законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Несоблюдение предельных размеров государственного долга и расходов на его обслуживание является основанием для при­ менения мер принуждения за нарушение бюджетного законо­ дательства РФ.

§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита

Муниципальный кредит представляет собой урегулирован­ ные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местного самоуправления временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах возврат­ ности, срочности, возмездности и добровольности в целях по­ крытия бюджетного дефицита и финансирования местных ин­ вестиционных программ.

Муниципальный кредит характеризуется следующими осо­ бенностями:

он является составной частью кредита как звена финансо­ вой системы РФ;

он является самостоятельным звеном муниципальной фи­ нансовой системы;

результатом отношений в области муниципального кредита выступают муниципальный долг или внутренний государствен­ ный долг, если муниципальные ценные бумаги гарантированы Правительством РФ или исполнительным органом государст­ венной власти субъекта РФ;

объект складывающихся правоотношений — заемные де­ нежные средства муниципальных образований, в целях оформ­ ления которых эмитируются ценные бумаги;

преобладающая воля органа местного самоуправления, его обязательное участие;

муниципальные займы являются одним из методов привле­ чения дополнительных финансовых ресурсов в бюджет муни­ ципального образования;

отношения по поводу муниципального кредита всегда носят имущественный (денежный) характер.

Муниципальный кредит как форма внутреннего публичного кредита характеризуется тем, что временно свободные денеж­ ные средства населения, предприятий, организаций привлека­ ются на финансирование нужд местного сообщества путем вы­ пуска и размещения ценных бумаг различных видов.

626 Финансовое право России. Особенная часть

Источниками муниципального кредита могут выступать: на­ селение соответствующего муниципального образования; госу­ дарство; кредитные организации; другие муниципальные обра­ зования (взаимный кредит).

Правовое регулирование муниципального кредита осуществ­ ляется актами трех уровней: нормативными правовыми актами федерального, регионального уровня и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной сторо­ ны, общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федера­ ции и ее субъектов, а с другой — установление основ кредит­ ной политики относится к исключительной компетенции Рос­ сийской Федерации.

Правовое регулирование муниципальных займов осуществ­ ляется на основании ст. 132 Конституции РФ, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления в утвер­ ждении и исполнении своих бюджетов, установлении местных налоговых сборов, а также в решении иных вопросов местного значения.

Развивая конституционные положения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит финансовые средства от мест­ ных займов к доходному источнику муниципального бюджета (ст. 64).

Довольно обширное правовое регулирование муниципаль­ ных кредитных отношений содержится в гл. 14 БК РФ: дано понятие муниципального заимствования, муниципального дол­ га, установлены источники финансирования дефицита местно­ го бюджета, меры ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований и т. п.

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об ин­ вестиционной деятельности в Российской Федерации, осущест­ вляемой в форме капитальных вложений»1 предусматривает возможность финансирования инвестиционной деятельности различными субъектами, в том числе органами местного само­ управления, за счет финансовых средств инвесторов (банков­ ские, бюджетные кредиты, облигационные займы) (гл. V).

Впервые в истории современного российского права в ГК РФ включены нормы о договоре государственного и муни­ ципального займа (ст. 817), которые распространяют правила о

1 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.

договоре государственного займа на правила в отношении зай­ мов, выпускаемых муниципальными образованиями.

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» называет в ка­ честве эмитентов ценных бумаг и органы местного самоуправ­ ления (ст. 2).

Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» устанавлива­ ет правовые основы участия муниципальных образований в от­ ношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии ценных бумаг. Названный Закон ограничивает размер дефици­ та бюджета муниципального образования 10% собственных до­ ходов, устанавливает величину расходов на обслуживание долга не более 15% общей величины расходов местного бюджета.

Более детальное правовое обеспечение муниципальный кре­ дит получает в нормативных правовых актах субъектов РФ и непосредственно в актах органов местного самоуправления. Так, почти все региональные конституции и уставы содержат норму, определяющую право муниципальных образований на осуществление кредитной деятельности1 . В ряде субъектов РФ приняты отдельные нормативные правовые акты, регулирую­ щие кредитные отношения.

