражает роль финансов, т. е. резуль­ таты их практического использования. Роль финансов выража­ ется в возможности регулирования общественных отношений и осуществления контроля за этими отношениями.

Посредством использования финансов государство осущест­ вляет регулирование экономики, влияет на социальные и поли­ тические процессы. Функция регулятора связана с вмешатель­ ством государства через финансы (государственные расходы, налоги, государственный кредит) в процесс воспроизводства. В целях регулирования экономики и социальных отношений используются финансовое и бюджетное планирование, государ­ ственное регулирование рынка ценных бумаг. Регулирующая роль финансов выражается в создании со стороны государства стабильных условий экономических и социальных отношений для всех хозяйствующих субъектов.

Формы государственного регулирования разнообразны и за­ висят от многих факторов: уровня развития производственных отношений в обществе, его политической стабильности, по­ требности в денежных средствах, размера государственного долга, степени соблюдения финансового законодательства и т. д.

Первостепенную роль в обеспечении регулирующей функ­ ции государства должно играть финансовое законодательство. В качестве финансовых регуляторов могут использоваться пра­ вовое регулирование ценообразования — установление норма­ ми законов предельных цен на товары и услуги, регулирование получения монополиями сверхприбыли, финансирование от­ раслей промышленности и т. д.

Финансы помогают государству осуществлять функцию кон­ троля. Публичные финансы, выраженные в денежной форме, обладают свойством отображать воспроизводственный процесс в целом и отдельные его фазы через финансовые ресурсы и фонды, т. е. показывать его количественную сторону. Способ­ ность финансов количественно отображать ход воспроизводст­ венного процесса позволяет систематически контролировать аккумулирование, распределение и использование фондов фи-