К названной категории можно отнести Закон Волгоградской области от 19 июня 2003 г. (в ред. от 3 апреля 2006 г.) «Об управлении государственным долгом Волгоградской области», Закон г. Москвы от 14 ноября 2007 г. № 43 «О государственном долге города Москвы», Закон Тюменской области от 26 сентяб­ ря 2006 г. № 494 «О государственном долге Тюменской облас­ ти», применяемые и в сфере муниципальной кредитной дея­ тельности. Законы о бюджетном устройстве и бюджетном про­ цессе в субъектах РФ развивают положения конституций и уставов, конкретизируют полномочия органов местного само­ управления в сфере осуществления кредитной деятельности, формы муниципального долга и т. п. Например, Закон Ниже­ городской области от 6 октября 2005 г. (в ред. от 6 мая 2006 г.) «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегород­ ской области» дает определения муниципального кредита и му­ ниципального долга, устанавливает компетенцию органов мест­ ного самоуправления в кредитной сфере. Закон Санкт-Петер­ бурга от 18 мая 2005 г. (в ред. от 16 февраля 2006 г.) «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» за-

1 См., например, Конституцию Республики Алтай (Основной за­ кон); Конституцию Республики Татарстан.

628 Финансовое право России. Особенная часть

крепляет право органов местного самоуправления на выпуск местных займов как гарантию самостоятельности местного са­ моуправления.

Последующее правовое оформление кредитной компетен­ ции органов местного самоуправления осуществляется непо­ средственно финансово-правовыми актами муниципального уровня. Так, решением Городской Думы г. Краснодара от 27 ноября 2003 г. № 40 утверждено Положение о порядке веде­ ния муниципальной долговой книги муниципального образова­ ния город Краснодар, решением Курского городского собрания от 11 сентября 2006 г. № 262 утвержден Порядок муниципаль­ ных внутренних заимствований муниципального образования город Курск, постановлением исполнительного комитета муни­ ципального образования города Казани от 23 ноября 2007 г. №4159 утверждено Решение об эмиссии муниципальных обли­ гаций города Казани.

Как и государственный кредит, муниципальный кредит яв­ ляется комплексным правовым институтом, регулируемым нор­ мами различных отраслей права.

Финансовые отношения в сфере муниципального кредита возникают в процессе финансовой деятельности органов мест­ ного самоуправления. Будучи урегулированными нормами фи­ нансового права, данные отношения становятся финансовыми правоотношениями с соответствующим составом и содержа­ нием.

Финансовые правоотношения в области муниципального кредита складываются по поводу формирования, функциони­ рования и погашения внутреннего долга муниципального обра­ зования или государства, если муниципальный заем гарантиро­ ван государством.

Отношения в области муниципального кредита всегда скла­ дываются по поводу образования, распределения и использова­ ния соответствующих финансовых ресурсов и носят имущест­ венный (денежный) характер объекта.

В правоотношениях по муниципальному кредиту, как и в других финансовых отношениях, одной из сторон является ор­ ган местного самоуправления. Вторым субъектом может быть любой участник финансовых правоотношений. Участие орга - нов местного самоуправления в правоотношениях является обязательным, здесь орган самоуправления выступает заемщи­ ком — эмитентом ценных бумаг.

Объектом правоотношений, возникающих при проведении муниципального займа, являются заемные денежные средства органов местного самоуправления, в целях оформления кото­ рых эмитируются ценные бумаги.

Все правоотношения в области муниципального кредита но­ сят властный характер, так как именно органы местного само­ управления имеют право в одностороннем порядке устанавли­ вать условия займа — временные границы действия правоотно­ шений, платность, виды, основания прекращения и изменения.

Бюджетный кодекс РФ муниципальными заимствованиями на­ зывает займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципаль­ ные долговые обязательства (п. 7 ст. 103).

Муниципальные займы — это кредитные отношения, скла­ дывающиеся между органами местного самоуправления, с од­ ной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, оформленные ценными бумагами от имени муници­ пального образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­ ных бумаг» муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального обра­ зования (п. 1 ст. 2).

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» формулирует совокупность имущественных и неимущественных прав, закре­ пляемых муниципальной эмиссионной ценной бумагой и под­ лежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществле­ нию; определяет обязанных и управомоченных лиц (ст. 16). Первым в отношениях муниципального займа является эми­ тент — органы самоуправления, несущие от своего имени обя­ зательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими. Владельцем ценной бумаги является лицо, которому она принадлежит по праву собственности или по вещному праву (хозяйственного ведения или оперативного управления). Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» со­ держит новые правовые признаки ценных бумаг, относящиеся к ценным бумагам местного уровня. Во-первых, муниципаль­ ной ценной бумагой удостоверяется не только имущественное, но и неимущественное право. Во-вторых, муниципальная цен-

630 Финансовое право России. Особенная часть

ная бумага не только подтверждает обязательственные требова­ ния к эмитенту, но и принадлежит ее владельцу на праве собст­ венности (ином вещном праве). Одновременно важно обратить внимание на то, что на основании Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муни­ ципальных ценных бумаг» не являются муниципальными цен­ ными бумагами те ценные бумаги, обязательства по которым гарантированы муниципальным образованием, но эмитирова­ ны третьими лицами (ст. 15).

За последние годы развития рынка муниципальных ценных бумаг были выпущены долговые обязательства самых различных наименований: жилищные займы, муниципальные краткосроч­ ные облигации, облигационные сберегательные займы, теле­ фонные займы и т. д. На муниципальном уровне осуществляют­ ся эмиссия краткосрочных долговых обязательств, погашаемых паями муниципальной собственности, выпуск облигаций с до­ полнительными лотереями.

Займы органов местного самоуправления оформляются, как правило, в виде облигаций.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмис­ сии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Эмитентом ценных бумаг муниципального образования является исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установлен­ ном законодательством РФ и уставом муниципального образо­ вания. Например, Устав г. Томска относит принятие решений

овыпуске и размещении городских займов, о выделении ссуд

изаймов из средств городского бюджета к полномочиям мэра г. Томска. Аналогично вопрос об эмитенте муниципальных ценных бумаг решается уставами других муниципальных обра­ зований.

При эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнитель­ ный орган местного самоуправления утверждает в форме пра­ вового акта Генеральные условия эмиссии, которые должны включать указания на вид ценных бумаг; форму их выпуска; срочность данного вида ценных бумаг; валюту обязательств; особенности денежного или имущественного характера испол­ нения обязательств; имеющиеся ограничения оборотоспособности или круга приобретателей ценных бумаг. На основании Генеральных условий эмитент в лице исполнительного органа

местного самоуправления принимает документ также в форме правового акта, содержащий конкретные условия выпуска и обращения муниципальных ценных бумаг. Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и му­ ниципальных ценных бумаг» определяет перечень условий, ко­ торые обязательно должны содержаться в названном докумен­ те: вид ценных бумаг; сроки их обращения; номинальную стои­ мость одной ценной бумаги; порядок размещения выпуска; способы осуществления прав по ценным бумагам; размер или порядок расчета дохода и иные существенные условия.

В отличие от условий эмиссии ценных бумаг федерального уровня правовой акт о муниципальной эмиссии должен содер­ жать дополнительную информацию о муниципальном бюджете развития и текущем бюджете; о суммарной величине муници­ пального долга на момент эмиссии; об исполнении трех преды­ дущих муниципальных бюджетов.

По итогам эмиссии исполнительным органом местного са­ моуправления составляется отчет, принимаемый в форме пра­ вового акта.

Условия эмиссии в форме правового акта подлежат регист­ рации в федеральном органе исполнительной власти, уполно­ моченном Правительством РФ на составление или исполнение федерального бюджета.

Первичная эмиссия муниципальных ценных бумаг осуще­ ствляется на основании решения об эмиссии отдельного вы­ пуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Гене­ ральными условиями и условиями эмиссии. Решение о выпус­ ке должно содержать обязательные условия, складывающиеся из следующих элементов: наименование эмитента; даты нача­ ла, периода размещения и погашения ценных бумаг; вид и форма выпуска ценных бумаг; номинальная стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; наименование регистратора или депозитария, осуществляюще­ го учет прав владельцев муниципальных ценных бумаг; имею­ щиеся ограничения и иные существенные условия эмиссии. В качестве иных существенных условий муниципальными ре­ шениями указываются порядок использования средств займа, процедура и органы контроля за соблюдением условий эмис­ сии и целевым использованием средств займа, запрет на раз­ глашение и иное использование конфиденциальной информа­ ции и т. п. Названные условия должны быть опубликованы в

средствах массовой информации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения.

§ 5. Муниципальный долг. Управление муниципальным долгом

Образование муниципального долга происходит в результате кредитной деятельности органов местного самоуправления. За­ конодательство РФ определяет муниципальный долг как сово­ купность долговых обязательств муниципального образования (п. 1 ст. 100 БК РФ). Более детальные дефиниции муниципаль­ ного долга содержат законы субъектов РФ. Так, ст. 1 Закона Вологодской области «О порядке и условиях списания безна­ дежных доходов областному бюджету» к муниципальному долгу относит долговые обязательства прошлых лет и вновь прини­ маемые долговые обязательства (абз. 1 ст. 23). Закон Нижего­ родской области от 6 октября 2005 г. (в ред. от 6 мая 2006 г.) «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегород­ ской области» определяет муниципальный долг как обязатель­ ства, возникающие из муниципальных займов (заимствований), принятых на себя муниципальным образованием Нижегород­ ской области гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя муниципальным обра­ зованием Нижегородской области обязательства третьих лиц.

Органы местного самоуправления, учитывая особенности своей финансовой деятельности, осуществляя правовую регла­ ментацию муниципальных кредитных отношений, принимают, как правило, положения о муниципальном долге. Например, Положение о долге муниципального образования города Тула, утвержденное решением Тульской городской Думы от 24 янва­ ря 2001 г. № 47/831, к муниципальному долгу относит совокуп­ ность долговых обязательств города, выраженных в валюте РФ, в иностранной валюте, перед российскими и иностранными юридическими или физическими лицами Российской Федера­ ции, ее субъектами, международными организациями. Назван­ ное Положение обоснованно классифицирует муниципальный долг как в зависимости от валюты обязательства, так и в зави­ симости от резидентства кредиторов.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечива­ ется всем муниципальным имуществом, составляющим муни­ ципальную казну. Данное положение БК РФ обусловило закре­ пление в законодательстве ряда субъектов РФ нормы о невоз-

можности признания безнадежным долгом перед бюджетом субъекта РФ бюджетных ссуд, предоставленных непосредствен­ но местным бюджетам, а также юридическим и физическим лицам под гарантии муниципальных образований. Подобная норма содержится, например, в ст. 81 Закона Нижегородской области «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Ниже­ городской области», ст. 2 Закона Вологодской области от 2 ок­ тября 2002 г. № 828-03 «О порядке и условиях списания безна­ дежных долгов областному бюджету».

Следовательно, муниципальным долгом следует считать об­ щую сумму задолженности муниципального образования по не­ погашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 107 устанавливает предельный объем муниципального долга в размерах, не превышающих объем собственных доходов соответствующего бюджета. Кон­ кретные верхние границы объема муниципального долга опре­ деляются решением представительного органа местного само­ управления о местном бюджете на очередной финансовый год.

Управление муниципальным долгом представляет собой со­ вокупность финансовых мероприятий по осуществлению госу­ дарственной политики в сфере регулирования муниципального долга, а также действий органов местного самоуправления по погашению займов, организации выплат доходов по ним, про­ ведению изменений условий и сроков ранее выпущенных зай­ мов, по размещению новых долговых обязательств.

В соответствии с п. 3 ст. 101 БК РФ управление муници­ пальным долгом осуществляется исполнительно-распоряди­ тельным органом муниципального образования (местной адми­ нистрацией) в соответствии с уставом муниципального образо­ вания. Как правило, правовые акты муниципального уровня относят функцию управления соответствующим долгом к ком­ петенции исполнительных органов местного самоуправления или предоставляют местным администрациям право делегиро­ вать названное полномочие иным органам местного самоуправ­ ления. Например, п. 9.3 Положения о долге муниципального образования города Тула устанавливает, что управление долгом при исполнении городского бюджета осуществляется Управой города либо уполномоченным Управой города структурным подразделением. Примечательно, что правовые акты муници­ пального уровня содержат состав и характеристику основных элементов управления муниципальным долгом. Так, названное Положение к управлению долгом г. Тулы относит: определение

634 Финансовое право России. Особенная часть

политики в отношении долга; установление требований к его размеру и структуре; определение порядка, условий выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств города; опреде­ ление порядка использования заемных средств; установление круга уполномоченных лиц по обслуживанию долга (п. 9.1). Политику в отношении долга города определяет Тульская го­ родская Дума на основе предложений главы города.

Управление муниципальным долгом целесообразно рассмат­ ривать в широком и узком смысле. Под управлением муници­ пальным долгом в широком смысле подразумевается формиро­ вание и осуществление финансовой политики, направленной на регулирование кредитной деятельности органов местного самоуправления. Управление муниципальным долгом в широ­ ком смысле относится к компетенции как государства в лице федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, что обусловлено отнесением Конституцией РФ общих вопросов местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Финансовая политика в сфере кредитной деятельности муниципальных образований основывается на Конституции РФ, Европейской хартии мест­ ного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), общепри­ знанных принципах и нормах международного права, междуна­ родных договорах Российской Федерации и находят свое выра­ жение в федеральных законах, законах субъектов РФ и других нормативных правовых актах в области местного самоуправле­ ния.

Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ распо­ лагает определенным набором полномочий, позволяющих осу­ ществлять государственную политику в сфере муниципальной кредитной деятельности. Одним из важнейших механизмов по управлению муниципальным долгом является правовое регули­ рование финансовой самостоятельности местного самоуправле­ ния при решении вопросов местного значения, бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбаланси­ рованные минимальные местные бюджеты. Именно в результа­ те осуществления государственной политики по управлению муниципальным долгом обозначаются основные принципы, ус­ ловия и масштабы осуществления местных займов.

Управление муниципальным долгом в узком смысле пред­ ставляет собой совокупность полномочий органов местного са­ моуправления по подготовке к выпуску и размещению долго-